국립공원내행위불허가처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 ○○국립공원 자연취락지구인 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 370-1번지에 주택(다가구)을 신축하고자 행위허가를 신청하자, 2003. 12. 4. 피청구인은 신청토지에 주택 등 건물을 설치할 경우 당해 취락지구 내 농지일대가 집단적으로 난개발되어 별장 내지 전원주택단지로 될 우려가 있는 등 용도지구지정목적에 부합하지 않는다는 이유로 피청구인이 청구인에 대하여 주택신축행위불허가처분(이하 "이건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 이 지역은 2003년 9월 공원내 자연취락지역으로 분류된 지역으로 인접한 한계 3리 민박촌과 하나의 구역으로 관리되어 오던 곳인데, 한계 3리 민박촌은 2003년 9월 공원구역에서 해제되었고, 자연취락지역은 국립공원지역중 허용행위가 가장 완화된 지역이다. 나. 2001년에도 청구인이 주택을 건축하고자하는 곳에서 30미터 떨어진 지역에서 농가주택이 건축된 예가 있다. 다. 2001년 당시에 주택건축을 하기 위하여 행위허가를 받는 곳은 주택건축을 하기 위하여 3-4미터 높이의 축대를 새롭게 쌓아야 했을 뿐만 아니라, 대지와 산과의 경계지역에 2-3미터의 높이의 절벽이 형성되기도 하였는데, 이 지역은 청구인이 이번에 주택건축을 위하여 신청한 지역보다 더 계곡 안쪽에 위치하고 있는 지역이었다. 라. 청구인이 행위허가를 신청한 지역은 배추와 고추를 재배하던 곳으로 필지가 전이고, 현재 나무 한그루도 없기 때문에 자연생태계를 파괴할 우려가 전혀 없는 곳이다. 마. 피청구인 소속의 실무자는 2001년 당시 주택건축을 위한 행위허가를 실질적으로 농사를 지으며 살아온 농부의 농촌주거개선을 위한 것이라고 설명하였는 바, 청구인은 가시오가피 등 특용작물을 재배하기 위하여 2003. 11. 14. 이곳으로 전입한 지역민인데, 청구인에 대하여 주택건축을 위한 행위허가를 해주지 않는 것은 잘못이다. 바. 청구인의 민원에 대하여 심의를 한 국민고충처리위원회도 피청구인의 행위불허가가 잘못이라고 판단하였음에도 불구하고, 피청구인이 자의적 판단과 법규해석에 근거하여 청구인의 신청을 수용하지 않아 청구인에 대하여 막대한 손실을 보게 하는 것은 잘못이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 이 지역은 국립공원구역으로 편입되어 자연자원, 자연생태계 및 경관보전의 필요성이 높은 지역이고, 청구인은 이 지역에서 거주하는 지역주민이 아닐 뿐만 아니라, 청구인이 신축하려는 다가구주택은 팬션형 민박으로 인근주민의 일상생활의 불편을 덜어주기 위하여 지역주민의 농가주택의 신축을 허용하는 것과는 다른 것이다. 나. 청구인이 주택건축을 신청한 토지는 산림과 바로 인접하여 부지조성을 위한 절ㆍ성토가 필요할 뿐만 아니라, 부지조성을 위한 절ㆍ성토를 할 경우 상당한 정도의 형질변경으로 인하여 공원미관을 해치고 산림과의 완충기능이 직접적으로 차단되는 효과를 가져오게 될 것이다. 다. 청구인의 신청을 허용할 경우 주변지역에 대한 개발이 가속화되어 자연취락지구가 외지인의 별장지역을 전락하거나 전원주택화되어 국립공원의 훼손이 심각하게 될 것이다. 라. 국무총리행정심판위원회 및 대법원은 국립공원 자연취락지구 내에서 국립공원지정목적에 맞지 않는 별장형 주택 또는 영업시설 등에 대하여 행위허가를 하지 아니한 것은 위법이 아니라고 결정 및 판시한 바 있고, 감사원도 자연취락지구 내에서 행위허가기준을 강화하는 방안을 마련하도록 지적한 바 있다. 마. 이 지역 주민이 아닌 청구인에게 주택신축을 허용하는 것은 농경주민과 주민의 생활환경조성행위에 필요한 행위만을 제한적으로 허용하는 자연공원법의 취지에 부합하지 아니한다. 바. 이러한 점을 종합적으로 고려할 때, 청구인의 신청을 거부한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없으므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 자연공원관리법 제18조, 제23조 자연공원관리법시행규칙 제8조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 공원점용사용허가신청서, 계약서, 행위허가서, 국민고충처리위원회 민원결과통보, 정황설명서, 국립공원보호구역지정, ○○국립공원구역 및 계획변경결정, ○○국립공원 공원계획 총괄도, 자연취락지구 도면, 현황사진, 사업계획서, 지적도, 토지대장, 등기부등본, 사용승낙서, 도면, 현지조사보고서, 출장복명서, 현지조사보고 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 국립공원 지정 및 관리실태에 대하여 감사를 한 감사원은 2003. 10. 10. 