국유림 대부지 재해방지 조치명령 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 목축용으로 대부하여 사용 중인 ◯◯북도 ◯◯군 ◯◯면 ◯◯리 산***-*번지 외 1필지(이하 ‘이 사건 대부지’라 한다)의 지표수 유출로 인해 연접한 지방도 ###호에 토석류 유출 피해 및 이 사건 대부지 계류피해가 발생하였다는 이유로, 2019. 2. 27. 청구인에게 이 사건 대부지 내 재해방지 복구명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 피해를 일으킨 계류의 대부분은 상류지역인 국유지에서 흘러와 이 사건 대부지를 잠깐 거쳐 다시 국유지로 흐른 뒤 도로부지로 흘러갈 뿐이고, 연접한 지방도 ###호선으로 토석류 유출은 2017년 여름의 대홍수에 기인한 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 ◯◯북도 도로관리 사업소의 수해복구 사업 협의요청 공문에 따르면 이 사건 대부지에서 계류(물길)가 형성되어 지방도까지 이어지면서 2018년 9월에 피해가 발생한 사실이 확인되고, 피청구인이 2019년 1월 현장을 촬영한 사진을 보면 위 대부지에서 발생한 계류로 인해 지방도 ###선으로 갈수록 계류의 침식, 세굴 및 토사 유출이 진행되고 있음을 알 수 있다. 향후 강우에 따른 인접지역의 피해가 예상되어 조속한 재해방지 사업이 필요하고, 청구인은 대부계약서에 따라 이 사건 대부지의 관리자로서 재해예방을 할 의무가 있으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 행정절차법 제21조, 제22조 산지관리법 제37조, 제49조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 국유림 유상 대부계약서, ◯◯북도 도로관리사업소의 수해복구사업 협의요청, 이 사건 처분서, 국유림 피해지역 위치도 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 대부지는 국유림(준보전산지, 158,562㎡)으로, 청구인이 2016년 3월경 위 대부지에 대하여 피청구인과 체결한 대부계약의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - o 제1조 대부재산의 사용목적은 목축용으로 한다. o 제2조 대부기간은 2016. 3. 28부터 2021. 3. 27까지(5년간)로 한다. o 제12조① ‘을’은 목적사업의 수행에 따른 산지의 형질변경 등으로 인하여 토사유출 그 밖에 산림보호상 위해발생의 우려가 있다고 인정될 때에는 필요한 조치를 취해야 한다. 대부기간 만료나 대부취소 등으로 인하여 대부의 효력이 소멸된 이후에도 또한 같다. ② ‘을’은 대부지 안에서 발생한 피해에 대하여 응급복구 등 필요한 조치를 취해야 한다. 나. ◯◯북도 도로관리사업소장은 2018. 12. 17. 피청구인에게 다음과 같은 내용으로 수해복구사업 협의요청을 하였다. 다 음 - o 2018년 9월 지방도 ###호선에 토석류 피해가 발생하여 수해복구 실시설계를 추진 중 현장 확인 및 피해원인을 검토한바, 지방도 인접 이 사건 대부지인 신선농장부지 내 우수 유출이 형성되어 주 피해가 발생한 것으로 판단되오니 현장 확인 후 조치계획(발주처, 시기, 공법 등)을 협의 요청함 o 아울러, 해당 임야부지의 우수처리노선 및 방법에 따라 지방도 수해복구공사가 연동되고, 우수배출로 미개선 시 근본적인 공사 추진이 불가하오니 현장 확인후 적극적인 대책을 강구하여 주기 바람 다. 피청구인은 처분사전통지 및 의견제출 절차를 거치지 않고 2019. 2. 27. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였고, 행정심판 등 불복절차에 관한 사항에 대해서는 고지하지 않았다. 다 음 - o 이 사건 대부지의 지표수 유출로 인하여 연접한 지방도 ###호선으로 토석류 유출 피해 및 국유림 대부지 계류피해 발생이 확인되었기에「산지관리법」제37조제2항제3호, 제40조 및 ‘국유림 대부계약서’ 제12조에 따라 이 사건 대부지 내 재해방지에 필요한 조치를 명령하오니 2019. 4. 30.까지 복구설계서를 제출하여 승인을 득한 후 재해방지 공사를 추진하여 주시기 바람 o 만일 위 기한까지 재해방지명령을 이행하지 않을 경우에는「산지관리법」제55조에 따라 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처해질 수 있음 라. 청구인은 2019. 4. 30.경 피청구인에게 팩스로 복구설계서 제출기간 연장신청서를 제출하면서, 연장사유에 이 사건 심판청구와 유사한 취지의 의견을 기재하였다. 마. 피청구인은 2019. 5. 21. 청구인에게 복구설계서 제출기간을 당초 2019. 4. 30.까지에서 2019. 6. 21.까지로 연장하는 통지를 하면서 청구인이「산지관리법」제39조에 따른 복구의무 면제사유에 해당하지 않는다는 내용을 안내하였다. 바. 한편, 피청구인은 청구인이「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」제26조를 위반하였다는 이유로 2019. 9. 30. 위 가항의 대부계약을 취소하였다. 6. 