국유림 미납 사용료 납부고지 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○선 복선전철 건설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 실시계획에 따라 편입된 ‘A시 ○○구 ○○동 ** 외 4필지, 32,867m2’(이하 ’이 사건 임야‘라 한다)에 대하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따른 손실보상 협의(구분지상권 설정) 및 무상사용을 피청구인에게 요청하였으나, 피청구인은 이 사건 임야에 대한 사용료를 매년 부과하였고, 청구인이 2017년도부터 2019년도까지 사용료를 체납하였다는 이유로 2019. 7. 30. 청구인에게 사용료 및 가산금을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 철도시설의 건설 및 관리에 관한 업무범위 내에서는 청구인을 국가로 보는 것이 타당하며 철도시설물은 공공용이므로 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘국유림법’이라 한다) 제21조제1항제1호에 해당하고, 이 경우 같은 법 제23조제3항제1호에 따라 사용료를 징수하지 아니할 수 있으며 이 사건 임야에 대해서 사용료를 징수한다면 이는 재량 남용으로서 위법&#65381;부당하다. 나. 설령, 사용료 부과 처분이 적법한 행정처분이라고 하더라도 철도건설사업 특성상 사업이 준공되면 관련 사업비가 없기 때문에 토지보상법에 따라 철도시설물이 존치할 때까지 일시납 지급이 원칙이므로 국유림법에 의한 매년 사용료 부과는 부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 법령에 근거해 설립된 공공기관으로 국가와 별개의 독립된 법인이며, 관련법령 등에서 청구인은 철도건설사업의 시행자로 국가, 지방자치단체와 별도로 규정하고 있는 등 국가에 해당하지 않는다고 봄이 타당하다. 나. 국유림법 제21조제1항에 따라 국유림의 사용허가를 하는 때에는 대통령령이 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수하도록 규정하고 있다. 또한 공익사업의 시행자가 국유림을 철도사업 등 토지보상법에 의한 공익사업에 사용할 필요가 있는 경우에 국유림법에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니한 채, 토지보상법에 따른 재결을 통해 요존국유림의 소유권이나 사용권을 취득할 수 없으므로, 이 사건 임야에 대한 사용료를 매년 부과한 것은 적법하다. 4. 관계법령 국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 제21조제1항제1호 및 제23조제7항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 국유림 유상 사용허가서, 이 사건 사업 실시계획 협의 요청에 대한 공문, 국유림사용료부과처분취소소송 판결문 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 「철도산업발전기본법」 제20조제3항에 따라 설립되어, 같은 법 제19조제2항의 규정에 따라 국토교통부장관의 업무를 대행하여 철도자산을 관리하고 있으며, 같은 법 제19조제3항에 의해 대행업무 범위 안에서 철도의 관리청이다. 나. 피청구인은 2015. 4. 15. 국토교통부로부터 보전국유림으로 구분된 이 사건 임야가 편입된 이 사건 사업 실시계획에 대한 협의를 요청받아, 2015. 5. 1. 국토교통부와 다음과 같은 조건으로 이 사건 임야를 유상으로 사용하기로 협의하였다. - 다 음 - □ 협의 조건 ○ 국유림사용허가(유상) 절차 이행 후 사업 시행 ○ 부수적으로 굴취ㆍ채취한 토석은 매수 및 무상양여 허가를 득한 후 사용 ○ 사업계획 변경사항 등이 발생될 경우 사업시행 전 반드시 변경 협의 절차 이행하고, 동 사업의 실시계획 인가 고시내용은 피청구인에게 통보 ○ 본 사업과 관련하여 발생하는 민원은 사업시행자가 책임처리하고, 다른 법률에 의하여 처리하여야 할 사항에 대하여는 관련부서와 협의절차 이행 □ 이 사건 임야의 세부목록 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=82225527"></img> 다. 피청구인은 2016. 6. 2. 