국립공원행위허가신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2005. 10. 31. 피청구인에게 청구인 소유의 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 696-13 대지 397㎡와 김○○ 소유의 같은 리 696-14 대지 387㎡사이의 경계물(이하 "이 사건 건축물 담장"이라 한다)설치와 청구인 소유의 같은 리 704-8 도로 83㎡의 우측 경계물(이하 "이 사건 도로 경계물"이라 한다)설치를 목적으로 「자연공원법」에 따른 행위허가를 신청하자, 피청구인은 2005. 11. 10. 그 대상필지가 현황 및 지목상 도로로 사용되고 있다는 등의 이유로 청구인의 행위허가신청을 반려(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 이 사건 건축물 담장의 설치는 허가사항이 아니고 사법적 문제에 불과하여 응답하지 않았다고 주장하나, 피청구인은 행위허가신청에 대한 회신에서 허가사항임을 자인하고 있으므로 이에 대한 피청구인의 주장은 이유 없다. 나. 청구인이 설치하고자 하는 이 사건 도로 경계물은 도로의 주기능인 통행에 어떠한 지장을 주지 않고, 단지 청구인의 사유지와 공유지인 하천복개지의 경계를 분명히 하기 위해 설치하려고 하는 것이고, 「사도법」제5조에 의하면 사도는 설치한 자가 이를 관리한다라고 규정하고 있어 청구인이 신청한 도로 경계물의 설치는 관리행위의 일부이고 사도로서의 기능유지와 공공성에 지장이 없다면 가능한 행위임에도 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 개인의 재산권을 침해하고 관련법규를 자의적으로 해석한 위법ㆍ부당한 처분이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안 전 항변) 청구인이 설치하고자 하는 이 사건 건축물 담장은 「건축법」제2조제1항제2호의 규정에 의하여 "건축물"에 해당하는 것으로서 1997. 3. 24. 건축허가 당시 그 허가내용에 당연히 포함된 것일 뿐만 아니라, 그 규모나 내용면에서도 「건축법 시행령」 제118조의 규정에 의한 건축물과 분리하여 축조하는 규모의 공작물에도 해당하지 아니하므로 별도로 허가를 득할 사항이 아님에도 불구하고 청구인이 이 건 행위허가신청을 한 것은 인접한 토지ㆍ건축물 소유자들과의 주차장 사용분쟁에 있어서 공적 확인을 받으려는 목적이 있는 것으로 보이는바, 이 사건 건축물 담장 설치를 위한 행위허가신청은 형식적으로 「자연공원법」에 의한 행위허가신청으로 보이나 실질적으로는 사법적 문제에 행정권의 발동을 청구하는 것으로서 민사적 방법으로 해결해야 하는 사법적 문제에 대하여까지 피청구인에게 행정권의 발동을 청구할 법규상 또는 조리상의 권리가 있다고 볼 수 없으므로 피청구인이 이 사건 건축물 담장 설치를 위한 행위허가신청에 대하여 응답하지 아니하였다 하더라도 이는 행정심판의 대상이 되는 거부처분 또는 부작위에 해당하지 아니한다. (본안에 대한 항변) 청구인 소유의 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 704-8 도로 83㎡는 당초 1999. 6. 2.경 진입도로 개설허가 당시부터 인접한 같은 리 794-49 하천 77㎡와 함께 사실상의 도로로 형성되어 있었으므로 피청구인과 ○○은 이와 같은 사정을 감안하여 제출한 사업계획서에 의하여 시행하되 사업계획을 변경하는 경우에는 변경허가를 득하도록 하는 조건으로 허가한 것이므로 이 사건 도로 경계물은 「자연공원법」제23조제1항의 규정에 의하여 공원관리청의 허가를 받아야 하는 사항임이 분명한 점, 이미 측량하여 표시한 「지적법」에 의한 경계표시 방법만으로도 경계를 확인하는 데에는 아무런 무리가 없고 이 사건 도로 경계물을 설치하는 경우 인접부지에 설치된 입간판을 가리게 되는 등 주변 여건과 전혀 조화되지 아니하여 주변 미관을 저해할 가능성이 높은 점, 이 사건 도로 경계물의 설치를 허용하는 경우 사실상 인접한 위 하천부지상의 도로와 양분되는 결과를 초래하여 도로의 일부를 무용지물화함은 물론 도로폭의 급격한 감소로 도로의 효용을 현저히 저해할 우려가 높은 점, 인접하천부지와 