국민건강증진부담금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 ‘○○○통상’이라는 상호로 담배 수입판매업을 영위하고 있는 청구인이 중국 소재 A사, B사가 생산한 액상 니코틴 원액을 사용하여 제조한 ‘전자담배용액’(이하 ‘이 사건 제품’이라 한다)을 수입하는 과정에서 2017. 11. 11.부터 2020. 6. 4.까지 이 사건 제품의 경우 연초 대줄기에서 추출한 제품(비담배)이라고 신고하는 방법으로 국민건강증진부담금을 납부하지 아니하였다는 이유로, 피청구인이 2021. 12. 31. 청구인에게 139억 2,475만 3,500원의 국민건강증진부담금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 인천세관은 이 사건 제품이 「담배사업법」제2조에 따른 담배로 분류되어 개별소비자세 등 부과 대상에 해당한다고 판단하였는데, 이 사건 제품에 함유된 니코틴은 ‘Stem Nicotine’으로서 잎에서 추출한 니코틴이 아닌 천연 줄기에서 추출한 니코틴으로 ‘Stem’이란 여러 사전적 정의에 따르면 ‘식물의 줄기, 가지’를 의미하고, 이는 잎맥에서 추출된 니코틴과 전혀 다른 별개의 것이다. 따라서 이 사건 제품은 「담배사업법」제2조에 따른 담배 및 「국민건강증진법」제23조에 따른 국민건강증진부담금 부과 대상에 해당하지 않는다. 나. 피청구인 등 관련 정부부처에서는 직접 중국 내 니코틴 제조사 공장을 방문하여 니코틴 제조공정을 확인한 사실이 일체 없음에도 단순히 관세청 등으로부터 수취한 간접적인 증빙을 통해 유추해석을 하였고, 현재 인천세관을 상대로 조세심판이 진행 중에 있음에도 불구하고 피청구인은 부당하게 이 사건 처분을 하였다. 다. 청구인은 ‘연초의 줄기ㆍ뿌리에서 추출한 니코틴은 「담배사업법」에 따른 담배가 아니다’라는 2016년 기획재정부의 민원회신결과에 따라 이 사건 제품을 2017년부터 지속적으로 수입하였고, 피청구인은 2019년 감사원의 감사보고서 및 2020년 기획재정부의 유권해석이 공표되기 전까지 국민건강증진부담금을 부과하지 않았을 뿐만 아니라, 인천세관도 청구인의 수입신고부터 국내 판매 과정에서 어떠한 문제제기 및 여타 자료 요청도 하지 않았으므로 상당기간에 걸쳐 이 사건 처분을 하지 않을 것이라는 묵시적 관행이 존재하므로, 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 관계법령 담배사업법 제2조 구 국민건강증진법(2020. 4. 7. 법률 제17197호로 개정되어 2020. 7. 8. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 감사보고서, 기획재정부 유권해석, 과세적부심사결정서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 중국 A사, B사가 제조한 액상니코틴 원액을 사용하여 생산한 이 사건 제품을 2017. 11. 11.부터 2020. 6. 4.까지 수입하면서 이 사건 제품을 연초 대줄기에서 추출한 제품(비담배)이라고 수입신고(수입신고번호 제4****-1*-6****4*호 등 54건)를 하였다. 나. 감사원은 2019년 11월경 ‘연초 줄기ㆍ뿌리 추출 전자담배 니코틴 용액의 수입 및 관리 실태’ 감사보고서를 발표하면서, ‘수입업자가 연초의 줄기ㆍ뿌리에서 추출했다고 신고한 전자담배 용액의 니코틴은 사실 연초의 잎에서 추출했을 가능성이 높음에도 관세청 등이 수입신고서에 첨부된 생산업체 서류의 진위를 심사ㆍ조사하지 않아 탈세 등의 문제가 발생하고 있음이 확인되므로 연초 줄기ㆍ뿌리에서 추출한 전자담배 니코틴 용액의 수입 신고에 대해 연초 줄기ㆍ뿌리에서 추출한 니코틴이라는 것을 입증 또는 검증할 수 있는 서류를 제출하도록 하고 신고내용에 탈세 등이 있는 경우 관세조사할 것’을 관계기관에 통보하였다. 다. 