국유림사용허가취소처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 제3자로부터 국유림 사용허가에 대한 권리 양도를 받고 2002. 7. 2. 피청구인으로부터 규석채광을 목적으로 하여 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 산 51-1 임야 9,483m와 여기서 생산된 광물운반을 위한 진입 및 반출로 용도로 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 산 581-1 임야 7,154m등 임야 2필지(이하 "이 건 임야"라 한다)의 국유림에 대한 사용허가(기간: 1999. 12. 13 ～ 2004. 11. 30.)를 받아 광산업을 운영해 오던 중, 피청구인은 2004. 5. 12. 청구인이 채광광물을 허가목적외 용도로 전용하였고 불법산지전용 등을 하였다는 이유로 국유림사용허가취소처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 서울에 소재한 인터넷 관련사업, 광고제작 및 대행업 등을 하는 법인체로서 2001. 9. 20.경 청구외 (주)○○에 대부한 금 5억 원에 대한 대물변제로 이 건 규석광산을 인수하게 되었는 바, 이 건 광산을 인수 후 본격적 사업을 위한 인적ㆍ물적 시설물을 준비하는 과정에서 위 (주)○○를 둘러싼 다중채무자들과의 소송분쟁에 휘말려 부득이 광산을 방치한 상태로 상당한 시간이 흘러 광산 허가가 취소될 지경에 이르러 청구외 안○○에게 규석을 채굴하게 하고 생산한 광물을 청구인 회사에 납품하는 계약을 체결하였는데 위 안○○이 계약을 불이행하여 부득이 청구인 회사는 위 안○○을 상대로 채굴된 광물의 명도 요구 및 건물명도의 소를 제기하였는데 이에 앙심을 품은 위 안○○이 피청구인에게 진정을 하여 피청구인으로부터 이 건 처분을 받았다. 나. 피청구인은 청구인이 이 건 임야 외 국유림 약 1,490평방미터를 경계 침범 및 불법전용 하였다고 주장하나, 이 건 임야가 위치한 곳이 산간 오지이기 때문에 근접한 지점에 측량기점으로 삼을 만한 기준점이 없어 개략적 측량기점을 설치하고 측량을 실시하여 경계 침범여부를 판단하는 것은 타당성이 없는 점, 청구인 회사는 국유림사용허가를 양도받은 후 △△공사 ○○출장소에 경계측량을 의뢰한바 당시 ○○출장소에서는 근거리에 측량기준점이 없어서 정확한 경계측량을 할 수 없다는 이유로 경계측량신청을 반려한 점 등을 고려하면 경계 침범 여부를 확인할 수 없다 할 것이다. 다. 피청구인이 주장하는 불법산지전용에 있어서도 청구외 안○○이 청구인 몰래 채굴한 지역이고 불법전용면적을 측량함에 있어서도 발파시 비산된 암석부스러기 한 두 개가 위치한 지점까지 불법산지전용면적에 포함시키는 것은 부당한 점 등을 고려하면 청구인 회사는 불법산지전용을 하였다고 보기 어렵고 가사 전용하였다 하더라도 그 면적은 사용허가 면적에 비해 극히 경미한 정도이므로 피청구인의 주장은 잘못되었다. 라. 또한, 피청구인은 청구외 안○○이 이 건 규석광산에서 채굴된 규석 중 일부를 골재용으로 반출한 사실을 이유로 이 건 사용허가 조건을 위반한 것으로 판단하고 있는 바, 이 건 광산에서 채굴된 규석 중 그 품질이 광물로서 사용할 수 없는 규석이 상당량 있어서 이를 하치장에 적치해 두었는데 위 안○○이 사업자금으로 사용할 목적으로 일부 소량을 반출하였던 바 청구인은 이러한 사실을 전혀 몰랐으며 사실을 안 이후 반출을 금지시켰고 골재채취 및 반출에 따른 이익은 전혀 취하지 않았다. 마. 