국립공원내행위불허가처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 설악산국립공원 자연취락지구인 강원도 △△군 △면 △△리 375-2번지(이하 "이 건 신청토지"라 한다)에 주택을 신축하고자 행위허가를 신청하자, 피청구인은 청구인이 이 건 신청토지에 주택 등 건물을 신축할 경우 당해 자연취락지구 내 개발이 가속화되어 별장 내지 전원주택단지로 될 우려가 있어 자연공원법령상 용도지구지정목적에 맞지 아니한다는 등의 이유로 2004. 12. 24. 청구인에 대하여 주택신축행위불허가처분(이하 "이건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가.「자연공원법」제18조제2항제3호나목에 의하면, 자연취락지구에서 허용되는 행위의 기준은 환경부령이 정하는 규모 이하의 주거용 건축물의 설치 및 생활환경 기반시설의 설치는 허용된다고 되어 있고, 동법 시행규칙 제8조제1항제1호에 의하면, 연면적 200제곱미터 이하이고 건폐율 100분의 60 이하이며 높이 2층 이하인 단독주택(다중주택 및 다가구주택을 포함한다)건축물은 허용된다고 규정되어 있는바, 청구인이 이 건 신청토지에 동법 시행규칙에서 정하고 있는 허용 규모 이하의 주택을 신축하는 행위는 자연공원법령상 자연취락지구 내에서의 허용기준에 적합한 행위이므로, 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 나. 청구인은 이 건 신청토지와 접하여 강원도 △△군 △면 △△리 375-1번지 및 378번지의 토지를 소유하고 있던 자로서, 해당 인접지역에 밭농사를 짓기 위해 일정규모의 농가주택이 필요한 실정이고, 영농을 위한 소규모 농가주택의 신축은 자연공원법령상 자연취락지구내 행위기준에 적합하므로, 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 다.「자연공원법」제23조에 의하면, 공원관리청은 동법 제18조제2항의 규정에 의한 자연취락지구에서 허용되는 행위의 기준에 맞고, 보전이 필요한 자연상태에 영향을 미치지 아니할 것 등을 요건으로 하여 건축물 그 밖의 공작물을 신축·증축·개축·재축 또는 이축하는 행위를 허가할 수 있다고 되어 있는바, 청구인이 자연취락지구내에 인접토지의 경작을 위한 부대시설로 주거용 주택을 신축하는 행위가 동법령에 의하여 허용되는 행위의 기준에 적합함에도 불구하고, 피청구인이 이 건 건축물이 주변 자연환경과 생태계를 훼손할 우려가 있다는 이유로 주택신축행위를 불허가하는 것은 검증되지 않은 예측에 근거한 자의적인 판단에 기한 것으로 위법ㆍ부당하다. 라. 청구인의 주택신축행위는 자연공원법령상 자연취락지구내행위기준에 적합하므로 피청구인은 이를 신축하도록 허가하여야 함에도 불구하고 피청구인이 청구인의 행위허가신청을 불허가한 것은 청구인의 재산권과 행복추구권을 부당하게 침해한 것으로 위법하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가.「자연공원법」제18조제1항제3호에 의하면 자연취락지구는 취락의 밀집도가 비교적 낮은 지역으로서 주민의 취락생활을 유지하는 데 필요한 지역이라고 되어 있고, 동법 제18조제2항제3호나목에 의하면 환경부령이 정하는 규모이하의 주거용 건축물의 설치 및 생활환경 기반시설의 설치만을 허용하고 있는바, 동규정들의 취지는 당해 지역에 실제로 거주하는 주민들이나 당해 지역에 생활기반을 갖고 있는 인근마을 주민들이 생활환경 기반시설을 이용하지 못하게 되어 겪게 되는 일상생활의 불편을 덜어주려는 데 있다 할 것이므로, 당해 지역에 실제로 거주하면서 취락생활을 유지하는 주민에 해당되지 아니하거나 당해 지역에 생활기반을 갖고 있는 농어민이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라 실제 거주하지 아니하여 주거용 건축물이라고 보기도 어려운 경우까지 허용하는 취지는 아니다. 