국립묘지안장거부처분취소청구

1. 사건개요 경기도 ○○경찰서 형사계에서 경사로 복무하다가 2004. 10. 16. 우울증으로 자살한 청구외 윤○○(이하 "고인"이라 한다)의 처인 청구인이 경찰청장을 경유하여 피청구인에게 고인을 국립묘지에 안장시켜 줄 것을 신청하였으나, 피청구인은 순직경찰관은 국립묘지 안장대상에 해당되나 자살한 경찰관은 국립묘지 안장대상이 아니라는 국방부장관의 검토의견을 이유로 2005. 12. 7. 청구인에게 고인의 국립묘지 안장이 불가하다는 통지(이하 "이 건 처분"이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, ① 공무원연금관리공단이 고인의 사망이 공무와 관련이 없다는 이유로 청구인에 대하여 유족보상금 부지급 결정처분을 하였다가 공무원연금급여재심위원회에서 고인의 사망이 공무와 상당한 인과관계가 있다는 이유로 공무원연금관리공단의 유족보상금 부지급 결정처분을 취소하는 결정을 함에 따라 청구인에 대하여 유족보상금 지급을 결정한 점, ② 국가보훈처의 보훈심사위원회에서도 고인의 사망이 공무와 상당한 인과관계가 있다는 이유로 고인을 공상군경에 해당하는 자로 심의ㆍ의결함에 따라 ○○보훈지청장은 청구인을 국가유공자유족으로 등록한 점, ③ 대법원 판례 및 국무총리행정심판위원회 재결례에서도 우울증과 같은 공무상 질병에 의하여 자유로운 의지의 범위를 벗어나서 자살한 경우에는 자해에 의한 사망에 해당하지 아니한다고 하여 우울증으로 자살한 군인을 순직군경에 해당하는 것으로 보아 국가유공자로 판단하였고, 이러한 판단은 국립묘지의 안장대상의 제외자를 자해에 의해 불명예스럽게 사망한 자로 규정하고 있는 구 「국립묘지령」(2006. 2. 16. 대통령령 제19347호로 폐지되기 전의 것, 이하 같음) 등에 있어서도 달리 적용될 것은 아니라는 이유로 우울증으로 자살한 자를 국립묘지의 안장대상으로 본 사례가 있는 점 등을 고려할 때, 고인이 공무상 질병으로 사망에 이르렀음이 분명함에도 고인이 자살한 경찰관이라는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, ① 보훈심사위원회에서는 2006. 2. 9. 고인을 국가유공자등록요건에 해당하는 자로 심의ㆍ의결하였으므로 고인은 이 건 처분일인 2005. 12. 7. 당시 국가유공자가 아닌 점, ② 구 「국립묘지령」 등 관계법령에서 자해로 인한 사망한 군인을 안장대상에서 제외하고 있어 자살한 경찰관도 안장대상에서 제외해 온 점, ③ 2006. 1. 30.부터 시행되고 있는 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」(이하 "국립묘지법"이라 한다)제5조제3항제2호에서 자해로 사망한 자는 순직경찰관인 경우에도 안장대상에서 제외하도록 규정하고 있는 점, ④ 국립묘지는 안장자의 위훈과 충의를 영구히 추앙하기 위한 성역으로서 자살자를 안장하는 것은 국립묘지의 설치목적에도 부합하지 않는 점 등을 고려할 때, 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 구 국립묘지령 제3조제1항제4호 국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률 제5조 국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률 부칙 제2조 및 제6조 국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률 시행령 부칙 제5조 구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2005. 7. 28. 법률 제7649호로 개정되어 2006. 1. 30. 시행되기 전의 것. 이하 같음)제4조제1항제5호 가목, 제69조 및 제83조제1항 구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령(2006. 2. 16. 대통령령 제19347호로 개정되어 시행되기 전의 것. 이하 같음) 제88조제1항 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 심의의결서, 법적용대상여부 심사결정서, 국가유공자유족증, 공무원 유족보상금 결정 통보, 국립묘지 안장신청서 및 안장불가 통지, 심판청구서 및 답변서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 고인은 1982. 