청구인에게 이 사건 임야를 다음과 같은 내역으로 허가하고, ‘국유림 사용허가(기반시설용 : 철도터널부지) 예고’와 사용료 고지서를 발송하였다. - 다 음 - □ 사용허가 내역 ○ 용도: 기반시설용(철도터널부지) ○ 기간: 2016. 5. 23. ∼ 2020. 12. 31. ○ 수허가자: 청구인 ○ 비고: 유상 라. 청구인은 2016. 9. 13. 피청구인에게 토지보상법에 따라 이 사건 임야에 대하여 다음과 같은 손실보상협의를 요청하였다. - 다 음 - ○ 보상의 시기 및 절차: 계약체결 및 구분지상권설정등기 등 이후 전액 일시불 지급 ○ 협의방법: 관련법에 따라 감정평가를 실시한 가격으로 쌍방 협의에 의한 계약체결 마. 청구인은 2016. 9. 22. 피청구인에게 청구인을 국가로 보고 이 사건 임야에 대한 무상사용 가능 여부 검토와 함께 토지보상법에 따른 손실보상 협의가 협의기간 내에 이루어지지 않을 경우 중앙토지수용위원회에 수용재결을 신청할 예정임을 통보하였다. 바. 피청구인은 2016. 9. 22. 청구인에게 다음의 이유로 이 사건 임야의 무상사용이 불가함을 회신하였다. - 다 음 - ○ 국유림법 제23조제3항제1호의 규정을 적용하여 대부료를 감면하기 위해서는 국가 또는 지방자치단체가 직접 사업시행자가 되어야 하나 청구인은 이에 해당되지 않으므로 대부료 감면대상이 아님 사. 피청구인은 2016. 11. 24. 청구인에게 이 사건 임야의 사용료 및 토석매입 완료에 따라 다음의 허가조건과 함께 사용허가서 정본을 교부하였다. - 다 음 - □ 허가조건 ○ 사용허가목적은 기반시설용(전철터널부지) ○ 허가기간은 2016. 5. 23. ∼ 2020. 12. 31. ○ 사용료는 회계연도별로 징수하되, 그 금액은 국유림법 시행령 제21조에 따라 연도마다 산출한 가격을 기준으로 매년 결정하여 징수 ○ 사용료는 허가청이 발행하는 납입고지서에 따라 지정기한까지 납부하고, 지정기한까지 납부하지 않으면 「국세징수법」제21조 및 제23조 및 같은 법의 체납처분에 관한 규정에 따라 징수(이하 생략) 아. 청구인이 2016. 10. 25. 중앙토지수용위원회에 사용재결을 신청하자, 중앙토지수용위원회는 2017. 2. 9. 청구인에게 이 사건 임야를 사용하고, 손실보상금은 852만 9,710원으로 한다는 재결을 하였고, 피청구인은 2017. 2. 27. 위 재결에 이의신청을 하였으나 중앙토지수용위원회는 2017. 8. 24. 이의신청을 기각하였다. 자. 피청구인은 2017. 9. 20. 중앙토지수용위원회 재결에 불복하여 서울행정법원에 수용재결취소 소송을 제기하였으며, 서울행정법원은 2018. 9. 21. 다음과 같은 이유로 청구인은 국유림법 제23조제3항제1호에 따른 사용료 감면 규정을 적용받을 수 없다고 판결하였다. - 다 음 - 다. 판단 (생략) ①「철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률」(이하 ‘철도건설법’이라 한다) 제3조는 “철도 건설에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.”고 규정하고 있다. 따라서 다른 법률에 특별한 규정이 있는 때에는 철도건설법 제12조 및 그에 의하여 준용되는 토지보상법의 적용이 배제될 수 있다. ②「국유재산법」제6조제1항은 국유재산을 행정재산과 일반재산으로 구분하고, (생략) 국유림법 제16조제1항은 국유림을 요존국유림과 불요존국유림으로 구분하고, 산림청장으로 하여금 이러한 구분에 따라 국유림을 관리하도록 하고 있고, (생략) 국유림법이 요존국유림을 행정재산으로 보고 그에 대하여「국유재산법」과 마찬가지로 대부, 매각, 교환, 양여 및 사권의 설정을 금지하는 것 역시 요존국유림을 엄격하게 보존ㆍ관리함으로써 이를 통한 행정목적을 달성하기 위함이라고 볼 수 있다. (생략) 따라서 만약 요존국유림에 대하여 토지보상법에 따른 수용 또는 사용이 가능하다고 본다면 그에 대한 사적 거래에 의한 처분이나 지상권과 같은 사권의 설정을 허용하는 것과 같은 결과를 가져오게 되어, 앞서 본 바와 같은 요존국유림을 행정재산과 같이 엄격하게 보존ㆍ관리하고자 하는「국유재산법」과 국유림법의 입법목적을 현저하게 훼손하게 된다. (생략) 만약 요존국유림을 토지보상법에 따라 사업시행자가 일방적으로 수용 또는 사용할 수 있다고 한다면 위와 같은 산림청장의 재량권 및 이를 통하여 달성하고자 하는 국유림의 보존ㆍ관리라는 행정목적이 훼손될 우려가 있을 뿐 아니라, 위와 같이 요존국유림의 사용에 관하여는 사용허가 방법에 의하도록 하면서 공익사업을 위하여 필요한 경우에는 불요존국유림으로의 재구분을 선행하도록 하는 규정을 둔 이유를 찾기 어렵고, 오히려 위 규정들은 요존국유림에 대한 일방적 수용 또는 사용이 불가능함을 전제로 하는 것으로 보인다. (이하 생략) 차. 