국방·군사시설사업실시계획승인처분취소청구

1. 사건개요 육군참모총장은 2004. 7. 3. 「국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률」 제4조의 규정에 따라 사업시행자를 ○○시장으로, 사업지역을 경기도 ○○시 ○○동 산 39-6번지 임야 7,061㎡ 등을 내용으로 하는 국방ㆍ군사시설사업 실시계획승인신청서를 피청구인에게 제출하였고, 이에 피청구인이은 2004. 7. 26. 위 실시계획을 승인(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인의 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2000. 10. 13. 경기도 ○○시 ○○동에 소재하는 육군○○부대와 같은 동 산39-6번지 일대 국유지 및 사유지 등에 부대숙소, 공관, 복지관 등을 신축하여 기부채납하고, 대신 다른 국유재산을 받는 사업(이하 "이 건 군대체시설사업"이라 한다)을 추진하기로 하고, 사업의 조기진행을 위한 세부절차조정과정을 수차례 걸쳐 2001. 5.경 최종 양해각서 및 협의 각서를 제출하였으며, 계약체결의 단계까지 갔으나, 사업추진이 잠정 중지된 상태에서 피청구인은 2004. 7. 26. 사업시행자가 청구인이 아닌 ○○시장으로 되어 있는 국방ㆍ군사시설사업실시계획을 승인하고 이를 2004. 7. 26.자 국방부고시로 이를 고시하였는바, 피청구인의 이 건 실시계획승인은 「국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률」 제4조에 기한 것으로서 동법 제6조에 의하면, 위 승인을 득한 사업시행자는 위 사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있는 권리가 부여되고, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 사업인정과 같은 효과가 발생하므로, 이는 행정청이 행하는 구체적 사실에 대한 법집행으로서 공권력의 행사라고 할 것이므로, 처분에 해당된다. 나. 위 피청구인의 처분은 위 승인을 득한 사업시행자 또는 사업시행청에게는 이익을 주지만 청구인에게는 불이익한 효력을 발생시키는 일종의 제3자효 행정행위로서, 법률상 보호가치가 있는 이익인 신뢰보호이익, 재산상 이익, 절차상 하자 없는 재량권행사 발동을 청구할 수 있는 권리 등을 침해당하였으므로, 청구인은 비록 이 사건 처분의 직접 상대방은 아니지만 이 사건 취소심판을 청구할 청구인 적격이 있음이 분명하다. 다. 해당 부대는 이 건 군대체시설사업과 관련하여 청구인 회사를 신뢰하였고, 그 신뢰를 바탕으로 사업을 추진하기 위하여 사업제안서 작성ㆍ제출, 모형도 및 조감도 제작, 사유지 매매예약 공증, 시공사 추천 등의 합의각서체결을 위한 일련의 행위를 하였음에도 불구하고, 본 사업에 청구인 회사를 배제하는 이 건 처분은 신뢰보호원칙 등을 위반한 위법ㆍ부당한 처분이다. 3. 피청구인 주장 <본안전 항변> 가. 이 건 ○○시의 대체시설사업은 과거 청구인 회사가 추진하려고 하였던 군 숙소개선사업과 목적, 대상에서 구별되는 완전 별개의 사업으로서, 청구인 회사와는 아무런 관련성을 가지지 아니하므로, 청구인은 이 건 처분에 있어 아무런 법률상 이해관계를 가지지 않아 이 건 처분을 다툴 법률상 이익이 없다. 나. 청구인은 이 건 처분을 강학상 제3자효 행정행위로서 실시계획 승인처분을 다툴 법률상이익이 있다고 주장하나, 특허의 성격을 가지는 이 건 실시계획승인 처분에 있어 청구인은 기존의 보호되어야 할 이익이 있는 경업자(기존업자), 혹은 수인의 신청이 있는 상태에서 일방에 대한 허가가 타방의 불허가로 귀결되는 경원자 관계에 있지 않다. 