한편, 피청구인은 경계표주 설치의무를 해태하였다고 주장하나, 이 건 임야의 경우 그 산세가 험하고 가파른 곳에 위치하며 지표 아래가 암반으로 구성되어 경계표주를 세울 수 없는 지세이고 청구인은 국유림의 경계지점에 위치한 소나무 등의 입목과 바위에 흰 페인트로 도색을 하여 그 경계를 표시하였는데 이러한 경계표주설치방식은 국유림 사용허가를 받는 경우에 일반적으로 사용하는 방식이기 때문에 이에 대한 피청구인의 주장은 이유 없다. 바. 피청구인은 청구인이 사용허가재산의 ‘전대’를 하면서 승인을 받지 않았다고 주장하나, 당시 청구인은 전 소유자인 청구외 (주)○○가 벌려놓은 각종 소송분쟁에 휘말려 이 건 광업권 등 양도 받은 권리확보가 불확실한 상태로 이 건 광산의 현장보존 및 관리책임을 떠맡고 있었기 때문에 2002. 6. 21.청구외 안○○과 규석 채굴 및 납품과 현장보전, 풍수해 예방조치 등의 도급계약을 체결하였는 바, 당시 계약서 형식은 임대차 계약이나 이는 위 안○○이 계약을 체결하고 아무런 생산 활동을 하지 않을 것을 우려하여 일정량의 광물채굴과 현장보존을 독려하기 위해 규석을 생산하여 납품하는 계약을 체결한 것으로서 이로 인하여 청구인은 한 푼의 임료를 받은 바 없고 청구인과 위 안○○과의 계약에는 이 건 임야가 포함되지 않았으며 2002. 10. 14. 위 안○○과도 계약을 해지 한 점 등을 종합적으로 고려하면 청구인은 사용허가를 받은 국유림을 제3자에게 전대하지 않았다. 사. 절차적 측면에 있어서도 피청구인의 이 건 처분은 산림법 제55조의 3 제6호 및 행정절차법 제22조에 규정된 청문 등의 절차를 이행하지 아니하고 행한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 이 건 국유림 사용허가지 내에서 광산 채굴 목적의 사업을 수행하기 위해서는 허가구역 내에서 채광작업, 자연경관보존, 토사유출의 사전 예방과 사후관리 및 관련법규를 준수하여야 함에도 불구하고 청구인은 이 사건 토지에 대하여 (주)○○에 대한 채권의 대물변제로서 2001. 9. 24. 광업권 이전등록을 하고 2001. 11. 21. 국유림관리양도허가 신청서를 피청구인에게 제출하여 2001. 11. 23. 국유림관리양도허가를 받기 이전인 2001. 11. 10. 이미 광산업전문회사인 청구외 ○○산업(주)와 생산한 규석을 청구인 회사에 납품하겠다는 조건으로 도급계약을 체결하여 권리양도 이전에 이미 피청구인이 모르는 상태에서 권리행사를 하여 제1차로 관련규정을 위반하였고, 위 ○○산업(주)는 이 건 광산을 청구외 안○○에게 하도급을 주었고 그 후 청구인은 2002. 6. 21. 위 안○○과 광산임대계약을 체결하였는 바, 국유림사용 허가조건인 제15조의 규정 즉, ‘사용허가를 받은 자는 사용허가재산을 전대하거나 그 권리를 담보로 제공하고자 하는 때에는 그 허가청의 승인을 얻어야 한다’는 규정을 위반하였다. 나. 청구인은 이 건 토지에 대한 △△공사 ○○지점에 대해 경계측량을 의뢰하였으나 측량기준점의 부재로 측량할 수 없다는 대답을 들었고 규석채굴과정에서 비산된 암석부스러기 한 두 개가 위치한 지점까지 불법산지전용으로 보는 것은 부당하다고 주장하나, 1999. 12. 13. 국유림 허가당시 개인 측량기사가 작성한 실측도(9,483평방미터)와 2004. 2. 