나.「자연공원법」제18조제1항제3호에 의하면, 자연취락지구는 취락의 밀집도가 비교적 낮은 지역으로서 주민의 취락생활을 유지하는 데 필요한 지역으로 되어 있는바, 청구인은 청구인이 소유하고 있는 주변토지에 밭농사를 짓기 위해 필요한 농가주택의 경우 신축행위가 허가되어야 한다고 주장하나, 이 건 신청토지는 주변농지 또는 이 건 신청토지가 포함되어 있는 자연취락지구 전체를 보더라도 경사지에 계단식 농지의 흔적이 보이기는 하나 실제로 경작이 이루어지는 것은 텃밭형태의 4～5필지에 불과하여 모두 휴경지로서 산림화되어 가는 상황이고, 특히 청구인이 소유하고 있는 같은 지역 378번지 및 375-1번지는 이 건 신청토지와는 용도지구를 달리하는 자연환경지구로서 이미 산림화되어 가는 등 농경지로 활용되고 있지 아니하여 이 건 신청토지에 신청한 주택이 영농활동에 필요한 주택이라 보기 어렵다. 다.「자연공원법」제23조에 의하면, 공원관리청은 동법 제18조제2항의 규정에 의한 자연취락지구에서 허용되는 행위의 기준에 맞고, 보전이 필요한 자연상태에 영향을 미치지 아니할 것 등을 요건으로 하여 건축물 그 밖의 공작물을 신축·증축·개축·재축 또는 이축하는 행위를 허가할 수 있다고 되어 있는바, 국립공원 자연취락지구 내에서의 행위는 주민의 취락생활을 유지하고자 하는 용도지구의 지정목적에 부합되어야 하고, 그 밖의 토지의 현상과 위치, 주변환경에 비추어 보전이 필요한 자연상태에 미치는 영향이 적은 경우에 한하여 허용되어야 한다. 라. 이 건 신청토지는 1973. 12. 12. 국립공원의 보호를 위한 배후지인 공원보호구역으로 지정ㆍ관리되어 오다가 2003. 8. 30. 국립공원구역으로 편입되면서 자연공원법 제18조의 규정에 의한 용도지구계획상 자연취락지구로 지정ㆍ고시된 지역으로서, 각종 행위제한을 통하여 자연자원이나 자연생태계 및 경관보전의 필요성이 높고 계곡 일원 전체의 환경 여건을 고려할 때 인접한 자연환경지구의 생태계와 연계되는 완충지 기능을 하여야 하므로 현재의 시설 및 농지등의 토지가 현황대로 유지ㆍ관리ㆍ보전되어야 하는 지역인바, 이 건 신청토지를 비롯하여 자연취락지구 내에 주민이 아닌 자들의 주택 신축행위가 허용될 경우 주변 토지로 개발양상이 급속으로 파급되어 외지인들의 별장 또는 전원주택 단지화할 우려가 있고, 이로 인해 계곡일원(치마골) 전체의 우수한 자연환경 및 생태계의 훼손 우려가 있으므로, 피청구인이 청구인의 주택건축을 위한 행위를 제한한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 마. 감사원 및 환경부 소관 국정감사결과 국립공원의 자연취락지구내에서 국립공원의 지정목적에 맞지 않는 별장형 주택 또는 영업시설등이 난립되지 않도록 신축 등의 행위를 허가하는 경우 신축 가능자를 지역주민으로 제한하는 등 자연취락지구 내에서 행위허가기준을 강화하는 방안을 마련하도록 지적한 바 있다. 바. 국무총리행정심판위원회 및 대법원은 공원관리청이 용도지구안에서의 허용행위기준에 적합하다고 하더라도 공원계획 및 공원사업의 시행에 주는 영향, 미관을 저해하거나 공원의 효용을 해하는지 여부, 보전을 요하는 자연상태에의 영향 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 일종의 재량행위에 속한다고 하면서, 국립공원 자연취락지구 내에서 국립공원지정목적에 맞지 않는 별장형 주택 또는 영업시설 등에 대하여 행위허가를 하지 아니한 것은 위법이 아니라고 결정 및 판시한 바 있다. 사. 청구인의 신청을 허용할 경우 주변지역에 대한 개발이 가속화되어 자연취락지구가 외지인의 별장지역으로 전락하거나 전원주택화되어 국립공원이 심각하게 훼손되게 될 것이다. 아. 