국유림사용허가취소처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2000. 2. 17. 피청구인으로부터 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 산 186번지 및 산 181-3번지의 임야 2필지(이하 “이 사건 토지”라 한다)의 국유림에 대한 사용허가(2001년 11월 ～ 2002. 7. 31.)를 받아 금광업을 영위해 오던 중, 피청구인은 2002. 8. 26. 청구인이 사용허가 목적사업의 추진실적이 없다는 등의 이유로 국유림사용허가취소처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 청구인의 채광실적이 없고 타용도(농경지) 사용 금지 위반 및 간이시설물(닭&#8228;개사육장) 철거 미이행 등의 사유를 들어 이 건 처분을 한 것인데, 청구인은 공사현장에 직원 3명을 상주시키면서 계속적으로 관리 및 작업을 진행해 왔으며, 이 건 허가기간중에도 갱도 2개소에 313m를 굴진하는 채광행위를 하였고, 최근의 채광실적만 보더라도 2000년 3월부터 같은 해 6월까지는 19톤, 2001년 3월에는 2톤, 2002년 7월에 2톤의 광물을 각각 생산한 바 있으며, 사용허가 부지도 원래의 허가 취지에 맞게 광업소로만 운영하여 왔고, 다만 허가면적(16,966㎡)중 약 100㎡ 정도에 작업자들의 건강을 위하여 채소 등을 간이 경작한 사실이 있으나, 이는 광업소 근무자의 복리증진을 위하여 사용한 것으로서 타용도 사용의 범주에 포함되지 아니하는 것이므로, 이에 대한 피청구인의 주장은 잘못된 것이다. 나. 또한, 2001년 7월경 강원도 ○○&#8228;△△군 지역 수해피해가 발생하였을 당시 행정당국의 복구지원이 없어 청구인이 자체비용을 들여 갱도 등 피해시설을 복구하고 사무소도 신축하였고, 청구인은 사용허가기간중 사용료 및 복구예치금을 체납한 일도 없으며, 청구인이 그 동안 금&#8228;은 채광작업을 위해 3억원 이상의 비용을 투자해 고가 장비를 구입하였으나 이 건 처분으로 인하여 폐기할 수밖에 없고 종업원과 그 가족의 생계가 곤란한 지경에 처해 있는 바, 피청구인의 이 건 처분은 재량권을 일탈한 위법한 처분으로서 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 사건 토지에 대하여 1993. 4. 29. 같은 리 산 186번지 임야 3,304.9㎡를, 1993. 5. 18. 같은 리 산 186번지외 1필지 임야 1,948㎡를, 1993. 8. 30. 같은 리 산 186번지 임야 14,932㎡를 총 3회에 걸쳐 순차적으로 사용허가를 받은 바 있으며, 1996. 7. 31. 기간연장 허가시 허가지가 서로 연접되어 있고 사용용도 및 수허가자가 동일함에 따라 같은 리 산 186번지외 1필지 임야 20,184.9㎡로 통합하여 사용기간 갱신허가를 하였고, 그 후 허가용 지도와 현지의 불일치로 인하여 2001년 10월경 재측량한 결과 3,218.9㎡가 감소되어 사용허가지 일부 반환 절차를 거쳐 이 사건 토지를 관리하게 된 것이다. 나. 청구인은 피청구인이 채광실적이 없고 타용도(농경지) 사용 금지 위반 및 간이시설물(닭&#8228;개사육장) 철거 미이행 등의 사유를 들어 이 건 처분을 하였다고 주장하나, 피청구인이 사용허가를 취소한 것은 그동안 부실하게 관리되었던 허가지에 대하여 청구인이 2001년 7월 제출한 각서 및 2001년 10월에 제출한 사업계획서에 따라 적극적으로 작업을 재개하였다는 의견을 받아들여 2001. 10. 30. 최종 취소 유예하였으나, 기간갱신에 따른 현지조사결과 사업계획서에 의한 사업추진실적도 없고 허가지 일부를 타용도로 계속 사용하고 있는 등 종합적으로 볼 때, 청구인의 사업성공 가능성이 없는 것으로 판단되어 사용허가를 취소한 것이다. 다. 청구인이 갱도 2개소 313m를 굴진하였다는 주장은 이 사건 사용허가 갱신을 받기 전인 1995. 