국유재산 무단사용에 따른 변상금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○○번지의 토지 및 건물의 소유자로, 2014. 8. 21. 피청구인에게 건설교통부 소유의 국유재산인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(도 1,329㎡, 이하 ‘이 사건 도로’이라 한다) 중 70㎡에 대하여 국유재산 사용허가 신청을 하였고, 피청구인은 2014. 10. 6. 이 사건 도로에 대하여 현황측량을 실시하여 청구인이 이 사건 도로의 일부 12㎡(이하 ‘이 사건 점유지’이라 한다)를 무단으로 점유한 사실을 확인하였다. 이에 피청구인은 처분사전통지절차를 거쳐, 점유사실을 인지할 수 없는 12㎡임을 들어 부당하다는 청구인의 의견을 제출받아, 2014. 12. 18. 청구인에게 2009. 10. 1.부터 2014. 9. 30.까지의 국유재산 무단사용에 따른 변상금 3,431,430원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1986. 12.경부터 본인 소유의 ○○동 ○○○번지에서 공장을 설립·운영하던 중 도시계획 변경에 따른 도로개설로 공장이 5등분되어 이용할 수 없게 됨에 따라 ○○시 ○○면에 부지를 확보하여 2005. 6. 공장을 이전하게 되었고, 토지주의 의견을 무시하는 우월적 지위에서 행하는 행정으로 가족까지 잃어버리는 사고까지 발생하였다. 그러나 이전한 공장부지가 협소하여 기존 공장부지에 방치된 주변도로부지를 활용하고자 2014. 8. 21. 이 사건 도로 중 일부에 대하여 국유재산 사용허가를 신청한 후 이 처리결과에 대한 회답도 없었고, 2014. 10. 6. 도로부지 측량입회 통지가 와서 참가한바 있다. 2) 피청구인은 청구인의 국유재산 사용허가 신청에 대한 처리결과에 대한 통지가 없어 의견제출 시 언급하였음에도 이에 대한 내용 없이 ‘알려드린 바와 같이 국유재산 무단점유에 따라 반려되었다’고 회시한바 그 내용을 받아보지 못하여 확인한 결과 우편물을 수취한바 없어, 이의신청 검토결과에 대한 질의 시 공문제시를 요구하여 2015. 1. 7.에서야 청구인의 대리인에게 직접 통화하여 알려주었다는 통지를 하였다. 그러나 「민원사무처리에 관한 법률」제15조 및 같은 법 시행령 제24조에서 허가신청서류는 도달주의 원칙하에 민원인에게 직접 통지하도록 되어 있는바, 이를 무시하고 세수확보에만 노력하는 행정 처리는 부당하다. 3) 피청구인이 제시한 GIS사진에서 청구인이 설치한 펜스와 타인이 청구인의 펜스 앞에 겹쳐서 추가 설치한 펜스는 구분되므로 이 두 펜스간의 이격거리가 있고, 그 면적은 청구인이 무단점유 하였다는 면적에서 제척되어야 하며, 현장답사 시에도 이 사실이 확인되는데도 청구인의 무단점유만을 주장하고 있다. 또한 위 사진은 지적현황측량성과도와 점유부분이 일치되지 않고, 일반인의 통행을 막지도 않았고, 또한 이 사건 점유지에 청구인의 토지인 ○○동 ○○○-○번지(도 22㎡)가 중복되었을 가능성이 있고, 지적측량 시행규칙 제14조, 제15조에 오차배분을 허용하는 규정이 있고, 측량 당시 측량기점과 무단점유지점을 표시하지 아니하고 지적현황측량성과도의 지면상으로만 12㎡를 무담점유 하였다고 한 이 사건 처분은 납득할 수 없다. 4) 청구인의 토지가 5개 필지로 분필되게 된 도로개설공사는 피청구인이 시행자이므로 피청구인 주관아래 도로부지와 청구인 소유 토지와의 경계점을 정해주어 그 점을 경계로 알고 사용하였다. 이 사건 점유지는 길이가 약 50m이고 면적은 12㎡로 토지경계선을 따라 길게 되어 그 경계가 불분명하고 측량없이 육안으로는 경계지점과 점유사실을 인지할 수 없는 면적이고, 청구인의 재검토 요청에도 불구하고 법에 그렇게 명시되어 있으니 변상금을 납부하라는 것은 납득하기 어려울 뿐만 아니라 사전예고만으로도 철거 또는 사용허가를 득하고 사용할 수 있는데도 이를 수년간 방치하다가 청구인의 사용허가 신청에 무단점유 하였다고 이 사건 처분을 한 것은 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 횡포다. 5) 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」제49조에서 재산관리관은 그 소관 공유재산 실태조사를 하는 경우 1년에 한번 이상 공유재산의 등기 및 지적현황, 주위환경, 이용현황, 그 밖에 필요한 사항을 조사하도록 되어 있는바 피청구인은 이 법을 제대로 이행하여 실태조사를 매년 하였다면 청구인의 무단점유도 없을 것이고, 이 사건 처분도 없었을 것이다. 6) 위와 같이 피청구인은 이 사건 처분을 하는데 있어 그 과정에 문제가 있고 과잉적이고 행정 편의적 처리와 우월적 지위에서 위법하다는 것만으로 이 사건 처분은 취소되거나 당해 연도의 사용료만 부과하도록 변경되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 2014. 8.경부터 2014. 9.경까지 수차례에 걸쳐 이 사건 도로를 방문하여 이용실태를 조사한 결과 청구인을 포함한 4인에 의해 무단점유·사용되고 있어, 2014. 10. 6. 육안으로는 명확한 식별이 곤란하고 분쟁의 소지가 있다는 판단 하에 지적현황측량을 한 결과 청구인이 무단으로 이 사건 점유지 12㎡를 점유하고 있었다. 이에 피청구인은 청구인이 국유재산인 도로에 펜스를 무단으로 설치하여 일반인의 출입을 제한하고 개인목적으로 무단점용 및 사용한 증거에 따라 처분사전통지 절차를 거쳐 2014. 