20. △△공사 ○○군지사가 현지 측량한 현황측량결과 실측도(11,831평방미터)가 정확하게 일치하지 않지만 국유림 사용허가 당시 임대한 국유림 면적에 비해 약 1,490평방미터의 국유림이 경계 침범된 사실, 경계 침범 내용을 보더라도 청구인의 주장처럼 발파시 비산된 암석 부스러기 한 두 개가 위치한 것이 아니라 암석이 절벽 하단부로 떨어지는 것을 방치하여 크고 작은 암석들이 경계구역 밖으로 쌓여 있어 국유림이 산림으로서 기능을 상실할 정도의 피해를 입은 점 등을 고려하면 청구인 회사는 불법으로 국유림 사용허가 면적을 초과하여 사업을 한 사실이 인정된다 할 것이다. 다. 국유림사용허가서 교부시 허가조건 제5조제7항을 보면 채광된 광물 또는 사용허가지 내의 토석을 골재 또는 토석으로 반출하거나 판매할 때는 허가를 취소 하도록 하였는바, 청구인은 골재채취 업자로 등록된 청구외 ○○산업(주) 및 청구외 안○○과 임대차 계약을 체결한 점, 위 안○○을 통한 청구인의 골재채취 및 반출실적을 보더라도 2000년 5월부터 동년 10월 말 경까지 혼합석, 석분, 쇄석의 형태로 약 19,746m의 수량을 약 2억원에 판매하였음에 비해 청구인이 경상북도 ○○군에 통보한 2003년부터 2004년 7월 말까지의 청구인의 광물생산실적에 따르면 동 기간 동안 규석 판매량은 3톤에 그친 점 등을 고려하면 청구인은 규석광물생산실적이 부진하자 이를 타개할 목적으로 광물채굴보다는 골재판매로 사업을 이끌어 갔음이 명백하다. 라. 피청구인이 청구인에게 국유림 사용허가서 교부시 허가조건 제10조에서 6월 이내에 경계표주를 설치하도록 통보하였으나 아무런 조치 없이 방치하였으며, 2002. 9월 말 청구외 안○○이 채굴작업에 방해가 되는 암석을 제거하기 위해 장비를 투입하고 지장물 발파작업을 하는 과정에서 경계지 파악이 불가능하여 사용허가지 경계를 침범하여 국유림 1,490 평방미터를 불법 전용한 사실을 살피건데 청구인은 경계표주를 설치하지 아니하여 불법을 방조하였다. 마. 따라서, 청구인의 경계침범 및 불법산지전용, 허가목적외 사용, 국유림사용허가조건 제5조제7호, 제10조, 제15조, 제20조의 산림형질변경허가조건 제8호라ㆍ마목의 규정을 각각 위반하였음이 인정되므로 산림법 제78조제1항제2호 및 제3호의 규정에 의거한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하며 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 4. 이 건 청구의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 산림법 제5조, 제72조, 제75조 및 제78조제1항제2호 및 제3호 산림법시행령 제4조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 국유재산대부지실태조사 결과보고서, 국유림권리양도허가서, 사업계획서, 광업원부, 국유림사용허가서 및 허가조건, 위치도, 현장확인결과서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 국유림권리양도허가신청서 및 국유림권리양도허가서에 따르면, 청구인(당시 대표는 김○○)은 2001. 11. 21. 규석채광을 목적으로 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 산 51-1 임야 9,483평방미터와 생산된 광물운반을 위한 진입 및 반출로 용도로경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 산 582-1 임야 7,154등 두 필지의 임야 16,637m에 대해 (주)○○로부터 권리양도를 받고 국유림권리양도허가신청서를 피청구인에게 제출하자 피청구인은 산림법시행령 제65조의2에 의거하여 2001. 11. 23. 