행정재산(상가) 사용허가시 재계약 우선권을 부여하기로 한 특약의 효력

「국유재산법」상 사용·수익허가기간이 종료된 후에는 경쟁 입찰에 의하여 새로운 허가를 하여야 하고 허가기간 연장은 인정할 수 없으나, 본건에서는 이러한 적법한 행정행위에 따른 행정처분으로 달성할 수 있는 공익에 비하여 이로 인한 입주자의 이익침해가 현저한 경우에 한하여 신뢰보호의 원칙상 허가기간을 연장할 수 있을 것이며, 이 경우에도 「국유재산법」상 3년의 허가기간을 초과할 수 없으므로 1년에 한하여 연장할 수 있음. 국유재산법상 행정재산에 대한 사용수익허가의 성질은 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당함(대법원 ’98.2.27.선고 97누1105판결 참조). 따라서 행정재산의 사용수익 허가는 공법상의 행정처분으로서 근거법령에 따라 할 수 있을 뿐이고, 이에 대하여 사법상의 행위와 같이 당사자의 의사를 해석하여 권리관계를 확정할 수는 없다고 사료됨. 한편 국유재산법 제27조 제1항, 제2항 및 국유재산법시행령 제24조 제2항 에 의하면, 본건 군인아파트 상가는 수의의 방법에 의할 수 있는 경우에 해당하지 아니하므로, 사용수익 허가를 할 때에는 경쟁(입찰)을 하여야 하고, 이러한 허가기간이 종료되면 다시 경쟁의 방법으로 사용수익허가를 하여야 함. 또한, 국유재산법 제25조의2 및 동법시행령 제27조의2는 동일인이 1년을 초과하여 사용수익하는 경우 매 1년마다 사용료를 조정하도록 하는 규정을 두고 있으나, 사용수익을 계속할지 여부에 대한 선택권을 수익자에게 부여하는 규정은 없으므로, 사용수익 허가를 함에 있어서 최초의 허가기간을 3년 이내의 일정한 기간으로 하면서 추후 수익자에게 나머지 기간에 대한 수익(허가기간의 연장) 여부를 결정할 수 있는 권한을 부여할 수도 없음.(따라서 본건 이후 현재 실무상 허가기간을 1년으로 하면서 2회까지 갱신 가능하도록 하는 것도 위법하다고 판단되며, 이러한 경우에도 허가기간을 3년으로 하고 매년 사용료를 조정하거나 사용료를 납부하지 않는 경우에는 허가를 취소하는 방법으로 하는 것이 적법한 방법이라 판단됨) 따라서 원칙적으로는 본건에서 허가기간의 갱신(새로운 허가)이나 허가기간의 연장(총3년의 범위 내에서의 종전 허가의 연장) 모두 적법하지 않음. 그러나, 한편 행정법의 일반원칙으로서의 신뢰보호의 원칙에 대하여 대법원 판례는 ①행정청이 공적인 견해 표명을 하고, ②견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③개인이 위 견해표명을 신뢰하여 어떠한 행위를 하여야 하고, ④행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 하여 개인의 이익이 침해되며, ⑤위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익이 현저히 해할 경우가 아닐 때(대법원 2001.9.28. 선고 2000두8684판결) 인정된다고 함. 본건에서는, ①사용수익 허가기간에 관하여 입찰공고에서 “임대기간은 최초 2년으로 하되 투자비용을 고려하여 기존 입주자에게 재계약 우선권 부여” 라고 표현하고, 임대차 계약 특수조건 제2조(운영기간)에도 같은 취지의 문구를 사용하였으며 제8조에서는 불친절 상가의 경우 재계약 우선권을 배제하도록 하여 행정청의 견해표명이 있다고 볼 수 있으며, ②이러한 견해표명을 신뢰한 데 대하여 입주자에게 귀책사유가 있다고 보기 어렵고, ③입주자는 투자비 고려 재계약 우선권을 부여받을 수 있다고 믿어 상가 시설에 대한 투자를 하였다고 판단되며, ④위 견해표명에 반하여 경쟁입찰을 할 경우에는 입주자의 이익이 침해될 것이 예상되고 ⑤경쟁입찰을 통한 공익이란 결국 입찰을 통한 임대료의 징수이므로 허가기간 연장을 인정하여도 공익의 현저한 침해가 있다고 보기 어려우므로, 일응 신뢰보호원칙의 요건에 해당됨. 그러나, 이러한 신뢰보호의 원칙에 따른 재계약을 인정하는 것은 위에서 살핀 바와 같이 행정의 법률적합성과 서로 충돌하게 되는바, 이러한 경우 어떤 원칙이 우위에 있는가에 대하여 통설·판례는 관계인의 보호이익과 적법행위에 따른 공익간의 구체적 형량에 따라 정하도록 하고 있음. 즉, 본건에서도 경쟁입찰을 통한 공익과 입주자의 이익침해를 비교하면 입주자의 이익침해가 더 크다고 인정될 수 있으므로 재계약(계약연장)을 인정할 수 있음. 한편, 입주자의 신뢰를 어느 범위까지 보호해야 하는가는 신뢰를 유발한 행정청의 행위를 기준으로 판단하여야 할 것이며, 본건에서는 ‘최초 2년 및 재계약 우선권 부여’라는 문언을 사용한 바, 이러한 문언으로 인한 신뢰이익은 국유재산법상 허가기간의 한계인 3년의 범위 내에서 허가기간의 연장 선택권의 부여라고 판단되며, 동 문언에서 그 이상의 무한정한 허가 보장이나 투자비에 해당하는 수익 자체의 보장에 대한 신뢰까지 도출된다고 볼 수는 없음. 결론적으로, 본건에서 경쟁입찰에 의하지 않은 행정재산의 사용수익허가기간의 연장이나 새로운 허가기간의 설정은 원칙적으로 적법하지 않지만, 행정청의 (과오에 의한) 행위를 신뢰한 입주자는 신뢰보호의 원칙상 어느 정도의 보호가 필요하다고 판단되므로, 국유재산법상 사용수익 허가기간의 한계인 3년의 범위 내에서 최초의 허가기간에 덧붙여 허가기간의 연장을 인정할 수 있음. 이러한 경우에도 허가기간의 연장에 해당하는 재계약 조건에는 추후의 분쟁을 예방하기 위하여 허가기간(1년)을 명시하여야 할 것으로 사료됨.