10. 16. 경찰공무원으로 임용되어 2002. 2. 5. ○○경찰서 수사과 형사계 경사로 재직하던 중 2004. 10. 16. 11:30경 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 소재 등산로에서 제초제인 그라목션을 마시고 사망하였다. (나) 청구인이 공무원연금관리공단에 유족보상금을 청구하자, 공무원연금급여심의회에서는 고인이 수사답보에 대한 책임감과 중압감으로 그라목션(농약)을 마시고 스스로 목숨을 끊어 2004. 10. 16. 발견되었는데, 고인이 비록 업무수행과정에서 스트레스를 받았다고 하더라도, 스트레스는 개인이 그 스트레스를 어떻게 받아들이는가 하는 문제, 즉 개인의 주관적인 반응 내지 의미부여가 더 중요한 요인으로 작용한다고 보여지는바, 고인의 사망은 직무수행에서 비롯된 결과라기보다는 개인적인 성향과 같은 공무와는 무관한 이유에서 비롯된 결과로 봄이 상당하므로 고인은 ‘고의에 의한 행위 내지는 공무와 무관한 사적인 행위’로 사망에 이르게 되었다고 할 것이어서 「공무원연금법」 제61조 소정의 유족보상금의 지급요건인 공무상 사망에 해당하지 않는 것으로 심의하였고, 공무원연금관리공단은 공무원연금급여심의회의 심의결과를 이유로 2005. 1. 17. 청구인에 대하여 유족보상금 부지급 결정처분을 하였다. (다) 청구인은 2005. 4. 21. 공무원연금급여재심위원회에 고인이 여중생변사사건 이후 수사답보에 따른 고도의 스트레스로 심각한 우울증에 있었다고 추단할 수 있는 점, 고인이 평소에 건강하였고, 수사업무 이외에 스트레스를 야기할 만한 다른 요인이 없었던 점 등을 고려할 때, 고인의 사망이 공무상 사망에 해당되므로 공무원연금관리공단의 2005. 1. 17.자 유족보상금 부지급 결정처분의 취소를 구하는 심사청구서를 제출하면서 다음과 같은 서류를 첨부하였다. 1) ○○경찰서 주무과장 경감 김○○이 날인한 2004. 12. 23.자 순직(사망)경위서에 의하면, 고인은 2002. 2. 5. ○○경찰서 수사과 형사계로 발령받은 후 2004. 2. 8. 실종된 여중생이 변사체로 발견된 후 수사전담반 조장으로 근무해 왔고, 평소 맡은 일에 사명감과 책임감을 갖고 최선을 다하는 모범적인 경찰관이었으며, 건강상의 문제로 사망에 이를 만한 의심될 질병 없이 건강한 상태를 유지하고 있었고, 간혹 업무 스트레스로 인한 일시적인 경추통만 있었으며, 범인을 잡아야 한다는 신념으로 휴가와 쉬는 날도 없이 밤낮으로 사건에 매달려 흑발이 백발이 되고 체중도 10킬로그램 이상 감량되는 등 사건해결의 진전이 없자 심한 스트레스에 시달렸고, 결국 수사답보에 대한 책임감과 중압감으로 그라목션을 마시고 스스로 목숨을 끊어 2004. 10. 16. 11:30경 발견되었다는 등의 내용이 기재되어 있다. 2) 국민건강보험공단 ○○지사의 2004. 11. 2.자 현물급여내역서에 의하면, 고인은 2000년 1월부터 2004년 11월까지 경기도 ○○시 소재 의원 및 약국 등에서 총 5회의 진료와 10일간의 투약처방을 받았는데, 그 내역으로는 2003. 3. 12. ○○시보건소에서 본태성(원발성)고혈압의 진단을, 2003. 4. 22. 및 2003. 4. 23. ○○비뇨기과의원에서 2회에 걸쳐 상세불명의 혈뇨의 진단을, 2003. 12. 17. 및 2003. 12. 18. 연세의원에서 2회에 걸쳐 경추통의 진단을 각각 받은 것으로 기재되어 있다. 3) 경기도 ○○시 ○○동 소재 ○○신경외과의원에서 발행한 2004. 12. 22.자 소견서(의사: 이○○, 면허번호: 제○○호)에 의하면, 청구인의 병명(임상적 추정)은 "1) 긴장성 두통, 2) 경추부 염좌, 3) 우울증(의증)"으로, 내원일 및 진단일은 모두 "2004. 10. 11."로, 향후치료소견은 "상기 환자는 후두부 동통 및 경부 동통을 주소로 2004. 10. 11. 내원한 자로서 진찰상 목뒤 부위의 근육이 긴장되어 있었으며 당시 병력 청취시 업무로 인하여 스트레스를 많이 받고 있다 하였으며 이 스트레스로 인하여 근육의 긴장이 풀어지지 않아 만성적인 경부 동통, 두통 및 의욕저하의 증상이 나타났으리라 사료됨."으로 각각 기재되어 있다. 4)○○TV의 2004. 10. 18.