즉, 이 건 실시계획승인 처분은 ○○시의 도로확장사업에 편입된 군시설의 이전 소요가 발생함에 따라 도로확장사업을 시행하는 ○○시에서 대체시설을 지어주는 것에 대한 사업인정으로서 오로지 ○○시만이 사업시행자로서 실시계획승인을 받을 수밖에 없어, 복수의 신청이 있는 상태에서 수 개 사업체간 경쟁관계가 성립하여 한 개 사업자만이 수익적행정처분을 받고 타방에 대한 침익적 처분으로서의 성질을 가지는 것으로 볼 수 없는바, 기존업자의 존재를 상정할 수 없을 뿐 아니라, 더 나아가 청구인에게 ○○시에 우선하는 지위가 인정될 수 없다. 따라서 청구인에게는 실시계획승인처분을 다툴 법률상이익이 없어 청구인적격이 부인되므로, 이 건 청구는 부적법하다. <본안에 대한 답변> 청구인은 신뢰보호원칙 등을 위반하였다고 주장하나, 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 하는바, 이 건 대체시설사업에 대한 실시계획 승인처분에 있어 청구인에게 신뢰를 줄 만한 공적견해 표명이 없었음은 분명하고, 이 건 승인처분은 ○○시의 도로확장 사업에 따른 국방군사시설의 이전 소요 발생으로 인하여 ○○시가 대체시설을 기부채납하기로 하는 합의에 따른 것으로 그러한 과정에서 청구인에게 신뢰를 줄 만한 공적견해의 표명을 상정할 수 없으며, 또한, 청구인이 주장하는 과거 군숙소 개선사업과 관련한 협의 과정에 있어서도 청구인을 사업시행자로 지정하겠다는 내용의 공문 등 군사령부의 공적인 견해표명이 있었다고 볼 자료가 전혀 없는 점 등을 고려하면, 신뢰보호원칙이 적용될 전제조차 존재하지 않는다. 따라서 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항 국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률 제1조, 제3조 및 제4조 동법 시행령 제1조의2, 제1조의3 및 제3조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 군사령부 숙소 개선사업 추진계획 중간보고, 군 숙소 개선 사업 제안서 검토결과 회신, 금학천변 도로확ㆍ포장공사 관련 군부대 대체시설사업 시행자지정 및 실시계획승인 신청, 국방ㆍ군사시설사업 실시계획 승인 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 육군 제○○부대장은 2000. 12. 4. "당부대에서는 간부들의 주거욕구 충족 및 삶의 질 향상을 구현하기 위하여 경기도 ○○시 ○○동 산48번지에 관사, 독신자숙소 및 복지회관 등을 신축하여 기부채납하는 대신 경기도 ○○시 ○○동 459-8번지에 있는 15평 아파트 92세대 외 3개 지역을 양여하는 것을 조건으로 하는 군 숙소개선사업을 시행하고자 개괄적인 것을 송부한다."는 내용의 군 숙소개선사업 계획서 검토의뢰 공문을 2000년도 시공능력평가 300위 이내 업체에 발송하였고, 이에 (주)△△은 위 군 숙소개선사업과 관련하여 2001. 1. 30. ○○지역 아파트 및 복지시설 신축계획 제안서를, 2001. 3. 23. 군 숙소개선사업 제안서 검토결과를 제출하였으며, (주)△△으로부터 자문의뢰 받아 위 군 숙소개선사업안을 계획한 청구인 회사는 2001. 9. 5. 화의업체인 (주)△△ 이외의 적격 시공업체인 청구인 자회사인 종합건설 (주)○○산업개발을 시공사로 선정하여 참여의사가 있다는 내용의 공문을 육군 제○○부대장에게 발송하였다. (나) 육군 제○○부대장은 2001. 11. 1. 당부대의 간부 숙소개선사업과 관련하여 참여희망업체별로 제출한 제안서의 내용을 검토한 후, 그 결과를 청구인 회사를 포함하여 제안서를 제출한 업체에 회신하였고, 이에 청구인 회사는 2001. 11. 15. 군 숙소 개선사업에 참여하겠다는 내용과 관련 서류를 제출하였다. (다) 육군 제○○부대 본부사령과 ○○시장은 2004. 