국민주택특별공급거부처분취소청구등

1. 사건개요 청구인은 서울특별시 ○○구 ○○동 203-1호 토지 및 지장물(이하 “이 건 토지 등”이라 한다)의 소유자로서 이 건 토지 등이 “청량리-덕소간 ○○선복선전철화사업(이하 “이 건 공공사업”이라 한다)”에 편입됨으로 인하여 생활근거를 상실하였다는 이유로 1999. 12. 22. 피청구인에게 국민주택을 특별공급하여 주고 이 건 토지 등에 대하여 현실에 맞는 손실보상을 요구하는 민원을 제기하자, 피청구인은 2000. 6. 7. 청구인에 대한 이주대책은 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 “법”이라 한다)에 의거 이주정착금을 지급하고자 하니 양지하여 주기 바란다는 내용으로 국민주택특별공급 불가 회신을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 건 토지상의 건물에서 1982년부터 살아오던 중 이 건 공공사업으로 삶의 터전을 옮겨야 하는데 공시지가를 기초로 하는 손실보상으로는 전세를 얻을 정도도 안되므로 ○○위원회, 감사원, 건설교통부, 서울특별시, 철도청 등에 부당함을 지적하였고, 이 건 토지에 대한 재감정 과정에서도 이웃은 10-13%이상 높게 상승되었으나 이 건 토지는 0.3%에 불과하여 이에 대하여 감정평가기관과 ○○구청에 이의를 제기하였으나 모두 받아들여지지 아니하였다. 나. ○○위원회에서 서울특별시, 철도청, 청구인 등이 자리를 함께하여 논의하였을 때 국민주택을 특별공급하여야 한다는 것으로 의견일치를 보았는데, 지금에 와서 서울특별시가 시에서 시행하는 공공사업이 아니므로 국민주택특별공급이 불가하다고 회신하고, 피청구인은 현실을 외면하고 이주정착금을 대신 지급하고자 한다는 내용으로 회신을 하면서 국민주택특별공급을 거부하였으나, 피청구인은 사업시행자로서 청구인의 이 건 토지 등을 이 건 공공사업에 편입함으로 인하여 청구인의 생활근거를 상실하게 하였으므로 이에 대한 이주대책으로 국민주택을 특별공급하여야 한다. 다. 또한, 다른 사람들의 건물에 대한 보상은 철저히 이루어졌다고 보이는데 이 건 토지 등에 대해서는 전체적인 보상만 하였을 뿐 컴퓨터, 철문 등에 대한 부분적인 보상은 이루어지지 아니하였으므로 현실에 맞는 보상을 하여야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 토지 등에 대한 손실보상은 관계법령의 규정에 의하여 적정하게 산정된 것이고, 이 건 사업은 법을 적용하여 시행하는 공익사업으로 청구인 등 이주자에 대하여 관련 자치단체에 국민주택특별공급을 요청하였으나 자치단체에서 특별공급이 불가하다고 회신이 왔으므로 피청구인으로서는 청구인에 대하여 국민주택특별공급이 불가하였고, 이 건 사업에 편입되는 이주대상자 176가구 대부분이 이주정착금의 지급을 요구하여 보상을 완료하였으며, 다른 이주자대상자들과의 형평성을 고려하더라도 청구인에 대하여 이주대책으로 이주정착금을 지급하는 것은 적법ㆍ타당하다. 나. 이 건 사업과 관련한 행정심판청구는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에 해당하고, 청구인 등 협의가 성립되지 아니한 토지 등에 대하여 ○○수용위원회에 수용재결을 신청하여 현재 수용절차가 진행되고 있으므로 이 건 청구는 각하되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제8조 동법시행령 제5조 내지 제6조의2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 ○○선 청량리-덕소간 복선전철 노반신설 사업개요, ○○선 편입용지 보상시행계획 공고 및 통지, ○○선복선화전철사업의 철거민에 대한 이주대책 협조 요청, ○○선복선화전철건설사업 보상업무위ㆍ수탁협약서, 이주대책 협조요청에 대한 통보, 건설교통부 고시 제1999-333호, ○○위원회 의결, 민원이첩, 민원회신, ○○선복선화전철사업 보상에 따른 이주자 국민주택특별공급 요청, 국민주택특별공급요청에 대한 회신, 민원서류에 대한 회신, 국민주택특별공급 불가 회신 등 각 사본의 기재를 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인이 1998. 10. 