1. 17. 이전에 이루어진 것이며, 청구인이 주장하는 광물생산 실적도 허가기간에 비해 극소량에 불과한 것이고, 청구인은 허가지를 타용도로 사용하지 않았다고 하나 피청구인이 2001. 5. 17. 현지조사시 허가지에 채소 등을 재배하고 가축 사육장 등 간이시설물을 설치한 것을 적발하고 타용도 사용을 금지하도록 하자, 2001. 10. 30. 현지조사시 청구인이 이에 응하겠다고 확인하였음에도 2002. 7. 26. 허가 갱신신청에 따른 현지조사시 농경용 및 간이시설물을 재설치하여 타용도로 사용하고 있는 것이 확인되었으며, 이러한 행위는 허가취소의 사유에 해당하므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 라. 청구인은 사용허가 기간중 복구예치금을 미납한 사실이 없다고 주장하고 있으나, 피청구인의 재측량 결과에 따른 일부 면적의 감소 및 시설물 철거비가 복구비에 계상되지 않아 피청구인이 산림법령에 의하여 복구비를 재사정하고, 2001. 10. 30. 허가갱신시 추가 예치토록 통보하였음에도 청구인은 추가 복구비를 예치하지 아니하였으며, 이 또한 허가 취소사유에 해당하므로, 이에 대한 청구인의 주장 역시 이유 없다. 마. 위와 같이 피청구인은 이 건 처분을 함에 있어 오랜 시일 동안 지적사항에 대한 이행촉구 및 취소 유예 등 청구인의 의견을 수용하면서 수차례 이행할 기회를 부여하였으며, 허가기간 만료일까지 유예해 달라는 청구인 제출 각서 및 사업계획서에 의하여 2001. 10. 30. 최종 취소 유예시 적극적인 사업을 추진하도록 통보하였으나 청구인이 이에 대해서도 이행하지 아니하였고, 이에 따라 피청구인이 이 건 처분을 한 것이므로, 이는 정당한 행정처분으로서 청구인의 이 건 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 위법&#8228;부당 여부 가. 관계법령 산림법 제5조, 제72조, 제75조 및 제78조제1항제2호 산림법시행령 제4조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 실태조사 결과보고서, 경고장, 청문조서, 행정조치 문서, 사용(갱신)허가서, 현장확인 결과서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인의 1994. 11. 30.자 “1994년도 국유재산 사용허가지 실태조사 결과보고서”에 의하면, 청구인이 광업용으로 사용허가 받은 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 산 186번지 임야 3,304.9㎡(허가일 : 1993. 4. 29.)와 같은 리 산 186번지외 1필지 임야 1,948㎡(허가일 : 1993. 5. 26.)의 사업실적이 부진(작업중단)하다는 이유로 피청구인으로부터 경고조치를 받은 것으로 되어 있고, 1994년 11월 일자불상일의 경고장에 의하면, 조속히 사업에 착수하여 채광계획대로 광산개발을 하도록 하고 만약 이를 이행하지 아니할 경우 허가조건 제3조의 규정에 의하여 허가가 취소된다고 기재되어 있다. (나) 피청구인의 1994. 12. 28.자 “1994년도 국유림 사용허가지 실태조사 결과보고서”에 의하면, 청구인에게 광업용으로 사용허가한 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 산 186번지 14,932㎡에 대한 실태조사 결과 1994년 5월 이후 현재까지 사업(광산개발) 중단 상태에 있어 사용허가조건 제3조제2항의 규정에 의하여 허가취소를 예고하면서, 1995. 1. 31.까지 구체적인 소명자료를 제출하도록 요구한 것으로 되어 있고, 이에 대하여 청구인은 1995. 1. 3. 청구인이 위 사업부지에서 1994. 7. 20.경까지 작업 진행중 청구외 ○○공사에서 광맥측량 관계로 작업을 일시 중단한 후 1994. 12. 8.