국립묘지 안장거부처분 취소청구
해석례 전문
1. 사건개요 청구인은 고(故) 김○○(이하 ‘고인’이라 한다)의 아버지로서, 2019. 5. 1. 보건복지부장관을 경유하여 피청구인에게 고인을 국립대전현충원에 안장하여 줄 것을 신청하였으나, 2019. 6. 28. 피청구인은 보건복지부장관을 경유하여 청구인에게 고인이 국립묘지 안장대상에는 해당되지 않는다는 이유로 안장대상심의위원회의 심사결과 비대상으로 결정되었음을 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 고인은 고속도로에서 사고 차량을 목격하고 자신이 위험하다는 사실을 알면서도 구조행위를 하다가 2차 사고로 사망하게 된바, 유사한 사례로 지난 2009년 8월에 사고차량 구조 조치 중 사망한 ‘○○○, ●●●양의 사례’도 있으나, 고인의 경우에는 안장 비해당이 된 구체적인 이유도 알 수 없으며, 만약 고인이 현충원에 안장되지 못한다면 앞으로 우리 사회에서 타인을 위한 희생은 망설여질 수밖에 없을 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 ｢국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률｣ 제5조에서는 국립묘지별 안장대상자격을 정하면서 의사자에 대해서는 ｢의사자 등 예우 및 지원에 관한 법률｣ 제2조제2호에 따른 의사자로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 사람을 안장대상으로 정하고 있고, ｢국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률 시행령｣ 제3조에서 ‘대통령령으로 정하는 요건’이란 안장대상심의위원회의 심의를 거쳐 국립묘지 안장대상자로 결정된 사람으로 정하고 있는데, 위 심의위원회는 의사자의 구조행위 각 사례마다 구조자와 피구조자와의 관계, 동기, 사고 당시 상황, 구조행위 시 안전수칙 등 주의의무를 위반한 정도 및 보다 안전한 다른 구조방법 유무 등 모든 정황을 고려하여 안장대상 여부를 결정하고 있고, 비록 고인이 의사자로 인정되었으나 ｢국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률｣의 입법 목적 등을 고려할 때 국립묘지에 안장된 타 안장대상자와의 형평성 등을 고려하여 고인을 국립묘지에 안장 비대상자로 결정한바, 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 행정절차법」제23조제1항 국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률 제1조, 제5조, 제10조, 제11조 국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률 시행령 제3조, 제5조 의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제1조, 제2조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 처분서, 의사자 공적조서, 교통사고 사실확인원 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 고인의 아버지이고, 고인은 2018. *. **. 00:17경 교통사고(1차 사고) 후 1차로에 정차해 있던 차량을 목격하고 사고차량의 탑승자에 대한 구조 활동을 하던 중 진행하던 다른 차량이 1차 사고차량을 충격하면서 현장에서 사망하였다. 나. 청구인은 보건복지부장관에게 고인에 대한 의사자 인정신청을 하였고, 2019. 1. 31. 보건복지부장관은 의사상자 심의위원회에서 고인이 사고현장에서 인명을 구조하다가 사망하였다는 이유로 의사자로 인정되었음을 청구인에게 통보하였다. 다. ◉◉시장의 의사자 공적 조서의 내용 중 고인의 공적사항은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 사고내용 및 공적사항 - 구조행위자 김○○은 2018. *. **. 00:17경 동료들 2명과 차량을 타고 고속도로 ◈◈ 방향으로 하행 하던 중 ○○시 ○○구 ○○면에서 차량 교통사고(1차 사고) 후 1차로에 정차해 있던 차량을 목격하고 신고차량의 탑승자를 구조하기 위하여 1차로에 차량을 대고 구조 활동을 하던 중 진행하던 다른 차량이 1차사고 차량을 충격하여(2차 사고) 현장에서 사망함 - 당시 교통사고조사서, 사고 차량 당사자 등 진술 내용, 사고차량 블랙박스, 경찰관서 및 소방관서 구조사실확인서 등을 종합하였을 때, 1차 사고자는 사고지점에 정차하여 차량에서 나오지 못하는 상황이었고 이를 옆 차선에서 천천히 지나가며 본 김○○ 일행이 차량파손이 심한 상태임을 인지하고 안전 확인 및 구조를 위하여 차량을 1차로에 정차하였음. 