용도를 ‘광업용’으로, 이 건 임야 중 산 51-1 임야에 대해서는 1999. 12. 13.～ 2004. 11. 30. 기간으로, 산 582-1 임야에 대해서는 2000. 3. 9.～ 2004. 9. 30. 기간으로 한 국유림관리양도허가를 청구인 회사에 통지하였다. (나) 광업원부 및 2001. 10. 30. ○○사무소장이 발급한 증명서에 따르면 이 건 광업권은 1997. 7. 15. 청구외 임○○이 규석생산을 목적으로 1997. 7. 16.～ 2017. 6. 30. 기간 동안의 존속기간으로 최초 등록한 이후 1999. 10. 9. 청구외 임△△에 의해 매매계약의 예약으로 가등록 되었다가 2000. 10. 19. 매매계약예약의 해지로 가등록이 말소되고, 2001. 7. 25. 청구외 (주)○○가 매매를 통해 인수하였으나, 2001. 9. 24. 또다시 매매계약을 통해 청구인 회사에게 이전되었다. (다) 피청구인이 2002. 7. 2. 국유림사용허가서를 교부하면서 통보한 허가조건의 주요내용을 보면 다음과 같다. 제1조 사용허가재산의 사용목적은 광업용(규석)으로 한다, 제2조 사용허가기간은 2001. 11. 23.부터 2004. 11. 30.까지로 하며 형질변경기간은 2001. 11. 23.부터 2004. 11. 30.까지로 한다. 제3조 ～ 제4조 <생 략> 제5조 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 사용허가재산의 전부 또는 일부에 대하여 사용허가를 취소할 수 있다. 1. 지정기간내에 사용료를 납부하지 아니한 때 2. 사용허가 목적인 사업이 진척되지 아니하거나 성공할 가망성이 없다고 인정한 때 3. 산림법 또는 산림법에 의한 명령이나 이 조건에서 정한 사항을 위반한 때 4.～ 6 <생략> 7. 채광된 광물(기준품 이하의 광물을 포함한다) 또는 사용허가지 내의 토석을 골재 또는 토석으로 반출하거나 판매할 때(따로 허 가를 받은 경우는 그러하지 아니한다.) 제8조 사용허가를 받은 자는 연차별사업계획에 의하여 사업을 실시하 여야 하며 부득이한 사유로 인하여 그 사업계획을 변경하고자 할 때에는 허가청의 승인을 얻어야 한다. 제9조 사용허가를 받은 자(사용인 또는 고용인을 포함한다)는 선량한 관리자의 주의로서 사용허가지내의 산림에 대한 보호관리의 책 임을 다하여야 하며, 사용허가지 내의 입목에 손상을 끼쳤을 때에는 이를 배상하여야 한다. 제10조 사용허가를 받은 자는 사용허가 받은 날부터 6월 이내에 당해 구역에 경계표주를 설치하여야 한다. 사용허가 받은 면적이 달라졌을 때도 또한 같다. 제11조 ～ 제14조 <생 략> 제15조 ①사용허가를 받은 자는 사용허가재산을 전대하거나 그 권리 를 담보로 제공하고자 하는 때에는 허가청의 승인을 얻어야 한다. ②사용허가재산을 양도허가 받은 자는 당초 사용허가외 목적 으로 사용할 수 없다. 제16조 ～ 제19조 <생 략> 제20조 산림형질변경허가시 산림형질변경허가조건은 별첨과 같다. [별 첨: 산림형질변경허가조건] 1. 허가증을 교부받기 전에는 형질변경 행위를 할 수 없다. 2.～ 7. <생 략> 8. 다음 각 호의 사유에 해당하는 경우에는 허가를 취소할 수 있다. 가.～ 다. <생 략> 라. 허가를 받은 자가 산림관계 법령 또는 허가조건을 위반하였을 때 마. 허가를 받은 자(고용인을 포함한다)가 허가장소외의 구역에서 산림을 형질변경하였거나 광석을 석재의 용도로 사용한 때 (라) 피청구인이 2002. 7. 2. 