6. 17. 경기도 ○○시 ○○동 산39-6번지(지목 임야)에 관사, 독신자 숙소 등을 신축하여 기부하는 대신 경기도 ○○시 ○○동 217-9번지(지목 대)외 16필지 등을 양여하는 것 등을 내용으로 하는 금학천변 도로확ㆍ포장공사 군부대 대체시설 합의각서 및 실무협의서를 체결하였다. (라) 육군참모총장은 2004. 7. 3. 「국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률」에 따라 사업시행자를 ○○시장으로, 사업지역을 경기도 ○○시 ○○동 산 39-6번지 임야 7,061㎡로 하는 사업시행자 지정 및 국방ㆍ군사시설사업 실시계획 승인신청서를 국방부장관에게 제출하였고, 이에 국방부장관은 국방ㆍ군사시설사업 사업시행자 지정통보는 2004. 7. 19.자로, 국방ㆍ군사시설사업 실시계획승인은 2004. 7. 27.자로 하였다. (2) 「국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률」제1조, 제3조, 제4조, 동법시행령 제1조의3, 제3조의 규정에 의하면, 국방ㆍ군사시설사업을 시행함에 있어서 원활한 사업수행을 도모하고 국토의 합리적 이용과 국민의 재산권보장에 이바지함을 동법의 입법목적으로 하고 있고, 국방부장관, 각군참모총장, 국방부장관으로부터 지정을 받은 지방자치단체, 정부투자기관, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한법률」 제4조의 규정에 의한 공익사업을 시행하는 자는 군부대 시설에 관한 사업, 기타 군사목적상 직접 필요한 시설물의 설치에 관한 사업(국방ㆍ군사시설사업)을 시행할 수 있고, 사업시행자는 그 실시계획을 작성하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 국방부장관의 승인을 얻도록 규정하고 있으며, 동법 시행령 제1조의3의 규정에 의하면, 지방자치단체장은 관계법률에 의하여 허가·인가·승인·지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 도로에 관한 사업의 시행을 위하여 국방ㆍ군사시설의 이전이 필요하다고 인정하는 경우에는 육군참모총장 등에게 협의를 요청하고, 협의요청을 받은 육군참모총장은 지방자치단체등과 그 시설의 이전예정지, 시설규모 및 이전조건등에 관하여 미리 국방부장관의 승인을 얻은 후 협의에 응하여야 하고, 지방자치단체등과 협의가 이루어지고, 당해 지방자치단체 등으로부터 그 국방ㆍ군사시설사업의 사업시행자로 지정하여 줄 것을 요청받은 때에는 국방부장관에게 이의 지정을 건의하여야 하며, 국방부장관은 위 건의를 받은 때에는 지방자치단체 등을 사업시행자로 지정할 수 있도록 규정하고 있고, 「행정심판법」제9조제1항의 규정에 의하면, 취소심판의 청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있도록 되어 있는바, 청구인은, 이 건 처분을 제3자효 행정행위로 보고 청구인의 이익이 침해되었고, 신뢰보호의 원칙 등을 위반하였다는 취지의 주장을 하나, 위 인정사실 및 관계법령을 종합하여 볼 때, 청구인이 추진하려고 하였던 군 숙소개선사업에 관하여 이 건 사업시행자와 계약을 체결하였거나 비록 계약체결전이라고 하더라도 국방부장관으로부터 어떤 공적견해를 표명받은 사실이 있다고 인정하기 어렵고, 관계법령상 청구인은 국방·군사시설사업시행자가 될 수 없으며, 이 건 사업 지역에 청구인 회사소유의 토지 등이 소재하는 등 이 건 처분의 취소나 변경을 구할 법률상의 이익이 있다고 볼 수 없으므로, 청구인의 이 건 행정심판은 청구인 적격이 없는 자가 제기한 부적법한 심판청구이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.