수립한 “○○선 청량리-덕소간 복선전철 노반신설 사업개요”에 따르면, 이 건 공공사업은 ○○선 청량리-덕소간 18km단선을 복선전철화 하는 수도권광역전철사업으로서 대도시권교통관리에관한특별법 제19조제2항 및 같은 법시행령 제13조제1항제2호의 규정에 의하여 그 공사비는 국고에서 50%, 지방자치단체에서 50%를 분담하는 것으로 되어 있고, 이주대책에 따른 이주정착금은 실거주 건물 소유자에게 건물평가액의 30%(최저 300만원 ～ 최대 500만원)을 지급하는 것으로 되어 있다. (나) 피청구인은 이 건 공공사업의 사업시행자로서 1998. 10. 22. 수도권 교통난 해소와 지역의 균형발전을 위한 이 건 공공사업에 편입되는 토지 및 지장물건에 대하여 법시행규칙 제5조의3의 규정에 의하여 토지 및 지장물건 보상계획을 공고하였는데, 이에 따른 보상방법 및 절차에 의하면 보상가액은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 감정평가업자 2인이상의 평가액을 산술평균한 금액으로 결정하고, 보상금 지급절차는 토지에 대하여는 보상계약과 소유권이전등기 후 보상금 전액을 일시불로 지급하고, 물건에 대하여는 이전 철거계약체결후 보상금을 전액지급하는 것으로 되어 있다. (다) 피청구인은 1998. 12. 24. 서울특별시○○구청장과 이 건 공공사업 보상업무 위ㆍ수탁계약을 체결하였는데, 이에 따르면 이주대책 수립은 법 제8조 및 동법시행령 제5조 및 동법시행규칙 제27조의2의 규정에 의거 협의하여 처리하고, 공사구간에 편입되는 주민의 이주대책에 대하여는 협의하여 수립한 이주대책에 따라 서울특별시○○구청장이 처리하는 것으로 되어 있다. (라) 피청구인은 1998. 11. 19. 서울특별시○○구청장에게 이 건 공공사업에 따른 철거민들이 이주대책을 요구한다는 이유로 철거민들에 대하여 아파트특별분양입주권을 부여하도록 하여 민원해소와 원활한 보상으로 사업의 조기완공에 협조하여 주시기 바란다는 내용으로 이주대책에 대하여 협조를 요청하자, 서울특별시○○구청장은 서울특별시장이 1999. 3. 15. 각종 도시계획사업 등 공공사업으로 철거되는 주택의 소유자에게 국민주택을 공급하는 것은 주택공급에관한규칙 제19조 및 서울특별시국민주택특별공급지침에 의거 시행하고 있는 바, 그 대상은 시나 각 구에서 시행하는 공공사업으로 한정하고 있으므로 시나 구에서 시행하는 도시계획사업이 아니라면 국민주택특별공급이 불가하다고 통보함에 따라 1999. 3. 19. 이를 피청구인에게 통보하였다. (마) 건설교통부장관은 1999. 11. 19. 이 건 공공사업 실시계획을 공공철도건설촉진법 제3조의 규정에 의하여 승인하고 이를 고시(건설교통부고시 제1999-333호)하였다. (바) 피청구인으로부터 이 건 사업의 보상업무를 위탁받은 서울특별시○○구청장은 이 건 사업에 편입되는 토지 및 지장물에 대하여 보상액을 사정하고 1998. 12. 5., 1999. 9. 6. 1999. 12. 28. 및 2000. 1. 29. 청구인에 대하여 손실보상의 협의를 요청하였으나, 청구인과는 협의가 성립되지 아니하였다. (사) 청구인외 5인이 서울특별시장과 피청구인을 상대로 국민주택을 특별공급해 달라는 취지의 고충민원을 제기하자, ○○위원회는 1999. 11. 23. “1. 피청구인은 서울특별시장과 적극 협의하여 신청인들이 국민주택을 특별공급받을 수 있도록 조치할 것을 시정권고한다. 2. 서울특별시장은 신청인들에게 국민주책을 특별공급할 것을 시정권고한다.”는 주문으로 의결하였으며, 이에 대하여 서울특별시장이 이의신청을 하자 ○○위원회는 2000. 3. 21. 서울특별시장의 이의신청을 기각하였다. (아) 청구인은 1999. 12. 22. 이 건 토지 등이 이 건 공공사업에 편입됨으로 인하여 생활근거를 상실하였다는 이유로 철도청장, 감사원장 등에게 국민주택을 특별공급하여 주고 이 건 토지 등에 대하여 현실에 맞는 손실보상을 요구하는 민원을 제기하였고, 이를 이첩받은 피청구인은 2000. 5. 18. 서울특별시장에게 이 건 사업 보상에 따른 청구인 등에 대하여 국민주택특별공급이 될 수 있도록 요청하였으며, 서울특별시장이 2000. 5. 31. 서울특별시는 이 건 공공사업의 실질적인 사업주체가 될 수 없을 뿐만 아니라 모든 사항을 검토한 결과 ○○위원회의 시정권고대로 신청인들에게만 국민주택을 특별공급한다면 관련법 등을 위반하고, 협의보상하였거나 협의보상중인 철거민들이 동일한 이주대책을 요구할 시 대안이 없다는 등의 이유로 국민주택특별공급이 불가하다고 회신하자, 피청구인은 2000. 6. 7. 