까지 1차 계약한 300m 굴진작업을 완료하였으며, 1995년도 탐광사업비 지원신청에 대한 기술조사(시추 측량)시까지 휴업중이나 1995년 3월부터는 다시 작업을 시작할 것이라고 소명자료를 제출하였고, 이에 따라 피청구인은 1995. 2. 11. 금회에 한하여 유예조치 하니 추후 동일한 사례가 재발되지 않도록 사업에 철저를 기하도록 통보한 것으로 되어 있다. (다) 피청구인의 1995. 10. 5.자 “1995년 국유재산 사용허가지 실태조사 결과보고서”에 의하면, 청구인이 사용허가중인 국유재산에 대한 실태조사결과 사업실적이 부진하여 시정명령하니 사용허가 목적 이행에 최선을 다하도록 시정조치한 것으로 되어 있다. (라) 피청구인의 1995. 12. 18.자 “1994년도 국유림 사용허가지 실태조사에 따른 조치문서”에 의하면, 청구인에게 광업용으로 사용허가한 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 산 186번지 14,932㎡에 대한 실태조사 결과, 위 허가지에 진입로 일부만 개설되어 있고 목적사업의 진척도 전무하여 사업의 성공가망이 없으며, 1995년도 허가료도 체납되어 있다는 이유로 산림법 제78조제1항제2호에 의하여 취소를 예고하면서 1996. 1. 14.까지 소명자료를 제출하도록 하였고, 피청구인은 1996. 6. 12. 청구인에 대하여 청문을 실시(1996. 6. 3.)한 결과 청구인이 사업을 계속하고 있었고 사용료 체납이 없는 것으로 확인되어 취소유예 조치하니, 허가지 관리에 철저를 기하도록 통보한 것으로 되어 있다. (마) 피청구인은 1996. 7. 31. 청구인에 대하여 3차에 걸쳐 광업용(금&#8228;은)으로 사용허가한 바 있는 이 사건 토지의 국유림에 대하여는, 1996. 7. 25. 청구인이 사용허가를 1건으로 통합하여 기간연기 신청한대로 같은 리 산 186번지 및 산 181-3번지 2필지를 통합하여 기간연기(1996년 8월 ～ 1999년 7월) 허가하면서, 1996년 임야사용료 18만 2,580원을 기한 내에 납부하고, 산림형질변경복구비 6,786만 5,460원은 부담통지서에 의하여 현금 또는 인&#8228;허가 보증보험증권으로 피청구인에게 예치한 후, 허가서 정본을 교부받아 가도록 통보한 것으로 되어 있다. (바) 피청구인의 1998. 10. 13.자 “1998년 사용허가지 실태조사 결과보고서”에 의하면, 청구인의 허가지는 1997년 및 1998년의 채광실적이 전혀 없고 광산개발이 중지된 상태이므로 사용허가 취소를 위해 청문을 실시하기 위하여 청구인에게 소명자료를 구비하여 청문회(1999. 3. 22.)에 출석하도록 통보한 것으로 되어 있고, 피청구인은 1999. 3. 25. 청문을 실시한 결과 청구인이 사업추진 촉구지시를 받았으나 청구인의 건강악화 및 경제환란으로 인한 자금부족이 가중되어 사업을 적극적으로 추진하지 못한 사실이 인정되며, 청구인의 사업추진 의지가 있으므로 금회에 한하여 취소유예 조치하고, 대부기간이 끝나는 1999년 7월에 사업추진상태를 재점검하여 대부기간 연기 검토시 참고하여 대부연기 조치하기로 하겠다고 통보한 것으로 되어 있다. (사) 청구인이 1999. 7. 21. 이 사건 토지의 국유림에 대한 사용허가기간 갱신신청을 하자, 피청구인은 1999. 7. 26. 위 사업지에 대한 사용허가기간갱신(1999년 8월 ～ 2002년 7월) 예고 통지와 함께 산림형질변경복구비 예치 및 사용료 납부를 이행 한 후 허가서 정본을 교부받도록 통보하면서, 노후화된 사용허가지의 입간판 및 경계표주를 보수&#8228;설치하고, 사업추진실적이 없어 불이익을 받는 일이 없도록 하라고 요구한 것으로 되어 있다. (아) 피청구인의 1999. 11. 6.자 “1999년 사용허가지 실태조사 결과보고서”에 의하면, 청구인의 허가지에 대하여는 1998년 실태조사결과 취소대상지임에도 청문에 의하여 취소유예하고 허가기간을 연장하였으나, 1999년 실태조사결과에서도 사업실적이 없어 금회에 한해 엄중 경고하니 시정요구내용에 대한 답변서를 1999. 