사고 당시 고속도로 상황은 겨울철 새벽 시간이어서 추가사고 발생 위험이 높았으며, 김○○ 일행은 평범한 회사원으로 고향인 ◎◎, ◉◉으로 향하고 있었고, 1차 사고자와는 아무런 관련이 없었음에도 불구하고 사고자의 안전 확인을 위하여 본인들의 사고 발생 위험을 감수하고 고속도로상 1차로에 차량을 정차하였고, 1차 사고자를 추가사고 발생 위험으로부터 구하기 위하여 1차사고 차량에 접근하여 사고자의 안위를 묻고 구조 활동을 수행한 것으로 판단됨. 또한 이러한 상황 중 진행하던 다른 차량이 1차사고 차량을 충격하고 그로 인해 1차사고 차량 인근에 있던 김○○ 일행이 사망하게 되는 상황이 발생한 것으로, 대상자 김○○은 2019. 1. 31.에 2019년 제1차 의사상자심사위원회를 통해 의사자로 인정되었고, 보호자의 뜻에 따라 국립묘지에 안장되기를 희망하기에 대전현충원 안장을 신청함 라. ◉◉경찰서장의 교통사고사실확인원, 고속도로 순찰대 #지구대 경위 강〇신이 작성한 구조사실확인서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ ◉◉경찰서장의 2018. 9. 12.자 교통사고사실확인원 - 사고 1차량은 △△방향에서 ◈◈방면 편도 5차로상 3차로로 진행하다가 선행하던 사고 2차량 조수석 뒷부분을 추돌하는 1차사고 후에 같은 방향 1차로에 직각으로 정차를 한 상태이고, 사고 3차량은 같은 방향 1차로에 정지를 한 후 운전자 등 3명이 1차로에 내린 상태에서 같은 방향 1차로로 직진하던 사고 4차량 전면부로 사고 1차량 운전석 뒷바퀴 부분을 충돌하여 사고 1차량이 회전하며 1차로에 내려있던 사고 3차량 운전자 등 3명을 충격하는 2차 사고가 발생하였고, 이어 같은 방향 1차로로 직진하던 사고 5차량 전면부로 사고 1차량을 충격하여 사고 1차량이 회전하면서 정지하고 있던 사고 3차량을 충격하는 3차 사고가 발생한 것임 ○ 고속도로순찰대 #지구대 경위 강〇신의 2018. 10. 20.자 구조사실확인서 - 2018. *. **. 00:17경 대형사고가 발생하였다는 무전을 청취하고 사고 장소에 도착한바, 사고 피해자로 추정되는 남자 3명이 도로에 피를 흘리며 쓰러져 있었고, 한국도로공사 CCTV 화면과 피해자들이 타고 온 차량 블랙박스 영상을 확인해보니 선행사고를 목격한 김○○ 외 2명이 ‘사람 있나?.. 진짜 위험해가지고..’라는 등의 언동을 하고 차량을 세우고 선행사고로 인해 1차로에 대각선 방향으로 정차되어 있던 차량 방면으로 걸어가는 것이 확인되었으며, 차후 선행사고 차량 측면에서 있다가 2차 사고가 발생하여 위 대상자들을 119 구급차로 긴급 후송한 사실이 있습니다. 마. ◆◆지방법원 판결서(2018고단****)상 고인을 사망에 이르게 한 가해차량 운전자에게는 「교통사고처리특례법」위반(치사)으로 금고 10월, 집행유예 2년이 선고되었으며, 판결서에 기재된 범죄사실의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 범죄사실 - 당시는 야간이고 진행방향 전방 오른쪽 갓길에 선행사고로 인하여 화물차가 비상등 깜박이를 킨 채 정차 중인 상황이었으므로, 이러한 경우 자동차 운전업무에 종사하는 피고인으로서는 전방 사고 상황에 대비하여 상향등을 켜고 속도를 줄이는 등 조향 및 제동장치를 정확하게 조작하여 사고를 미리 막아야 할 업무상의 주의의무가 있었다. 그럼에도 피고인은 이를 게을리 한 채 상향등을 켜고 속도를 줄여 전방 사고 상황에 대비하지 아니하고 만연히 그대로 진행한 과실로, 선행사고로 전방 1차로에 정차되어 있는 허〇〇 운전의 그랜져HG 승용차 운전석 뒷바퀴를 들이받아 위 그랜져HG 차량이 회전하면서 차량 주변에서 선행사고를 도와주기 위하여 서있던 피해자 유○○(23세), 피해자 김○○(22세), 피해자 최〇(31세)을 충격하게 하였다. 결국 피고인은 위와 같은 업무상 과실로 피해자 유○○, 피해자 김○○으로 하여금 다발성 외상에 의한 출혈성 쇼크로 각각 현장에서 사망하게 하였고, 피해자 최〇으로 하여금 외상성경막하출혈로 치료 도중 같은 달 28일경 사망하게 하였다. 바. 국립묘지안장대상심의위원회는 2019. 6. 27. 