이 사건 도로부지 사이는 평지에 가까우므로 낙폭에 의한 위험 발생 예방 주장은 설득력이 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때 청구인의 도로 경계물 설치를 위한 행위허가신청은 청구인에게도 이익이 되지 아니할 뿐만 아니라 오로지 타인의 권리행사나 이익을 방해하는 목적의 취지로 이해될 수 밖에 없어 각종 민원발생의 원인이 될 것이고 이는 「사도법」 제8조 및 「도로법」 제47조제3호의 규정을 유추적용하더라도 절대적으로 금지되는 도로의 구조 또는 교통에 지장을 끼치는 행위이므로 이 사건 도로 경계물 설치를 위한 행위허가 신청에 대한 반려는 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 자연공원법 제18조, 제23조, 제80조 동법 시행령 제17조, 제45조제2항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 심판청구서 및 답변서, 행위허가신청관련 질의서, 행위허가 신청에 대한 회신, 등기부등본, 지적측량성과도, 지적도, 진입도로 개설을 위한 공원 점ㆍ사용허가통보 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 각각 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 696-13 대지 397㎡는 1997. 3. 3.자로 청구인의 부친 망 배○○에게 소유권이 이전되었고, 망 배○○은 1997. 3. 24. 피청구인의 협의(동의)를 거쳐 공주시장으로부터 건축허가를 받아 위 토지상에 건축물을 준공하여 1997. 9. 30. 소유권보존등기를 경료한 후 위 696-13번지 내 진입도로 개설을 위하여 같은 리 704-8번지 전 83㎡를 매입하여 1999. 6. 2. 피청구인으로부터 지목을 "도로"로 변경하고 진입도로개설을 위한 자연공원 점ㆍ사용허가를 받았다. (나) 위 허가서의 조건에 의하면, 제출된 사업계획서에 의하여 시행하되 사업계획을 변경하거나 사업면적을 확대 또는 축소할 때에는 변경허가를 득하는 조건으로 허가되었고, 위 배○○이 제출한 사용계획서에 의하면 위 부지를 진입도로, 건물의 주차장 일부 및 간판 등 허가 또는 신고 가능한 설치물의 설치장소로 사용할 계획이라고 기재되어 있다. (다) 청구인은 2005. 10. 31. 피청구인에게 이 사건 건축물 담장 및 이 사건 도로 경계물 설치(담장 및 경계물은 원목 등 자연재료를 사용하여 높이 1.5m 이하로 구축)를 위한 자연공원 내 행위허가를 신청하면서 아래와 같이 행위허가 신청관련 질의를 하였다. - 아 래 - ○ 청구인이 신청한 행위내용이 허가, 신고, 신고생략 중 어느 조항에 해당하는지 여부. ○ 청구인이 신청한 행위내용이 피청구인의 1999. 6. 2. 자연공원 점ㆍ사용허가 통보상 허가사항에 포함되었다고 사료되는바, 상기 행위시마다 허가 또는 신고를 해야 하는지 여부. ○ 위 사항에 관하여 구체적인 행정절차 및 관련법규를 서면으로 답신하여 주시기 바람. (라) 피청구인은 2005. 11. 10. 이 사건 건축물 담장에 관하여는 회신하지 아니하고 이 사건 도로 경계물 설치에 대하여는 그 대상필지가 현황상 및 지목상 도로로서 사용되고 있고, 높이 1.5m 이하의 경계물 설치는 토지경계를 표시하는데 불필요한 시설이라는 이유로 이 건 처분을 하면서, 청구인의 위 행위허가 신청관련 질의에 대하여 아래와 같이 회신하였다. - 아 래 - ○ 행위허가 신청관련 질의에 대하여는 다음과 같이 답변한다. - 청구인이 신청한 행위내용은 「자연공원법」상 허가를 받아야 하는 행위에 해당한다. - 1999. 6. 2.자 통보는 본인이 행위하고자 하는 내용의 구체적인 사업시행 전 농지전용에 관한 협의내용이므로 상기 행위시마다 개별법에 의한 별개의 허가를 득하여야 한다. - 위 사항에 관한 구체적인 행정절차 및 관련법규는 「자연공원법」 제23조 및 동법 시행령 제17조에 의한다. (마) 청구인 소유의 이 사건 계쟁지역 일원은 구 「공원법」 제19조의2제1항의 규정에 의하여 1973. 12. 12. 건설부공고 제121호로 ○○국립공원 보호구역으로 지정되어 유지ㆍ관리되다가 2003. 8. 30. 