청구인은 이 건 처분이 청구인의 재산권행사를 방해한 것으로 위법하다고 주장하나,「헌법」제23조제2항에 의하면 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다고 되어 있고, 이러한 헌법적 근거에 따라 제정된「자연공원법」제23조에 의하면 공원구역 안에서 건축물 기타 공작물을 설치하고자 하는 등의 일정한 행위를 하고자 하는 경우에는 공원관리청의 허가를 받도록 규정하고 있는바, 이는 국립공원으로 지정한 목적을 달성하기 위해서 토지소유자로 하여금 국립공원 내 용도지구내 행위를 함에 있어서 일정한 사회적 제한을 가한 것일 뿐 토지소유자의 사적 이용가능성을 완전히 배제한 것은 아니므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 자연공원관리법 제18조, 제23조 자연공원관리법 시행규칙 제8조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 행위허가신청서, 주택신축행위허가신청에 대한 회신, 설악산국립공원구역 및 계획변경결정, 설악산국립공원 공원계획 총괄도, 자연취락지구 도면, 현지조사보고서, 감사결과처분요구서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 국립공원 지정 및 관리실태에 대하여 감사를 한 감사원은 2003. 10. 10. 피청구인에 대하여 국립공원 자연취락지구 내에 공원지정 목적에 맞지 않는 별장형 주택 또는 영업시설이 난립되어 공원자원이 훼손되지 않도록 주택 또는 영업시설의 종류와 규모를 재검토하고 신축허가신청가능자를 지역주민으로 제한하는 등 자연취락지구 내 행위허가 기준을 강화하는 방안을 마련할 필요가 있다는 감사의견서를 통보하였다. (나) 청구인은 2004. 12. 21. 설악산국립공원 자연취락지구인 강원도 △△군 △면 △△리 375-2번지 643.20.㎡의 토지에 건축면적(연면적) 197.65㎡의 1층 주택의 건축을 위하여 피청구인에게 행위허가신청을 하였다. (다) 피청구인 소속 직원인 안○○의 2004. 12. 24.자 현지조사보고에 의하면, 청구인이 주택건축을 위하여 행위허가를 신청한 지역은 당초 공원보호구역이었으나 2003. 8. 30. 공원구역 조성시 공원구역으로 편입되어 자연취락지구로 지정ㆍ고시된 토지로서 공원보호구역 당시 매입자들이 이 일대 토지에 대하여 행위허가를 신청하였으나, 계곡이 깊고, 주변산림의 자연상태가 양호하며, 경관이 수려하여 경관 및 생태적 가치가 높아 주거용 시설물의 설치 증가를 제한하여 온 지역으로, 이 지역 내 대다수 농지는 불과 3년 전까지는 경작이 행해지지 아니한 휴경지가 많았으나 외지인 소유의 토지 등은 농지개량을 하는 것처럼 축대를 쌓아 평판작업을 하여 놓은 것으로 볼 때 현지주민이 아닌 것으로 판단되는 청구인의 행위허가신청을 허용할 경우 전원주택ㆍ별장 등의 허가신청이 급증하여 동 지역이 외지인의 별장식 주택단지로 될 가능성이 크므로 이 지역에서의 주택신축은 불허가하는 것이 타당할 것으로 사료된다는 내용의 현지조사보고를 하였다. (라) 피청구인은 2004. 12. 24. 이 건 신청토지에 주택 등 건물을 설치할 경우 당해 취락지구 내 농지일대가 집단적으로 난개발되어 별장 내지 전원주택단지로 될 우려가 있어 자연공원법령상 용도지구지정목적에 맞지 아니한다는 등의 이유로 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (마) 국무총리행정심판위원회에서 2005. 4. 28. 직권으로 조사한 바에 의하면, 이 건 신청토지와 청구인이 소유하고 있던 인접한 토지(강원도 △△군 △면 △△리 375-1번지 및 386번지)는 현재 초지화되어 있어 청구인이 이 지역에 거주하면서 영농활동을 하고 있다고 볼 만한 사정을 확인할 수 없었다. (바) 피청구인은 2001. 11. 6.부터 2004. 12. 30.