에듀넷에서 제공하는 ‘잎의 구조’(그림) 및 교육부 공식블로그에서 제공하는 ‘잎의 구조와 하는 일’(학습자료)에 따르면, 그 주요 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=121256629"> - 다 음 - </img> 라. 담배용어사전(http://www.aointl.com)에 따르면, ‘stem’은 ‘담배식물의 주요 대줄기에서 뻗어 나와 각 담배잎을 밑부분에서 끝부분까지 나누는 곁가지’로, ‘stalk’은 ‘전체 담배식물의 주요 줄기’로 되어 있다. 마. ‘연경(烟梗, stem)’이라는 용어에 대하여 중국 인터넷 구글, 중국 인터넷 백과사전에서 검색하면, 그 주요 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=121257711"> - 다 음 - </img> 바. 담배에서 추출한 액상니코틴이 추출 부위에 따라 「담배사업법」상 담배에 해당하는지 여부에 대한 ‘기획재정부 유권해석’에 따르면, 그 주요 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=121257721"> - 다 음 - </img> 사. 인천세관장이 청구인에 대한 관세조사를 실시(2020. 8. 11. ~ 2020. 12. 15.)한 후 이 사건 제품에는 연초 잎의 일부분인 ‘잎맥’ 등에서 추출한 니코틴 용액이 함유되어 있어 「담배사업법」상의 ‘담배’에 해당한다는 이유로 청구인에게 개별소비세 등 133억 2,289만 8,510원의 과세전통지를 하자, 청구인은 2021. 1. 21. 과세전적부심사청구를 하였고, 이에 관세청장은 2021. 10. 19. 다음과 같은 사실 등을 고려할 때 A사 제작 이 사건 제품에 대하여 A사가 담배 잎맥에서 니코틴을 추출한 사실이 입증되는 등 「담배사업법」상 담배에 해당하고, B사 제작 이 사건 제품에 대하여는 재조사한 후 그 결과에 따라 세액을 산정하라’는 취지의 결정을 하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=121257733"> - 다 음 - </img> 아. 인천세관은 과세전적부심사청구 결정에 따라 2021. 11. 15.부터 2021. 12. 9.까지 B사 제조 이 사건 제품에 대해 재조사를 실시하였고, B사 제조 이 사건 제품 관련 개별소비세 등을 129억 4,599만 1,055원으로, A사 제조 이 사건 제품 관련 개별소비세 등을 9억 1,800만 70원으로 경정통지 하였다. 자. 피청구인은 청구인이 이 사건 제품을 수입하면서 이 사건 제품이 연초 대줄기에서 추출한 제품이라고 수입신고(2017. 11. 11. ~ 2020. 6. 4.)를 하는 방법으로 국민건강증진부담금을 납부하지 아니하였다는 이유로 2021. 12. 31. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 　 1) 「담배사업법」 제2조제1호에 따르면, ‘담배’란 연초(煙草)의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다고 되어 있다. 　 2) 구 「국민건강증진법」 제23조제1항제2호가목에 따르면, 보건복지부장관은 제조자등이 판매하는 「담배사업법」 제2조에 따른 담배에 부담금을 부과ㆍ징수하는데, ‘전자담배로서 니코틴 용액을 사용하는 경우’에는 1밀리리터당 525원의 부담금을 부과ㆍ징수한다고 되어 있다. 　 3) 구 「국민건강증진법」 제23조제2항ㆍ제3항에 따르면, 제조자등은 매월 1일부터 말일까지 제조장 또는 보세구역에서 반출된 담배의 수량과 산출된 부담금의 내역에 관한 자료를 다음 달 15일까지 보건복지부장관에게 제출하여야 하고, 보건복지부장관은 제2항의 규정에 의한 자료를 제출 받은 때에는 그 날부터 5일 이내에 부담금의 금액과 납부기한 등을 명시하여 제조자등에게 납부고지를 하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 　 1) 먼저, 청구인은 이 사건 제품에 함유된 니코틴은 ‘Stem Nicotine’으로서 잎에서 추출한 니코틴이 아닌 천연 줄기에서 추출한 니코틴이고, 이는 잎맥에서 추출된 니코틴과 전혀 다른 것이므로, 이 사건 제품이 「담배사업법」제2조에 따른 담배 및 「국민건강증진법」제23조에 따른 국민건강증진부담금 부과 대상에 해당하지 않는다고 주장한다. 