피청구인은 2019. 7. 30. 청구인에게 이 사건 임야에 대한 2017년도부터 2019년도까지 사용료 및 사용료 체납에 따른 가산금을 부과하였다. 카. 산림청장은 2006. 8. 18. 국유림법 제32조 및 같은 법 시행령 제28조에 따라 지방산림청장에게 위임된 사무 중 국유림관리소장에게 재위임할 사무를 승인하였는데, 위 승인문서에 따르면 법 제21조에 따른 국유림의 대부 또는 사용허가에 관한 산림청장의 권한은 국유림관리소장에게 재위임 되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 국유림법 제21조제1항, 제21조제1항제3호에 따르면 산림청장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 보전국유림의 사용을 허가하거나 준보전국유림을 대부할 수 있으며, 다만, 보전국유림에 대한 사용허가는 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우 등에 해당하는 경우에 한정하여 할 수 있으며, 국유림 대부등의 기간 및 절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 2) 국유림법 제23조에 따르면 산림청은 대부등을 하는 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 대부료 또는 사용료(이하 ‘대부료등’이라 한다)를 징수하여야 하며, 대부등을 받은 자가 대부료등을 체납하는 때에는 「국세기본법」 제47조의4 또는 「국세징수법」 제23조 및 「국세징수법」 제3장의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 이를 징수할 수 있다. 나. 판 단 청구인은 철도시설물은 공공용이므로 철도건설에 관한 업무범위 내에서는 청구인을 국가로 보는 것이 타당하므로 국유림법 제21조제1항제1호에 해당하고, 같은 법 제23조제3항제1호에 따라 사용료를 징수한다면 이는 재량 남용으로서 위법&#65381;부당하며, 사용료 부과 처분이 적법한 행정처분이라고 하더라도 철도건설사업 특성상 사업이 준공되면 관련 사업비가 없기 때문에 토지보상법에 따라 철도시설물이 존치할 때까지 일시납 지급이 원칙이므로 국유림법에 의한 매년 사용료 부과는 위법&#65381;부당하다고 주장한다. 그러나 청구인은 철도시설의 건설 및 관리 등의 사업을 효율적으로 시행하기 위해 「철도산업발전기본법」 및 「한국철도시설공단법」에 근거해 설립된 공공기관으로 국가와 별개의 독립된 공법인이며, 철도건설법은 철도건설사업의 시행자로 국가, 지방자치단체와 별도로 규정하고 있는 등 국가와 철도건설사업의 시행자로서의 청구인의 지위를 준별하는 등의 관계 법령에 비추어 볼 때 청구인은 국유림법 제21조제1항제1호가 규정하고 있는 국가에 해당하지 않는다. 또한 관련법령 및 위 인정사실에 따르면, 공익사업의 시행자가 국유림을 철도사업 등 토지보상법에 의한 공익사업에 사용할 필요가 있는 경우에 국유림법에 따른 절차와 방법에 따르지 아니한 채, 토지보상법에 따른 재결을 통해 요존국유림의 소유권이나 사용권을 취득할 수 없는 것(대법원 2018. 11. 29. 선고 2018두51577 판결 참조)인바, 이 사건 사업 실시계획에 편입된 이 사건 임야는 보전국유림으로 국유림법에 따른 절차와 방법을 따라야 하므로, 공익사업을 위한 토지보상법에 따른 손실보상 협의(구분지상권 설정) 및 무상사용해야 한다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 따라서 이 사건 사업 실시계획에 편입된 이 사건 임야가 보전국유림으로 국유림법에 따른 절차와 방법을 따라야 하므로 토지보상법에 따라 철도시설물이 존치할 때까지 일시납 지급이 원칙이라는 청구인의 주장 또한 받아들일 수 없으므로 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없으며, 청구인에게 무상사용을 허가할 의무도 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.