「자연공원법」 제8조 및 제15조의 규정에 의하여 환경부고시 제2003-137호에 의하여 ○○국립공원구역으로 편입되면서 ○○국립공원계획 중 「자연공원법」 제18조의 규정에 의한 공원계획상 공원밀집마을지구로 지정ㆍ고시되었다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. (가)「자연공원법」 제18조제2항제4호, 제23조 및 동법 시행규칙 제9조의 규정에 의하면, 공원계획으로 결정된 공원밀집마을지구에서공작물 등을 신축하기 위하여는 자연공원의 보전ㆍ관리에 심각한 지장을 주지 아니하는 행위로서 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니하고, 보전이 필요한 자연상태에 영향을 미치지 아니하며, 공중의 이용에 현저한 지장을 주지 아니하는 행위에 한하여 공원관리청의 허가를 받도록 되어 있는바, 그 행위에 대한 허가 여부는 공원관리청이 용도지구 안에서의 허용행위의 기준에 적합하다고 하더라도 공원계획 및 공원사업의 시행에 주는 영향 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 할 것인데, 이러한 경우 공원관리청의 판단이 수권법률의 목적, 평등원칙ㆍ비례원칙 등의 법원칙에 위배하지 아니하는 한 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다 할 것이다. (나) 먼저, 이 사건 건축물 담장에 관하여 살피건대, 「자연공원법」 제23조제1항제1호의 규정에 의하면 공원구역에서 건축물 그 밖의 공작물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축 또는 이축하고자 할 때에는 공원관리청의 허가를 받아야 하며, 「건축법」 제2조제1항제2호의 규정에 의하면 "건축물"이라 함은 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 부수되는 시설물을 말하며, 「건축법」 제72조제1항 및 동법 시행령 제118조제1항의 규정에 의하면 건축물과 분리되어 축조되는 높이 2m 이상의 담장은 공작물로서 「건축법」의 일부규정을 준용받도록 되어 있다. 이 사건 건축물 담장은 기존 건축물에 부수되어 설치되는 것이므로 「건축법」 제2조제1항제2호의 규정에 의하여 건축물의 일부를 구성한다 할 것이고, 이 사건 건축물 담장의 설치가 건축물의 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축 또는 이축의 어느 하나에도 해당되지 아니하므로 이 사건 건축물 담장의 설치는 「자연공원법」 제23조제1항제1호의 규정에 의한 허가대상이 아니라 할 것인바, 이 점에 대하여는 피청구인 또한 답변서에서 「자연공원법」에 의한 행위허가신청사항이 아니라고 명백히 밝히고 있다. 따라서 청구인의 주장대로 이 건 처분에 이 사건 담장의 설치를 불허하는 취지가 포함되어 있다고 하더라도 이는 법률에 허가대상으로 규정되어 있지 아니한 사항에 대하여 허가를 하지 아니하겠다고 한 것이므로 그 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유 없다. (다) 다음으로 이 사건 도로경계물에 관하여 살피건대, 이 사건 도로경계물이 설치될 이 건 토지는 청구인이 소유하기 훨씬 전인 1973. 12. 12. ○○국립공원 보호구역으로 지정되었고, 그 후 오랜 기간동안 ○○국립공원을 찾는 시민들이 탐방로로 이용하여 온 점, 이 사건 도로경계물을 설치하는 경우 인접부지에 설치된 입간판을 가리게 되는 등 주변 여건과 전혀 조화되지 아니하여 주변 미관을 저해할 가능성이 높은 점, 이 사건 도로 경계물의 설치를 허용하는 경우 도로폭의 급격한 감소로 인하여 도로의 효용을 현저히 저해할 우려가 높은 점 등을 종합적으로 고려하면 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 보이지 아니하므로 토지경계 구축을 위한 도로경계물 설치에 대하여 그 대상필지가 현황 및 지목상 도로로서 사용되고 있고, 높이 1.5m 이하의 경계물 설치는 토지경계를 표시하는데 불필요한 시설이라는 이유로 한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.