까지 박○○, 송○○, 정▽▽, 임○○, 이○○ 등이 각각 이 건 신청토지에 인접한 자연취락지구내 토지에 주택을 신축하고자 행위허가 신청을 한 사안에 대하여, 국립공원내 자연취락지구는 자연공원을 효과적으로 보전하고 이용할 수 있도록 하기 위해 취락의 밀집도가 비교적 낮은 지역을 지정하여 주민의 취락생활을 유지하기 위한 목적으로 지정된 것으로, 외지인들에게 취락지구내 주택 건축을 허용할 경우 별장 또는 전원주택 단지화하여 자연환경을 훼손할 우려가 있어 용도지구 지정목적에 맞지 아니하다는 이유로 불허가한다고 회신하였다. (사) 환경부장관은 2004. 9. 17. 정▽▽이 피청구인에 대하여 제기한 국립공원내행위불허가처분취소청구(사건 04-06297)에서 설악산국립공원 자연취락지구내인 강원도 △△군 △면 △△3리 370-1번지에 주택 건축행위를 불허가한 피청구인의 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다는 국무총리행정심판위원회의 의결에 따라 청구인의 청구를 기각한다고 재결하였다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다. (가)「자연공원관리법」제18조제1항제3호에 의하면, 자연취락지구는 취락의 밀집도가 비교적 낮은 지역으로서 주민의 취락생활을 유지하는 데 필요한 지역을 말한다고 되어 있고, 동조 제2항 및 동법 시행규칙 제8조제1항제1호에 의하면, 자연취락지구 내에서 연면적 200제곱미터 이하이고 건폐율 100분의 60 이하이며 높이 2층 이하인 단독주택(다중주택 및 다가구주택을 포함한다)의 주거용 건축물의 설치 및 생활환경 기반시설의 설치행위는 허용된다고 되어 있으며, 동법 제23조제1항에 의하면, 국립공원에서 공원사업외의 건축물 그 밖의 공작물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축 또는 이축하는 행위를 하고자 하는 자는 공원관리청의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 동조제2항에 의하면 이 경우 공원관리청은 동법 18조제2항의 규정에 의한 용도지구에서 허용되는 행위의 기준에 맞고, 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니하며, 보전이 필요한 자연상태에 영향을 미치지 아니하고, 공중의 이용에 현저한 지장을 주지 아니한 경우에 한하여 허가를 할 수 있다고 되어 있어, 용도지구에서 허용되는 행위기준에 맞는 행위라고 하더라도 보전이 필요한 자연생태를 훼손할 우려가 있는 경우에는 공원관리청으로 하여금 그 행위를 허가하지 아니할 수 있도록 하고 있다. (나) 청구인은 행위허가를 신청한 주택은 영농활동을 하기 위해 필요하고 자연공원법령상 자연취락지구내에서 허용된 행위기준에 적합하므로 피청구인이 보전이 필요한 자연상태를 훼손할 우려가 있다는 등의 이유로 행한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 자연취락지구는 주민의 취락생활을 유지하는 데 필요한 지역을 말하는데, 청구인이 자연취락지구내 거주하면서 이 건 신청토지와 인접한 토지에 영농활동을 하고 있다고 볼 만한 사정이 없어 청구인이 신축하고자 하는 주택이 이 지역에 거주하던 주민의 취락생활을 유지하기 위한 것으로 보기 어렵다 할 것인바, 피청구인이 청구인과 같이 기존에 거주하던 주민이 아닌 외지인들의 주택신축 행위허가신청이 받아들여질 경우 외지인들의 별장 또는 전원주택의 개발이 가속화되어 이 건 신청토지가 포함되어 있는 자연취락지구 뿐만 아니라 인근 주변지역 전체의 우수한 자연환경 및 생태계가 훼손될 우려가 있어 청구인의 주택신축신청을 허가하는 것이 자연공원법상 용도지구의 지정목적에 부합하지 아니한다고 판단하여 이 건 처분을 하였고, 그 밖에 국립공원지역의 보존을 위한 피청구인의 판단에 잘못이 있다고 볼 만한 객관적인 사정도 없으므로, 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.