이 사건 처분의 위법․부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「행정절차법」제21조제1항에 따르면, 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목(제1호), 당사자의 성명 또는 명칭과 주소(제2호), 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거(제3호), 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법(제4호), 의견제출기관의 명칭과 주소(제5호), 의견제출기한(제6호), 그 밖에 필요한 사항(제7호)을 당사자등에게 통지하여야 하고, 같은 조 제4항에 따르면, 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우(제1호), 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우(제2호), 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우(제3호)에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다고 되어 있다. 「행정절차법」 제22조제3항․제4항에 따르면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항(청문) 또는 제2항(공청회)의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 하고, 같은 법 제21조제4항 각 호의 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다고 되어 있다. 2)「산지관리법」제37조제1항 및 제2항에 따르면 산림청장등은 법 제14조에 따른 산지전용허가 등에 따라 산지전용, 산지일시사용, 토석채취 또는 복구를 하고 있는 산지에 대하여 토사유출, 산사태 또는 인근지역의 피해 등 재해 방지 등에 필요한 조사ㆍ점검ㆍ검사 등을 할 수 있고, 위 조사ㆍ점검ㆍ검사 등을 한 결과에 따라 필요하다고 인정하면 위 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자에게 시설물 설치, 조림(造林), 사방(砂防) 등 재해의 방지에 필요한 조치 등을 명령할 수 있다. 「산지관리법」제49조에 따르면, 산림청장등은 제20조에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 취소하거나 목적사업의 중지를 명하려는 경우(제1호), 제29조제4항에 따라 채석단지의 지정을 해제하려는 경우(제2호), 제31조제1항에 따라 토석채취허가를 취소하거나 토석채취 또는 채석의 중지를 명하려는 경우(제3호)의 어느 하나의 처분을 하려는 경우에는 청문을 하여야 한다. 나. 판 단 1) ｢행정절차법｣에 따른 처분의 사전통지 및 의견청취제도는 행정청이 당사자에게 침해적 행정처분을 함에 있어 그 처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명할 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있는 것이므로 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어 사전통지 및 의견청취를 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 위 절차를 거쳐야 하고, 이를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소사유에 해당한다고 보아야 할 것이다(대법원 2004. 5. 28. 선고, 2004두1254 판결 참조). 2) 위 인정사실에 따르면 이 사건 처분은 청구인에게 이 사건 대부지에 대한 재해방지 조치의무를 부과하는 처분으로서 처분 전 사전통지 및 의견청취 절차를 거쳐야 함에도, 피청구인은 그러한 절차를 이행하지 않고 2019. 2. 27. 이 사건 처분을 한 사실이 인정된다. 나아가 이 사건 처분이「행정절차법」제21조제4항 및 제22조제4항에서 규정하고 있는 행정처분의 사전통지나 의견청취를 아니할 수 있는 예외적인 경우에 해당하는지 살펴보면, 위 인정사실에 따르면 ◯◯북도 도로관리사업소장이 2018년 9월경 발생한 도로의 토석류 피해를 이유로 2018. 12. 17. 피청구인에게 이 사건 대부지의 우수유출에 대한 조치계획을 요청하자, 피청구인은 2개월이 더 지난 2019. 2. 27. 청구인에게 이 사건 처분을 하면서 복구설계서 제출기한을 당초 2019. 4. 30.까지로 하였다가, 청구인이 연장요청을 하자 위 기한을 2019. 6. 21.까지로 연장한 점에 비추어 볼 때, 이 사건 처분이 통상 10여일에 불과한 의견제출 기회를 주지 못할 정도로 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우에 해당한다고 보기 어렵고,「행정절차법」의 다른 예외사유에 해당한다고 볼만한 자료도 보이지 않는다. 따라서 향후 피청구인이 청구인에게 ｢행정절차법｣상 사전통지를 하고 의견제출기회를 부여한 후 다시 처분하는 것은 별론으로 하고, 피청구인의 이 사건 처분은 「행정절차법」제21조제1항 및 제22조제3항을 위반하여 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.