청구인에 대한 이주대책은 서울특별시○○구청에 위탁하여 시행중인 다른 보상대상자와 같이 법시행규칙 제27조의2제2항 및 제4항의 규정을 적용하여 이주정착금(건물평가액의 30%인 300～500만원)을 지급하고자 하니 이점 양지하여 주시기 바란다는 내용으로 국민주택특별공급 불가 회신을 하였다. (2) 살피건대, 행정심판은 구체적인 권리의무에 관한 분쟁을 전제로 하여 제기되는 것이므로 행정심판의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률효과를 발생케 하는 등의 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말한다고 할 것이므로 행정 각 부처의 장 등이 일반국민의 민원, 진정 등에 대하여 하는 회신은 그 상대방이나 기타 관계자들의 법률상의 지위에 직접적으로 변동을 가져오게 하는 것이 아니므로 특별한 사정이 없는 한 그 자체로서 행정심판의 대상이 될 수는 없다고 할 것이다. 한편, 법 제8조제1항이 사업시행자에게 이주대책의 수립ㆍ실시의무를 부과하고 있다고 하더라도 그 규정 자체만에 의하여 이주자에게 사업시행자가 수립한 이주대책상의 택지분양권이나 아파트 입주권 등을 받을 수 있는 구체적인 권리(수분양권)가 직접 발생하는 것이라고는 볼 수 없고, 사업시행자가 이주대책에 관한 구체적인 계획을 수립하여 이를 해당자에게 통지 내지 공고한 후, 이주자가 수분양권을 취득하기를 희망하여 이주대책에 정한 절차에 따라 사업시행자에게 이주대책 대상자 선정신청을 하고 사업시행자가 이를 받아들여 이주대책 대상자로 확인ㆍ결정하여야만 비로소 구체적인 수분양권이 발생하게 된다고 할 것이고, 그 수립 실시하여야 할 이주대책의 구체적 내용에 관해서는 직접 법령에 규정하지 않아 사업시행자가 제반사정을 고려하여 재량으로 결정하도록 하고 있으므로 어떠한 자가 이주대책대상자에 해당되어 주택특별분양신청권을 갖게 되는지의 여부는 사업시행자가 적법하게 수립 실시하는 이주대책의 내용에 의해 결정된다고 할 것이며, 청구인이 이주대책을 실시하여 택지등의 특별공급을 하여 줄 것을 요구할 수 있는 특별공급신청권을 가졌다고 하더라도 그 특별공급의 내용까지 개별적ㆍ구체적으로 특정하여 피청구인에게 요구할 수 있는 권리는 없다고 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 이 건 공공사업으로 인하여 편입되는 토지 및 지장물건에 대하여는 보상계약에 따라 손실보상금을 지급하는 것으로 되어 있고, 이주대책에 대하여는 이주정착금을 지급하는 것으로 하고 다른 이주대책에 관한 구체적인 계획을 수립ㆍ시행하지 아니한 사실을 인정할 수 있는 바, 청구인이 국민주택을 특별분양해 달라는 취지의 민원에 대한 피청구인의 2000. 6. 7.자 국민주택특별공급이 불가하다는 취지의 회신은 그 형식이 청구인의 민원에 대한 회신으로 되어 있을 뿐만 아니라, 그 내용도 청구인에 대하여 이 건 공공사업으로 인한 다른 보상대상자와 같이 이주정착금을 지급하고자 하니 이점 양지하여 주시기 바란다는 것으로 청구인의 민원사항에 대한 피청구인의 견해를 표명하고 있는데 불과한 것이고, 설사 이를 청구인의 국민주택특별공급신청에 대한 거부의 의사표시라고 하더라도 피청구인이 수립ㆍ시행하지도 아니한 이주대책에 대하여 국민주택특별공급신청권이 부여되는 것은 아니라 할 것이어서 청구인의 민원에 대한 피청구인의 국민주택특별공급 불가 회신은 행정심판이 되는 신청거부의 행정처분으로 볼 수 없을 뿐만 아니라 이로 인하여 직접적으로 청구인의 법률상 지위에 어떠한 변동이 생기게 된다고 볼 수 없으므로 이를 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당한다고 보기는 어렵다 할 것이다. 또한, 법에 의한 협의취득 또는 보상합의는 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 매매 내지 사법상 계약의 실질을 가지는 것이고, 그 보상청구권은 공공사업을 위한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지 등의 소유자가 입은 손실을 보상하는 것을 내용으로 하는 것이어서 공법상의 권리가 아니라 사법상의 권리이므로 민사소송의 대상이 되는 것은 별론으로 하고, 청구인의 이 건 토지 등에 대하여 현실에 맞는 손실보상을 이행하라는 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 심판청구라 할 것이다. 따라서, 이 건 청구는 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이어서 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.