살피건대, 위 인정사실에 따르면, ① ‘연경(烟梗, stem)’이라는 용어는 중국 내에서도 ‘담배 잎의 두껍고 단단한 정맥’, ‘담배 잎의 두껍고 단단한 잎맥’, ‘담배 잎의 거칠고 딱딱한 잎맥’으로 정의되고 있음에 비추어 보면, 담배 잎의 일부를 지칭하는 것으로 보일 뿐, ‘담배 대줄기’까지 포함하는 의미로 사용되고 있다고 보기 어려운 점, ② 2020년 2월 이후 기획재정부 유권해석에 따르면, 잎은 잎몸(엽육), 잎맥(연경) 및 잎자루(엽병) 등으로 구성되는데, 담배의 잎몸, 잎맥 및 잎자루에서 추출한 니코틴용액은 모두 「담배사업법」 제2조에 따른 담배에 해당한다고 되어 있음에 비추어 보면, 국내에서도 연경은 ‘잎맥’을 의미하는 것으로 사용되고 있는 것으로 보이는 점, ③ 중국 운남성 정부가 주청두한국총영사관에 ‘연경은 구체적으로 초벌 건조한 담배 잎의 주맥과 지맥으로 재건조 가공 후의 부산물에 해당한다’고 회신한 점에 비추어 보면, 중국 (지방)정부에서도 ‘연경(烟梗, stem)’을 담배 잎의 잎맥(주맥, 지맥 또는 측맥), 즉 담배 잎의 일부로 판단하고 있는 것으로 보이는 점, ④ 담배용어사전에서도 ‘stem’(담배식물의 주요 대줄기에서 뻗어 나와 각 담배잎을 밑부분에서 끝부분까지 나누는 곁가지)을 ‘stalk’(전체 담배식물의 주요 줄기)과 구분하고 있는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 청구인이 수입신고한 이 사건 제품은 「담배사업법」 제2조제1호에 따른 담배로서 구 「국민건강증진법」 제23조제1항제2호가목에 따른 국민건강증진부담금 부과대상에 해당한다 할 것이다. 　 2) 다음으로, 청구인은 ‘피청구인 등이 직접 중국 내 니코틴 제조사 공장을 방문하여 니코틴 공정을 확인한 바도 없으면서 유추해석을 통해 부당하게 이 사건 처분을 하였고, 2016년 기획재정부의 민원회신 결과에 따라 청구인이 이 사건 제품을 수년간 수입하면서 인천세관은 어떠한 문제제기 및 여타 자료요청도 하지 않았으므로, 피청구인이 이 사건 처분을 하지 않을 것이라는 묵시적 관행이 존재한다’고 주장한다. 살피건대, 위 인정사실에 따르면, ① 인천세관장 등이 청구인에 대한 과세조사 시 비록 제조 공정 확인을 위해 중국 내 A사 및 B사를 직접 방문한 것은 아닐지라도 해외 주재 대한민국 공관 또는 중국 정보를 통해 사실관계를 확인한 것으로 보이고, 조사결과 이 사건 제품에 연초 잎의 일부분인 ‘잎맥’ 등에서 추출한 니코틴 용액이 함유되어 있다는 것을 확인한 점, ② 2016. 12. 5.자 기획재정부 유권해석은 ‘연초의 잎이 아닌 연초의 줄기와 뿌리부분에서 추출한 니코틴’은 담배사업법령상 담배에 해당되지 않는다‘고 되어 있을 뿐, 여기서 ’연초의 줄기‘가 ‘연경(烟梗, stem)’을 의미한다고 단정 지을 수 없고, 2020년 이후 유권해석을 통해 그 의미를 구체화하였다고 볼 수 있으므로 기획재정부의 2016. 12. 5.자 유권해석과 2020년 이후의 유권해석이 상반된다고도 볼 수 없는 점, ③ 수입신고의 수리는 사실행위에 불과하므로, 이 사건 제품에 대한 수입신고 수리행위가 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명이라 볼 수 없으므로(대법원 1996. 12. 6. 선고 95누11184 판결 참조), 인천세관이 수입신고 과정에서 어떠한 문제 제기가 없었다거나 자료 요청이 없었다는 것을 두고 신의성실원칙에 위배된다거나 과세 또는 이 사건 처분을 하지 않을 것이라는 묵시적 관행이 성립되었다고도 볼 수 없는 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.