자 뉴스보도자료 및 ○○일보 기사자료에 의하면, 고인의 유족 등은 고인이 여중생 살인사건을 맡은 뒤 머리가 많이 희어지고 몸무게도 약 10킬로그램 이상 빠졌으며 평소 말수가 적은데 ‘사건이 해결되지 않아 힘들다’는 말을 종종 했다고 하였으며, 고인의 동료들은 유달리 책임감이 강했던 고인이 여중생 살인사건의 수사에 진전이 없자 몹시 괴로워했고, 범인을 잡지 못한 중압감과 스트레스를 견디지 못했을 것이라고 말하였다는 등의 내용이 기재되어 있다. (라) 공무원연금급여재심위원회에서는 2005. 6. 22. 고인은 평소 사망에 이를 만한 의심되는 질병 없이 건강한 상태를 유지해 왔으나, ‘○○ 여중생 실종사건’의 장기간의 수사답보와 수사 중이던 여중생의 변사체 발견으로 인해 심한 중압감과 스트레스를 받았을 것으로 추정되고, 특히, 당시 언론보도와 고인이 작성한 유서 등을 통해서 고인이 사망 당시 업무상 극심한 중압감과 스트레스에 시달리고 있었던 것이 확인되는 점, 중앙신경외과의원의 진료(2004. 10. 11.)결과 "우울증(의증) 추정"진단을 받았으나 전담 수사반장으로 병ㆍ의원 등에서 진료받기 어려운 상황이 인정되는 점, ‘○○ 여중생 실종사건’ 이전에는 ‘우울증’ 등으로 치료받은 사실이 없는 점, 여중생 실종사건 이외에는 심리적 중압감을 야기할 만한 별다른 요소는 존재하지 않았다고 보여지는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 고인의 사망은 공무와 상당한 인과관계가 있다는 이유로 공무원연금관리공단의 2005. 1. 17.자 유족보상금 부지급 결정처분을 취소하는 결정을 하였고, 이에 따라 공무원연금관리공단은 2005. 7. 18. 청구인에게 유족보상금 결정을 통보하였다. (마) 청구인이 2005. 9. 27. 의정부보훈지청장에게 고인의 국가유공자등록을 신청하자, 보훈심사위원회에서는 2006. 2. 9. 고인은 순직경위서와 공무원연금관리공단의 유족보상금 부지급처분 취소결정서상 ‘○○여중생 실종(변사)사건’의 수사팀장으로 장기간의 수사답보로 인한 중압감과 스트레스에 의한 ‘우울증(2004. 10. 11. 진단)’ 등 정신질환이 발생하였고, 그로 인하여 제초제를 마시고 자살한 것은 공무수행과 상당 인과관계가 있다고 인정된다는 이유로 고인을 구 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(이하 "구 국가유공자법"이라 한다) 제4조제1항제5호에 규정된 순직군경의 요건에 해당하는 자로 심의ㆍ의결하였고, 이에 따라 의정부보훈지청장은 2006. 2. 24. 고인을 국가유공자(순직군경)로 결정ㆍ등록한 후 2006. 2. 27. 청구인에게 국가유공자유족증을 교부하였다. (바) 청구인이 2005. 9. 20. 경찰청장을 경유하여 피청구인에게 고인을 국립대전현충원에 안장해 줄 것을 신청하자, 피청구인은 국방부장관에게 고인이 국립대전현충원의 안장대상이 되는지를 문의하였다. (사) 국방부장관은 2005. 11. 28. 국립대전현충원장에게 자살한 경찰관을 국립묘지에 안장할 경우 군인과 형평성에 위배되고, 국가에 유공한 자를 안장하고 그 충의와 위훈을 영구히 추앙하기 위한 국립묘지의 설치목적에 반하며, 2006. 1. 30. 시행되는 국립묘지법에서도 자살자를 안장제외대상으로 규정한 점, 자살한 경찰관을 공무원연금관리공단에서 공무상 사망으로 인정한 것은 유족보상금 지급대상에 해당한다는 내용일 뿐 그 결정이 국립묘지 안장대상 결정의 기준이 될 수 없는 점, 2003. 11. 2. 자살한 전투경찰에 대하여 경남지방경찰청에서 순직결정을 하였으나 국립묘지에의 안장이 거부된 점, 1996. 5. 11. 자살한 공군 소령의 경우와 같이 구체적인 사안에 대하여 행정심판이나 법원의 판결에 의한 경우에는 안장이 가능한 점 등을 종합하면, 자살한 경찰관은 국립묘지 안장대상에 해당되지 않는다는 검토의견을 통보하였다. (아) 피청구인은 2005. 12. 7. 