고인이 국립묘지 안장 비대상자에 해당한다고 심의·의결한 후 국가보훈처장이 위 안장대상 심의 결과를 보건복지부 장관을 경유하여 A도지사에게 통보하였고, A도지사는 2019. 7. 2. ◉◉시장에게 통보하였으며, ◉◉시장은 다음을 내용으로 하는 이 사건 처분서를 청구인에게 통지하였다. - 다 음 - ○ 제목: 2019년 제6회 국립묘지 안장대상 심의 결과 통보(의사자) - 1. 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」제10조 및 같은 법 시행령 제5조와 관련된 사항입니다. - 2. 보건복지부 사회서비스자원과-****(2019. 6. 12.)로 국립묘지 안장 신청한 아래 대상자에 대한 안장대상심의위원회 심의(2019. 6. 27.) 결과를 아래와 같이 알려드리니, 유족에게 안내하여 주시기 바랍니다. - 안장대상 여부 심의결과 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=82329471"></img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) ｢국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률｣ 제1조에 따르면, 같은 법은 국립묘지의 설치와 운영에 관한 사항을 규정함으로써 국가나 사회를 위하여 희생 공헌한 사람이 사망한 후 그를 안장하고 그 충의와 위훈의 정신을 기리며 선양하는 것을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조제1항제1호에서는 국립서울현충원 및 국립대전현충원 안장대상자로서, 대통령·국회의장·대법원장 또는 헌법재판소장의 직에 있었던 사람과 ｢국가장법｣ 제2조에 따라 국가장으로 장례된 사람(가목), ｢독립유공자예우에 관한 법률｣ 제4조에 따른 순국선열과 애국지사로서 사망한 사람(나목), 군인·군무원 또는 경찰관으로 전투나 공무 수행 중 ｢국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률｣ 제4조제1항제4호, 제6호 또는 제15호에 따른 상이를 입고 전역·퇴역·면역 또는 퇴직한 사람으로서 사망한 사람(사목), ｢의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률｣ 제2조제2호 및 제3호에 따른 의사자 및 의상자로서 사망한 사람 중 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 사람(차목) 등으로 정하고 있다. 2) ｢국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률｣ 제10조에서는 제5조제1항제1호차목에 해당하는 사람의 안장 대상 해당여부를 안장대상심의위원회에서 심의하도록 정하고 있고, 같은 법 시행령 제5조제4항에서 안장대상심의위원회는 의사상자가 제3조제1항에 따른 요건을 갖추었는지 여부와 법 제5조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는지 등에 관하여 심의하고, 의사상자의 국립묘지 안장대상 해당 여부를 결정하여 그 결과를 국가보훈처장에게 통보하여야 한다고 되어 있다. 3)「행정절차법」제23조제1항에 따르면, 행정청은 처분을 할 때에는 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우(제1호), 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우(제2호), 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우(제3호) 중 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에 따르면 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있다. 한편, 「행정절차법」에서 이와 같이 처분사유를 명시하도록 한 것은 행정청으로 하여금 신중한 조사와 판단을 하여 정당한 처분을 하게하고, 그 정당성의 근거를 제시하도록 하기 위한 것으로서, 처분의 상대방에게 이를 알려 불복신청에 편의를 주고 나아가 이에 대한 사법심사에 있어서 심리의 범위를 한정함으로써 결국 이해관계인의 신뢰를 보호하고 절차적 권리를 보장하기 위한 것으로서, 이러한 이유제시의무에 위반한 경우 그 내용의 적법성 여부를 떠나 그 자체로 위법하게 된다(서울행정법원 1999. 2. 26. 