청구인에게 국유림사용허가를 교부하면서 통보한 국유림 대부지 경계표주설치요령에 따르면, 국유림 사용허가지 매 곡점마다 경계표주를 설치하여 도면 및 현장사진을 첨부하여 확인을 받도록 하였고, 국유림대부지 경계표주설치요령은, 첫째, 자연지형 지물 이용분 중 입목에는 백색 페인트로 띠를 두르고 고정암석 또는 자연석 등에는 백색 페인트로 경계방향을 화살 표시하며 일련번호를 명기하고 둘째, 경계표주 및 경계표시는 매 곡점마다 설치함을 원칙으로 하되 직선거리가 30m를 초과할 때는 동 초과 지점마다 표주 또는 표시를 보강하여 경계식별이 쉽도록 하며, 셋째, 경계표주 설치 및 경계표시를 완료한 이후 국유림 대부지 경계표주 설치도 1부를 국유림관리사무소에 제출하여 현지 확인을 받도록 하였다. (마) 청구인과 ○○산업(주) 상호간 체결한 공사도급계약서 등에 따르면, 청구인이 2001. 11. 23. 피청구인으로부터 이 건 국유림권리양도허가를 받기 이전인 2001. 11. 10. 이미 ○○산업(주)와 규석생산계약을 체결하여 청구인에게 규석을 생산ㆍ납품하도록 하였고, 2002. 3. 8. 위 ○○산업(주)은 △△산업 대표인 청구외 안○○과 규석 및 골재생산을 위한 하도급 계약을 체결하였으며, 이후 2002. 6.경 청구인과 위 안○○은 월 임대료를 1000만원으로 하는 광산임대차 계약을 체결하였다. (바) 피청구인은 2003. 12. 20. 청구인에 대하여 국유재산대부지 실태조사를 실시하여 아래의 사항에 대하여 지적하고 2004. 3. 31. 까지 지적사항에 대해 조치완료 하지 아니하면 허가취소 등 불이익을 받을 수 있음을 통보하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=111035945"> </img> (바) 피청구인 소속 직원의 출장복명서에 따르면, 2004. 2. 12. 청구외 안○○이 이 건 국유림 사용허가지내의 광산이 허가구역의 경계를 침범하여 운영되고 있고 채굴된 광물이 쇄골재로 반출되어 건설현장에 판매되고 있다는 민원을 제기하자 이를 확인하기 위해 구역 실측도(1/6,000)를 가지고 실태 조사한 결과 사용허가지의 구역경계 상단부와 우측 일부가 경계를 침범한 것으로 추정되어 2004. 2. 14. △△공사 ○○군지사에 현황측량을 의뢰하였고, 청구인 소속 직원인 이사 오○○ 외 1명의 입회 속에 △△공사에서 사건 현장을 현지 측량한 결과 1999. 12. 13. 국유림 사용허가 당시 실측도(9,483m)와 현황측량결과 실측도(11,831m) 상호간 측량을 실시한 주체가 달라 정확히 일치하지 않았으나 1999. 12. 13. 국유림 사용허가 당시의 국유임도를 기준으로 현황측량 성과도를 대조하여 판단한 결과 약 1,490평방미터 정도 허가지역의 경계를 침범한 사실을 확인하였다. (사) 쇄골재판매량거래내역서 등에 따르면, 청구인 회사는 2002. 5. 31.～ 2002. 10. 31. 기간 동안 청구외 □□산업개발, ●●산업(주), ▼▼산업(주)등의 거래처에 혼합석ㆍ혼합골재ㆍ쇄석 등의 형태로 골재 19,746m을 거래하여 약 2억원 상당의 매출을 기록하였으나, ○○군수가 통보한 광물생산실적을 보면 청구인 회사는 2003년부터 2004. 7. 기간 동안 3톤의 광물(규석)을 생산하였다. (아) 피청구인은 청구외 안○○ 및 청구인 대표인 청구외 이○○에 대하여, 광산 채굴작업을 하던 중 암석을 제거하기 위해 장비를 진입하는 과정 및 지장물을 발파하는 과정에서 국유림의 사용허가지 경계를 침범하여 약 1.490평방미터의 산림을 훼손하여 31,694,530원 상당의 국유재산피해를 야기하는 등 산림법 제118조제1항에 따른 불법산림형질변경의 죄에 해당된다는 사유로 적발하여 기소의견으로 검찰에 송치하였다. (자) 불법산림형질변경의 죄로 고발된 위 안○○에 대한 피의자신문조서에 따르면, 위 안○○은 골재채취 및 판매업에 종사하던 자로서 청구인과 임대차 계약을 체결하여 채굴작업을 하던 중 광산현장에 사용허가지 경계표시가 제대로 되어 있지 않아서 청구인 에 대해 경계를 명확히 설정해 달라고 수차례 요구하였으나 아무런 대책을 세워주지 않아 경계를 정확히 알 수 없는 가운데 채굴작업을 실시하다가 경계를 침범하였으며, 2002. 