피청구인에 대하여 국립공원 자연취락지구 내에 공원지정 목적에 맞지 않는 별장형 주택 또는 영업시설이 난립되어 공원자원이 훼손되지 않도록 주택 또는 영업시설의 종류와 규모를 재검토하고 신축허가신청가능자를 지역주민으로 제한하는 등 자연취락지구 내 행위허가 기준을 강화하는 방안을 마련할 필요가 있다는 감사의견서를 통보하였다. (나) 2003년 11월 청구인은 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 370-1번지 454.00㎡의 토지에 건축면적 113.41㎡, 건축물 연면적 168.26㎡의 2층 다가구주택의 건축을 위하여 피청구인에게 행위허가신청을 하였다. (다) 청구인이 이 건과 관련한 허가신청을 하면서 제출한 사업계획서에 의하면, 상수도는 신청부지에 심정공사를 하여 사용할 계획이고, 진입도로는 신청부지에 접하여 있는 기존도로를 사용하며, 우배수는 신청부지 주위에 맨홀을 설치하여 기존배수로에 연결하여 배수하고, 피해방지계획서에 의하면, 건축규정 및 오폐수시설 규정에 알맞은 정화조를 설치하여 완전정화후 배수코자 하고, 신청부지 주위에 조경수 및 화단을 조성하여 주위환경에 적합하도록 조경계획을 하고자 한다고 되어 있다. (라) 2003. 11. 29. 피청구인 소속 직원인 청구외 안○○은 청구인이 주택건축을 위하여 행위허가를 신청한 지역은 당초 공원보호구역이었으나 2003. 8. 30. 공원구역 조성시 공원구역으로 편입되어 자연취락지구로 지정고시된 토지로서 공원보호구역 당시 매입자들이 이 일대 토지에 대하여 행위허가를 신청하였으나 행위허가 기준에 부적합하여 3회의 행위불허가처분이 행해진 지역이고, 계곡이 깊고, 주변산림의 자연상태가 양호하며, 경관이 수려하여 경관 및 생태적 가치가 높아 주거용 시설물의 설치 증가를 제한하여 온 지역이며, 이 지역 내 대다수 농지는 불과 3년 전까지는 경작이 행해지지 아니한 휴경지가 많았으나 외지인 소유의 토지 등은 농지개량을 하는 것처럼 축대를 쌓아 평판작업을 하여 놓은 것으로 볼 때, 청구인의 행위허가신청을 허용하는 경우 전원주택ㆍ별장 등의 허가신청이 급증할 것으로 예상되어 동 지역이 외지인의 별장식 주택단지로 될 수 있는 소지가 많으므로 이 지역에서의 주택신축은 불허가하는 것이 타당할 것으로 사료된다는 내용의 현지조사보고를 하였다. (마) 2003. 12. 4. 피청구인은 신청토지에 주택 등 건물을 설치할 경우 당해 취락지구 내 농지일대가 집단적으로 난개발되어 별장 내지 전원주택단지로 될 우려가 있는 등 용도지구지정목적에 부합하지 않는다는 이유로 피청구인이 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (바) 청구인이 국민고충처리위원회에 제출한 국립공원자연취락지구내주택신축허가를 구하는 민원에 대하여 2004. 4. 2. 국민고충처리위원회는 주변의 자연환경보전에 영향을 미치지 아니하는 범위 내에서 주택규모를 적정하게 조정하여 허가하는 것이 바람직하다는 의견을 표명하였다. (사) 2004. 5. 1. 피청구인은 이 지역에 주택건축을 허용할 경우 취락지구의 위치 및 주변여건상 전원주택단지로 될 우려가 있다는 이유로 주택규모를 적정하게 조정하여 허가하는 것이 바람직하다는 국민고충처리위원회의 의견을 수용할 수 없다고 국민고충처리위원회에 회신하였다. (2) 살피건대, 자연공원관리법 제18조, 제23조제2항 및 동법시행규칙 제8조제1항 및 제2항의 규정에 의하면, 국립공원 내 자연취락지구에서는 연면적 200제곱미터 이하이고 건폐율 100분의 60 이하이며 높이 2층 이하인 단독주택의 건축 및 연면적 330제곱미터 이하이고 건폐율 100분의 60 이하이며 높이 3층 이하인 다세대 주택의 개축 또는 재축을 대하여는 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니하고, 보전이 필요한 자연상태에 영향을 미치지 아니하며, 공중의 이용에 현저한 지장을 주지 아니하는 경우에 한하여 공원관리청의 허가를 받도록 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 이 지역은 당초 공원보호구역이었으나 2003. 8. 30. 공원구역 조성시 공원구역으로 편입되어 자연취락지구로 지정 고시된 토지로서 공원보호구역 당시 매입자들이 이 일대 토지에 대하여 행위허가를 신청하였으나 행위허가 기준에 부적합하여 3회의 행위불허가처분이 행해진 지역일 뿐만 아니라, 계곡이 깊고, 주변산림의 자연상태가 양호하며, 경관이 수려하여 경관 및 생태적 가치가 높아 주거용 시설물의 설치 증가를 제한하여 온 지역이며, 이 지역 내 대다수 농지는 불과 3년 전까지는 경작이 행해지지 아니한 휴경지가 많았으나 외지인 소유의 토지 등은 농지개량을 하는 것처럼 축대를 쌓아 평판작업을 하여 놓은 점 등을 감안하여 피청구인은 청구인의 행위허가신청을 허용하여 신청토지에 주택 등 건물을 설치할 경우 당해 취락지구 내 농지일대가 집단적으로 난개발되어 별장 내지 전원주택단지로 될 우려가 있는 등 용도지구지정목적에 부합하지 않는다고 판단을 하였고, 국립공원지역의 보존을 위한 피청구인의 판단에 잘못이 있다는 객관적인 정황도 없으므로 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.