국유재산관리업무편람무효확인청구

1. 사건개요 피청구인은 2000. 7. 15. 농림부소관 농업기반시설용 국유재산관리와 관련된 업무처리에 참고하라는 취지로 소규모 수리시설물에 대한 지시문[농림부 농지개 1142-3092(1963. 8. 8.)], 농업기반시설용 국유재산 관리업무편람 송부문[농림부 시설 41300-1008(2000. 7. 15.)](이하 “이 건 문서”라 한다)을 포함하는 국유재산관리 업무편람(농엄기반 시설용)을 발간하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 담당 공무원들에게 참고로 사용하게 하기 위하여 국유재산관리업무편람을 작성하였다고 하나, 그 내용을 보면 “소관시장 및 군수는 지체 없이 등기부상 토지소유자에 대하여 이전등기협력을 요구하고 이에 불응하면 자체재산의 보호를 위하여 자체비용으로 등기말소소송을 제기할 것, 본 건 소규모 시설을 설치당시 그 부지를 매수한 후 8․15, 6․25사변으로 관계서류의 소실과 훼손 등으로 시읍면 소유로 그 이전수속을 취하였음, 기 용지는 매수된 것임을 별첨 대법원 판례에 명시되어 있으므로 동 판례를 원용할 것” 등과 같이 직무명령이 명시되어 있는 바, 이는 시장․군수 등에게 국민의 사유재산인 유지부지를 매수한 증서 대신 농림부장관 지시문과 대법원 62다577판결문을 증거로 국민의 사유재산을 국유재산으로 소유권을 이전하는 소유권이전등기소송을 제기하라는 공권력을 행사시킨 행정처분이다. 나. 따라서 국유재산관리업무편람은 시장․군수 등에게 업무수행에 참고하라는 지시가 아니라 공문서로서 직무를 수행함에 있어 자유재량권이 인정되지 않는 의무적인 이행사항을 정한 직무명령으로 일종의 행정처분이고, 더욱이 ○○시는 사실상 무효가 된 동 문서를 법원에 증거물로 제시하여 소송기만을 하고 사유재산권을 침해하였으므로 무효확인을 구한 이 건 청구는 정당하다. 다. 농림부장관의 지시문에는 농림부장관의 관인날인이 없어 문서작성당시 시행되었던 법령인 ‘정부공문서규정 제36조’를 위반한 점, 농림부장관 지시문의 원본이 없는 점, 국유재산관리업무편람이 농림부장관의 지시문의 사본에 근거하여 작성된 점, 피청구인이 농림부 장관으로부터 동 지시문을 송부 받은 사실을 입증하지 못하는 점, 1963. 8. 3. 농림부장관으로부터 지시된 바 있는 문서라면 12년 6개월이나 경과한 1976. 2. 19.에 이르러서야 각 시․군 등에 시달할 리 없는 점, 등에 비추어 볼 때, 피청구인이 아무런 근거 없이 자의적으로 작성하였음이 분명하다. 라. 담당공무원인 청구외 이○○이 농림부장관지시문(1963. 8. 5.)을 허위로 작성하여 전주법원 99가합7526호 소송 때 갑 제7의2호증으로 행사하고 소송기만 하였음을 ○○시장이 확증․천명하였고, 담당공무원인 청구외 정○○가 농림부장관지시문(1963. 8. 5.)을 허위로 작성․행사하여 2000. 9. 7. 정보공개했음을 전라북도지사가 확증하였으며, 농림부장관도 시설 51307-172(2003. 4. 21.)회신으로 위 이○○ 및 정○○가 농림부장관지시문은 장관날인된 원본도 아닌 사문서 사본을 근거로 허위공문서를 작성․행사했고, 위 이○○이 전주법원 99가합7526 소송당시 사문서사본에 불과한 농림부장관지시문을 전주시장의 날인을 하고 갑 7호증3으로 적법한 공문서인양 행사하여 동 소송을 기만하고 확정판결을 받은 것은 사유재산권을 침해한 반사회적인 행위임을 확증하였다. 마. 