5.경 광물을 골재로 판매할 당시 청구인은 자신에게 문제만 일으키지 말고 반출작업을 계속하라고 지시하였으며, 청구인 소속의 청구외 오○○가 현장에 상주하던 시점에서도 골재채취 및 판매가 이루어졌으나 이에 대해 아무런 제지가 없었다고 진술하였다. (차) 불법산림변경의 죄에 해당되는 사유로 기소된 청구인 대표 이○○의 피의자신문조서에 따르면, 지적측량을 해주는 곳이 없어서 국유림 사용허가지 내에 경계표주를 설치하지 않았으며, 사용허가를 받은 날부터 6월 이내에 경계표주를 설치하여야 한다는 사실을 몰랐다고 진술하였다. (카) 본 위원회는 이 건 심판청구가 위원회에 계류 중이던 2004. 9. 14. 증거조사를 위해 현장을 방문한 결과 이 건 노천상태의 규석광산은 주위의 국유림 훼손을 방지하기 위한 아무런 조치 없이 방치되어 있었고, 경계지 근처에 아무런 방어벽도 설치되지 않아 광산 발파과정에서 이산된 자갈 및 커다란 바위들이 경계지 바깥으로 굴러 떨어져 산림을 훼손시키고 있었으며, 매 곡점마다 설치함을 원칙으로 하여 경계식별이 가능하도록 한 경계표주는 설치되지 않았거나 거의 확인이 불가능한 상황임을 확인하였다. (타) 피청구인은 청구인이 사용허가를 받은 국유림의 경계침범, 불법산지전용, 허가목적외 사용과 국유림사용허가조건 및 산림형질변경허가조건 등을 위반하였음을 이유로 2004. 5. 12. 청구인에 대해 이 건 국유림사용허가취소처분을 하였다. (2) 살피건대, 산림법 제72조 및 제75조의 규정에 의하면, 산림청장은 국유림을 관리 및 처분하되, 공익사업을 위하여 필요한 경우, 목축ㆍ광업 등을 위하여 필요한 경우 등에 한하여 국유림을 사용 허가할 수 있도록 되어 있으며, 산림법 제78조제1항제3호, 동법 제55조의3의 규정에 의하면, 산림청장은 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 계약에서 정한 사항에 위반하는 때에는 사용허가를 취소하여 사용허가를 한 산림의 전부 또는 일부를 반환시킬 수 있으며 사용허가를 취소하는 경우 청문을 실시하도록 되어 있고, 산림법 제5조 및 동법시행령 제4조의 규정에 의하면, 산림청장의 국유림 사용허가 및 사용허가 취소 등에 관한 권한은 지방산림관리청장(지방산림관리청국유림관리소장)에게 위임되어 있다. 위 인정사실에 의하면, 청구인은 피청구인의 승인 없이 2002. 6. 21. 청구외 안○○과 규석 및 골재생산을 위한 광산임대차계약을 체결하고 위 안○○이 2002. 5. 31.～ 2002. 10. 31. 기간 동안 골재 19,746m을 거래하여 약 2억원 상당의 매출을 올리도록 하여 사용허가조건 제5조제7호 즉 사용허가지내의 토석을 골재 또는 토석으로 반출하거나 판매를 금지하도록 하는 규정 및 제15조 사용허가재산의 전대시 허가청의 승인을 받도록 하는 규정을 위반한 점, △△공사 ○○군지사의 현지측량결과에 따르면 청구인은 1999. 12. 13. 