청구인에게 ‘자살자는 국립묘지 안장대상에 해당되지 않는다’는 국방부의 검토의견에 따라 고인의 국립묘지에의 안장이 불가하다고 통지하는 이 건 처분을 하였다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. (가) 이 건 처분과 관련된 법령에 대하여 살펴본다. 1) 구 「국립묘지령」 제1조의 규정에 의하면, 군인ㆍ군무원으로서 사망한 자와 국가에 유공한 자의 유골 또는 시체를 안장하고 그 충의와 위훈을 영구히 추앙하기 위하여 국립묘지를 둔다고 규정되어 있고, 동령 제3조제1항제4호의 규정에 의하면, 국립묘지에는 임무수행 중 전사 또는 순직한 경찰관 등의 유골 또는 시체를 안장한다고 규정되어 있으며, 구 국가유공자법 제4조제1항제5호 및 제69조, 구 국가유공자법 시행령 제88조제1호의 규정을 종합하면, 경찰공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 사망한 국가유공자인 순직경찰관의 유골 또는 시체는 본인 또는 유족의 희망에 따라 국립묘지에 안장할 수 있다고 규정되어 있다. 2) 국립묘지법(시행일 : 2006. 1. 30.)은 종전의 국립묘지 관련법령인 구 「국립묘지령」, 「국립4ㆍ19묘지규정」 및 「국립5ㆍ18묘지규정」을 폐지하고 국립묘지별로 안장대상을 정하는 등 국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률적 근거를 마련하기 위하여 제정된 법률로서, 동법 제1조의 규정에 의하면, 동법은 국가 또는 사회에 희생ㆍ공헌한 사람이 사망한 후 안장하고 그 충의와 위훈의 정신을 기리며 선양함을 목적으로 한다고 규정되어 있고, 동법 제5조제1항제1호 바목 및 제5조제3항제2호의 규정에 의하면, 임무수행 중 순직한 경찰관 등의 유골 또는 시신을 국립묘지인 국립서울현충원 및 국립대전현충원에 안장하되, 순직 경찰관으로서 복무 중 자해로 인하여 사망한 사람은 국립묘지에 안장될 수 없다고 규정되어 있으며, 국립묘지법 부칙 제6조 및 국립묘지법 시행령 부칙 제5조의 규정에 의하면, 구 국가유공자법 제69조 및 구 국가유공자법 시행령 제88조를 각각 삭제한다고 규정되어 있다. 3) 구 「국립묘지령」, 국립묘지법 및 동법 시행령 등의 순직 경찰관에 대한 국립묘지의 안장대상에 관한 규정을 종합하면, 구 국가유공자법령에 따라 2006. 1. 29.까지 국가유공자로 등록된 순직 경찰관은 국립묘지의 안장대상이 될 수 있으나, 국립묘지법이 제정ㆍ시행된 2006. 1. 30.부터는 국가유공자로 등록된 순직 경찰관이라 하더라도 복무 중 자해로 인하여 사망한 사람은 국립묘지의 안장대상이 될 수 없음을 명문으로 밝힌 것이라고 할 것이다. (나) 청구인은, 공무원연금급여재심위원회 및 보훈심사위원회에서도 고인의 사망이 공무와 상당한 인과관계가 있음을 인정하였고, 고인이 국가유공자로 등록된 점 등을 고려할 때, 고인이 자살한 경찰관이라는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 보훈심사위원회에서 2006. 2. 9. 고인의 사망과 공무수행과의 사이에 상당 인과관계를 인정하여 고인을 국가유공자(순직 경찰관)의 요건에 해당하는 자로 심의ㆍ의결함에 따라 의정부보훈지청장이 2006. 2. 24. 고인을 국가유공자(순직 경찰관)로 결정ㆍ등록한 사실에 비추어 볼 때 이 건 처분일인 2005. 12. 7. 당시에는 고인이 국가유공자가 아니어서 구 「국립묘지령」에 의한 국립묘지 안장대상이 아니었던 점, 고인이 2006. 2. 24. 국가유공자(순직 경찰관)로 결정ㆍ등록된 당시의 국립묘지법에 의하면, 국가유공자로 등록된 순직 경찰관으로서 복무 중 자해로 인하여 사망한 사람은 국립묘지의 안장대상이 될 수 없는 점, 국가유공자와 그 유족에 대한 예우를 행함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하는 것 등을 목적으로 하는 국가유공자법이나 공무원의 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상ㆍ질병ㆍ폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써, 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여함을 목적으로 하는 「공무원연금법」과는 달리 국립묘지법은 국가 또는 사회에 희생ㆍ공헌한 사람이 사망한 후 안장하고 그 충의와 위훈의 정신을 기리며 선양함을 목적으로 하고 있는 입법취지에 비추어 볼 때, 국가유공자법에 따라 국가유공자로 등록되거나 「공무원연금법」에 따라 유족보상금 지급대상으로 결정되었다고 하더라도 국립묘지법상의 국립묘지의 안장대상이 되는 것은 아닌 점 등을 종합해 보면, 고인이 복무 중 자해로 인하여 사망한 경찰관이라는 이유로 국립묘지에의 안장을 거부한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.