11. 30.까지 제출하라고 하면서, 위 지적사항에 대하여 2000년 사용허가지 실태조사시까지 시정되지 아니할 경우에는 사용허가 취소할 예정이라고 통보한 것으로 되어 있다. (자) 피청구인의 2000. 10. 21.자 “2000년 사용허가지 실태조사 결과보고서”에 의하면, 청구인은 이 사건 토지의 국유림에 대해 2000년 실태조사결과 1998년 및 1999년 실태조사시와 마찬가지로 본격적인 채광작업이 이루어지지 아니하고, 사업성공 가능성도 없어 사용허가 취소를 위한 청문을 실시하니 변론자료를 준비하여 청문회에 참석하도록 통보하였고, 피청구인은 2001. 5. 11. 청구인에 대한 청문을 실시한(2001. 5. 9.)결과 청구인이 소량이지만 사업을 시행하고 있고 사업지에 장비와 3인의 인원이 투입되어 작업을 실행하고 있다고 진술하니 취소유예 하되, 현장을 확인하여 청구인으로부터 제출된 사업계획서상의 장비와 건물시설의 존재여부 및 복구비&#8228;철거비의 예치와 실제로 인원이 투입되어 작업을 하는지 여부를 확인하여 결과를 보고하도록 조치한 것으로 되어 있다. (차) 2001. 5. 19.자 출장복명서에 의하면, 현지 확인사항란에는 “피청구인 소속의 청구외 방○○외 1인은 현장소장인 청구외 이○○의 입회하에 이 사건 허가지 현장을 확인한 결과, 광구가 폐쇄되어 있고 진입로 관리상태가 불량한 것으로 보아 사업재개의 흔적이 없으며, 허가지중 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 산 181-3번지는 현재 농경용으로 사용하고 있고 허가지 내&#8228;외에 간이시설(닭장, 개사육장 등)이 설치되어 있다”고 되어 있고, 출장자 의견란에는 “수허가자인 청구인에게 각각 현장지시 및 유선통화 방법으로 조치할 사항을 설명한 후 빠른 시일 내에 조치하도록 촉구하였는 바, 청구인이 지적사항을 적극 이행하겠다고 하므로 허가지에 투입된 자본 및 광산생산성을 감안하여 지적사항 이행시 금회에 한하여 취소유예 처분함이 좋을 것으로 판단된다”는 의견을 제시한 것으로 되어 있다. (카) 청구인은 2001. 7. 18. 이 사건 허가지를 광업용으로 사용허가를 받아 사용하던 중 1994년부터 2000년까지 부실관리하여 왔음을 인정하며, 2000년 실태조사결과 취소대상지로 조사되어 2001. 5. 9. 사용허가 취소를 위한 청문을 실시하였는데, 위 청문결과에 따라 취소유예를 해 줄 경우 지적사항에 대하여는 2001. 8. 31.까지 시정조치할 것을 확약하며, 금후에도 부실대부지로 관리되어 지적될 경우에는 별도의 청문절차 없이 직권취소하여도 어떠한 이의를 제기하지 아니할 것이라는 각서를 작성 제출한 것으로 되어 있다. (타) 피청구인은 2001. 8. 21. 청구인에 대하여 사용허가지 실태조사결과 지적한 사항에 대하여 아래와 같이 조치할 사항을 이행하도록 하면서, 청구인의 각서대로 2001. 8. 31.까지 조치완료하지 아니하면 허가취소 처분할 계획이라고 통보하였다. ※ 지적사항 및 조치할 사항 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=95709137"></img> (파) 청구인은 2001. 10. 27. 피청구인의 지적사항을 시정조치 완료하였다고 보고하면서 시설물철거 전문업체인 청구외 주식회사 ○○건설로부터 각각 시설물 철거, 파쇄 및 폐기물 처리비용이 포함된 견적서(1,034만 7,000원 상당)와 2001년도 내에 분쇄공장 신축 후 2002년도부터 본격적인 채광을 하겠다는 사업계획서를 제출하고, 이 사건 토지의 국유림 사용허가지중 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 산 186번지 임야 3,218.9㎡의 반환을 신청하였고, 이에 대하여 피청구인 소속의 임업서기보 청구외 이△△이 2001. 10. 30. 