국유림 사용허가 당시의 국유임도를 기준으로 이 건 노천광산의 지장물을 발파하는 과정에서 국유림의 사용허가지 경계를 침범하여 약 1,490평방미터의 산림을 훼손하고 31,694,530원 상당(산림 복구비 기준)의 피해를 야기하여 허가조건 제20조 및 산림형질변경허가조건 1호 및 8호를 위반하여 산림형질을 변경한 점, 이 건 허가지역의 경우 청구인이 경계표주를 설치하지 않았거나 거의 식별이 불가능하도록 하여 매 곡점 및 경계식별이 용이하도록 경계표주를 설치하도록 한 사용허가조건 제10조ㆍ국유림대부지 경계표주설치요령을 위반한 점 등이 인정되므로, 청구인의 이 사건 사용 허가지는 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 계약에서 정한 사항에 위반하여 사용된 경우로서 국유림 사용허가 취소사유에 해당함이 분명하고, 그렇다면 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 이 건 취소처분이 청문 등의 사전절차를 이행하지 아니하고 행한 절차상 하자 있는 행정처분임을 이유로 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 청문이란 의견제출ㆍ청문ㆍ공청회 등의 형식을 통하여 행정청이 어떠한 처분을 하기에 앞서 당사자 등의 의견을 직접 듣고 증거를 조사하는 절차로서 당사자 등에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정 가능성을 고려하고 행정처분의 신중과 적정을 기하려는 데에 그 제도적 취지가 있다고 할 것인 바, 청문절차를 규정한 일반법인 행정절차법 제22조 및 제27조의 규정에 비추어 개별법령에서 청문을 실시하도록 규정한 경우 당해 행정청으로서는 원칙상 처분에 앞서 청문을 실시하여야 하며 비록 청문을 결한 행정처분이 실체법상 적법ㆍ타당하다 할지라도 절차상의 하자로 인해 그 위법성을 피할 수 없다 할 것이나, 동법 제22조제4항에 따르면 다른 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우에도 예외적으로 당해 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될만한 상당한 사유가 있는 경우 의견청취를 아니 할 수 있다고 규정하고 있고, 나아가 행정에 대한 사전적 국민 참여 및 행정통제의 필요성이 큰 상황에서는 법 집행에 있어서 엄격한 행정절차 준수의 필요성이 크지만 청문 외의 방법 등으로 충분히 당사자의 행정참여 및 진술권이 부여되었다면 국민의 절차적ㆍ형식적 권리 못지않게 행정의 실효성 및 합목적성의 확보도 중요하다 할 것이다. 이에 비추어 보건데 이 건의 경우 피청구인이 이 건 처분을 하기 전 2003. 12. 20. 청구인에 대하여 국유재산사용허가 실태조사를 실시하여 이 건 처분의 이유가 포함된 허가조건 위반사항에 대하여 지적하고 그 지적사항에 대하여 2004. 3. 31. 까지 상당한 기간을 주어 보완 등의 조치를 이행하지 아니하면 허가취소 등 불이익 처분을 하겠다는 내용을 통보하여 청구인으로서는 이 건 처분에 대하여 미리 의견개진 및 참여의 기회를 가질 수 있었고, 보통의 지적수준을 가진 일반인의 판단으로 인지가 가능할 정도로 청구인이 국유림사용허가조건을 위반한 사실이 분명하고 이를 입증할 만한 자료가 확보되어 있다면 청구인으로서는 위반사항을 시정하지 아니할 경우 이 건 사용허가가 취소될 수 있음을 충분히 예측 가능 하였다고 볼 수 있으므로, 일응 이 건 절차상 흠의 정도는 이 건 처분을 위법ㆍ부당에 이르게 할 정도의 하자는 아니라 할 것이므로 이에 관한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.