선고 98구1115 판결 참조). 나. 판단 먼저 직권으로 살펴보건대, 「행정절차법」제23조제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는데, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는데 그 취지가 있다고 할 것이므로 처분을 행하는 행정청으로서는 특단의 사정이 없는 이상 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있도록 함으로써 그에 불복하여 행정구체절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없도록 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하여야 할 것이며 그런 조치가 이루어지지 않을 경우 해당 처분은 위법하다고 할 것이다. 위 인정사실에 나타난 바와 같이 피청구인이 보건복지부장관을 경유하여 청구인에게 송달한 이 사건 처분서를 보면 제목은 ‘2019년 제6회 국립묘지 안장대상 심의 결과 통보(의사자)’라는 기재 아래 그 내용으로 ‘1. 국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률 제10조 및 같은 법 시행령 제5조와 관련된 사항입니다. 2. 보건복지부 사회서비스자원과 -****호(2019. 6. 12.)로 국립묘지 안장 신청한 아래 대상자에 대한 안장대상심의위원회 심의(2019. 6. 27) 결과를 아래와 같이 알려드리니, 유족에게 안내하여 주시기 바랍니다.’라고 기재되어 있고, 그 아래 ‘안장대상 여부 심의 결과’라는 기재와 함께 ‘성명 김○○, 사망일자 2018. *. **., 생년월일 1995. 12. 6., 심사결과 비해당’이라고 기재되어 있을 뿐이며, 피청구인이 이 사건 처분에 이르게 된 근거법령과 이유에 대한 기재가 되어 있지 않다(위 내용에 기재된 「국립묘지 설치 및 운영에 관한 법률」 제10조는 「의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 소정의 의사자와 의상자로서 사망한 사람 중 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 사람이 안장대상에 해당하는지 여부를 심의하기 위하여 안장대상심의위원회를 둔다는 규정이고, 동 시행령 제5조는 의사상자 중 안장대상자의 선정절차에 관한 규정으로 이 사건 비해당 처분의 근거규정으로 볼 수 없다). 또한 「국립묘지 설치 및 운영에 관한 법률」상 고인과 같은 의사자가 국립묘지에 안장되기 위해서는 위 법 제5조제1항차목의 규정과 같이 ‘「의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률」제2조제2호 및 제3호에 따른 의사자 및 의상자로서 사망한 사람 중 대통령령으로 정하는 요건’을 갖추어야 할 뿐만 아니라 같은 조 제4항제5호의 규정과 같이 ‘그 밖에 제10조에 따른 안장대상심의위원회가 국립묘지의 영예성을 훼손한다고 인정한 사람에 해당되지 아니하여야 할 것’인데 피청구인이 이 사건 처분서에 기재한 ‘안장 비대상’ 만으로는 과연 고인이 위 법률 제5조제1항차목 기재 대통령령으로 정하는 요건을 갖추지 못한 것인지, 아니면 제4항제5호 소정의 ‘영예성을 훼손한다고 인정한 사람’에 해당되어 안장 비대상 처분이 내려진 것인지 도저히 알 수가 없다. 게다가 피청구인이 이 사건 처분을 하는 과정에 청구인과 의견교환을 하였다거나 청구인이 이 사건 심의 절차에 관여한 결과 피청구인이 이 사건 처분서에서 그 근거법령과 이유를 설명하지 아니한다고 하더라도 청구인이 이 사건 처분의 경위와 내용, 근거법령의 내용을 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는데 별다른 지장이 없었다고 보여지지도 아니한다. 따라서 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 처분서에 근거법령과 이유에 관하여 아무런 적시를 하지 않은 이상 이 사건 처분은 「행정절차법」제23조제1항을 위반한 위법한 처분이라고 할 것이므로, 고인이 「국립묘지 설치 및 운영에 관한 법률」 소정의 국립묘지안장대상인지 여부에 대한 판단을 할 필요없이 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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