현지조사를 실시하여 제출한 출장복명서에 의하면, 청구인이 지적사항에 대하여 적극적으로 조치하고, 2002년도부터 본격적으로 사업을 추진할 의지가 있는 것으로 판단되었기에 허가기간이 만료되는 2002년 7월까지 취소유예 처리함이 좋을 것으로 사료되고, 청구인이 반환을 신청한 부분은 청구인의 뜻대로 처리함이 타당하다는 의견으로 보고한 것으로 되어 있다. (하) 피청구인은 2001. 10. 30. 2000년 사용허가 실태조사결과 지적사항에 대한 청구인의 시정조치사항 통보에 대하여, 청구인이 지적사항에 대한 시정완료 및 적극적인 사업추진의지가 있는 것으로 판단되어 허가기간 만료시점인 2002년 7월까지 취소유예 한다고 하면서, 만약 허가기간 만료시까지 사업실적이 부진할 경우에는 허가기간갱신 불허 또는 청구인이 기 제출한 각서에 의하여 청문절차 없이 직권취소하겠다고 하고, 반환 신청한 허가지 부분의 복구비용을 납부하고 면적 경정 사용허가서 정본을 교부받아 가도록 회신한 것으로 되어 있다. (거) 청구인은 이 사건 국유림의 사용허가기간이 만료되자 2002. 7. 24. 연차별 사업계획서 제출과 함께 사용허가기간 갱신(2002. 8. 1. ～ 2005. 7. 31.)을 신청하였고, 이에 따라 피청구인 소속의 임업주사 청구외 최○○외 1인이 현장 소장 청구외 이▲▲의 입회하에 2002. 7. 26. 현지조사를 하고 제출한 출장복명서에 의하면, 청구인이 본격적인 채광을 하겠다는 각서 제출 이후에도 채광을 개시한 흔적 및 실적이 없고, 일부 면적을 타용도(농경지 및 가축사육장)로 계속 사용하고 있는 바, 사용허가를 취소하고 청구인에게 복구명령 및 복구설계서를 제출하도록 요구함이 타당할 것이라는 의견으로 보고한 것으로 되어 있다. (너) 피청구인은 2002. 8. 26. 청구인에 대하여 청구인은 사용허가지내 채광실적이 전무한 상태이고 기 제출한 사업계획서에 의한 사업추진도 이행하지 아니하였으므로, 산림법 제78조제1항 및 사용허가조건 제5조의 규정에 의하여 사용허가를 취소하니 산림으로 원상복구하도록 통지한 것으로 되어 있다. (2) 살피건대, 산림법 제72조 및 제75조의 규정에 의하면, 산림청장이 국유림을 관리 및 처분하되, 공익사업을 위하여 필요한 경우, 목축&#8228;광업 등을 위하여 필요한 경우 등에 한하여 국유림을 사용허가할 수 있도록 되어 있으며, 산림법 제78조제1항제2호의 규정에 의하면, 산림청장은 사용목적인 사업이 진척되지 아니하거나 성공할 가망이 없다고 인정할 경우에는 사용허가를 취소하여 사용허가를 한 산림의 전부 또는 일부를 반환시킬 수 있도록 되어 있고, 산림법 제5조 및 동법시행령 제4조의 규정에 의하면, 산림청장의 국유림 사용허가, 사용허가 취소 등에 관한 권한은 지방산림관리청장(지방산림관리청국유림관리소장)에게 위임되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인이 1993. 4. 29. 이 사건 국유림에 대한 사용을 최초 허가받은 이후 피청구인이 1994년부터 매년 실시한 국유림 사용허가 실태조사결과 청구인은 사용허가지를 허가받은 목적사업대로 사용하지 아니하고 일부를 타용도로 사용한 사실이 적발되어 수차례에 걸쳐 시정조치하도록 지적받은 바 있고, 특히 피청구인이 2000년 실태조사결과 취소유예를 하면서 허가기간 만료시(2002년 7월)까지도 사업실적이 계속 부진할 경우에는 허가기간 갱신을 불허하겠다고 하였음에도, 피청구인이 청구인의 허가갱신을 위한 현지조사(2002. 7. 26.)에서도 청구인이 채광을 개시한 흔적 및 실적이 없고, 일부 면적을 타용도(농경지 및 가축사육장)로 계속 사용한 사실이 인정되므로, 청구인의 이 사건 사용허가지는 허가받은 목적사업이 진척되지 아니하거나 성공할 가망이 없어 산림법 소정의 국유림 사용허가 취소사유에 해당함이 분명하다 할 것이고, 그렇다면 피청구인의 이 건 처분이 위법&#8228;부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.