농림부장관 지시문은 “일제말 축조된 유지부지는 모두 정부에서 매수했고 서증은 8․15, 6․25때 모두 분실했다는 내용”이나, 그 근거라고 주장된 판결문들은 “유지부지의 소유자 중 몽리민으로서 동 공사비 부담액과 그 토지대금을 산정할 수 있는 관계서류가 모두 보존된 유지의 경우에는 그 채권채무를 상계하여 토지대금이 지급된 것으로 추정된다. 그리고 처음부터 정부에서 몽리민으로부터 수세를 납부 받은 경우에 한하여 토지대금이 지급된 것으로 추정된다.”는 판결취지로서 양자간에 내용이 상이하여 위 지시문은 근거 전무하다. 바. 농림부장관 지시문의 법적 근거로 제시한 대법원 62다 577판결, 서울고법 62나17판결은 원 판결 내용과 내용상 일치 하지 않아 위조․변조된 것이 분명한 점, 동 문서의 근거라고 주장된 서울 고법62나 17과 대법원 62다577판결은 모두 대법원 64.12.29.선고 64다1201판결에 의하여 파기 환송된 광주지방법원 64.7.14. 63나675판결 내용과 동일한 것으로서 폐기된 무효서증인 점 등에 비추어 볼 때, 전라북도 도지사(담당 정○○)가 농림부장관 지시문과 대법원 62다577, 서울고법 62나17판결을 그 질의회시 공문서(76. 2. 19.)에 기재하고 그 밑에 “원본 대조필 2000. 9. 4.”로 기재하고 날인 한 행위는 그 내용도 허위이며 원본도 아닌 사본을 근거로 한 행위로서 허위로 작성된 무효의 서증을 근거로 “본 취지에 의거 하여 처리토록 할 것”이라는 직무명령서를 작성한 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 문서는 농림부장관이 시․도지사에게 당시의 대법원 판례 및 서울고등법원의 판결문을 송부하여 소류지 소유권 분쟁시 이를 원용하여 대응토록 한 사실이 국유재산관리업무를 수행하고 있는 일선 공무원들에게 참고할 만한 가치가 있다고 판단하여 국유재산관리 업무편람에 등재한 것으로써 이러한 행위가 행정심판의 대상이 되는 처분이라 할 수 없다. 나. 농림부에서 발간한 “국유재산관리 업무편람 (농업기반시설용)”은 행정권한의위임및위탁에관한규정 제29조제1항제4호에 의거 농업기반시설용 국유재산에 관한 국유재산법상 권한을 위임받은 시․도지사(시․도 조례에 의거 시․도지사의 권한을 재위임받은 시장군수)에게 업무내용, 각종 민원 및 담당 공무원들의 문의사항에 대한 응답 등을 담아 업무편람(행정편람)으로 발간․배포하여 활용하게 한 것이며, 이러한 업무편람을 발간․배포하는 것은 행정심판의 대상이 되는 처분으로 볼 수 없다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항, 제3조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 각종 자료를 종합하면, 피청구인은 1976. 2. 19. 시장, 군수 및 농지개량조합장 등에 대하여 소류지부지의 소유권 주장과 관련된 업무처리에 참고하라는 취지로 1962. 8. 3.자 서울고등법원판결문, 1962. 11. 1.자 대법원판결문 및 1963. 8. 5.자 농림부장관의 지시문 등을 첨부한 이 건 문서를 송부하였고, 청구인은 이 건 문서가 허위공문서라는 이유로 2003. 1. 6. 행정심판을 청구하였다. (2) 살피건대, 행정심판법 제2조제1항 및 제3조의 규정에 의하면, 행정심판의 대상이 되는 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용이라고 되어 있는 바, 이 건 문서 및 국유재산업무편람은 소류지부지의 소유권과 관련된 업무처리에 참고하기 위하여 작성된 행정기관의 내부적인 문서로서 행정심판의 대상이 되는 처분이 아니라 할 것이므로, 청구인의 이 건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.