12. 18. 이 사건 처분을 한 것으로 청구인의 국유재산 사용허가 신청과는 별개이다. 2) 「국유재산법」제30조 및 제32조에 의거 적법한 행정절차를 거치지 않고 무단으로 점유한 사실에 대한 행정처분은 공권력을 가진 우월적 지위가 아닌 법에 근거한 적법한 행정처분이라 할 것이며, 청구인 스스로 청구서에서 불법행위를 인정하였듯이 대한지적공사에 의뢰하여 측량한 결과에 의한 이 사건 처분은 적법하므로 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국유재산법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011.3.30.> 1. "국유재산"이란 국가의 부담, 기부채납이나 법령 또는 조약에 따라 국가 소유로 된 제5조제1항 각 호의 재산을 말한다. 9. "변상금"이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 "무단점유자"라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다 제7조(국유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. 제72조(변상금의 징수) ① 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. <개정 2011.3.30., 2011.4.12., 2012.12.18.> 1. 등기사항증명서나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인이나 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우 【국유재산법 시행령】 제71조(변상금) ① 법 제72조에 따른 변상금은 제29조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료 또는 연간 대부료(지식재산의 경우 제67조의8제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다)의 100분의 120에 상당하는 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다.<개정 2013.4.5.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 지적도, 토지대장, 국유재산 사용허가 신청서, 국유재산 사용허가 신청 반려, 지적측량결과부, 처분사전통지, 의견제출서, 이의신청 검토결과 알림, 이의신청 결과에 대한 질의, 이 사건 처분서, 이의신청 질의에 대한 답변, 자문요청 및 회신 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○○번지의 토지 및 건물의 소유자로, 2014. 8. 21. 피청구인에게 국유재산인 건설교통부 소유의 이 사건 도로 1,329㎡ 중 70㎡에 대하여 국유재산 사용허가 신청을 하였고, 피청구인은 2014. 8. 30. 신청지가 인접지에서 주차장 사용과 시설물 설치 등으로 불가하다고 반려하면서, 2014. 10. 6. 청구인의 대리인을 포함한 이해관계자 입회하에 대한지적공사를 통한 현황측량을 실시하여 청구인이 이 사건 도로에 무단으로 펜스를 설치하여 2개소 12㎡(10㎡, 2㎡)를 점유한 사실을 확인하였다. 나) 이에 피청구인은 2014. 11. 11. 청구인에게 위 위반사실에 대하여 「국유재산법」제72조 및 같은 법 시행령 제71조에 따라 사용료의 100분의 120에 해당하는 변상금 부과처분의 사전통지를 하였고, 청구인은 2014. 11. 21. 민원신청 후 불법점유에 따른 변상금이 부과되었고 토지경계선을 따라 육안으로는 경계지점과 점유사실을 인지할 수 없음을 들어 부당하다는 의견을 제출하여, 2014. 12. 10. 관련법령에 따른 이 사건 처분은 정당하며 청구인의 대리인이 입회하였다는 검토의견을 회신하고, 2014. 12. 18. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 다) 청구인은 2014. 1. 18. 피청구인의 위 이의신청 결과에 대하여 사용허가 반려의 공문 제시와 국유재산을 적법하게 사용하려고 하였으나 이 사건 처분을 받아 부당함을 주장하는 질의를 하여, 2014. 12. 29. 사용허가의 반려는 청구인의 대리인에게 하였으며 이 사건 처분은 측량을 거쳐 적법하게 한 행정조치라는 답변을 받았다. 라) 피청구인은 2015. 1. 16. 이 사건 처분의 적법성에 대하여 고문변호사 및 법무법인 등에 자문을 요청하여, 2015. 1. 21. 국유재산인 도로에 펜스 등을 설치하여 해당 부지를 사용하는 사실이 인정되는 이상 사용·수익하거나 점유하고 있다고 할 것이어서 이 사건 처분이 적법하다는 회신을 받았다. 마) 대한지적공사는 이 사건 도로를 현황측량을 함에 있어 이 사건 점유지를 청구인의 펜스 안쪽이 아닌 청구인의 펜스와 (유)△△△의 펜스와의 중간선 안쪽으로 측량하여 그 부분에 대하여 10㎡(ㄷ), ○○동 ○○○-○번지 방향 2㎡(ㅁ) 등 총 12㎡를 무단으로 점유하였다고 보았다. 바) 한편, 피청구인은 이 사건 도로의 무단점용을 이유로 청구인과 함께 청구외 ○○○에게 50,657,140원(ㄹ, 193㎡), (유)△△△에게 14,161,560원(ㄴ, 54㎡), △△교통(주)에게 14,098,120원(ㅂ·ㅅ, 52㎡) 부과하였고, 그 중 청구외 ○○○과 (유)△△△은 행정심판을 청구하여 2014. 4. 8. 면적산정의 오인으로 인용 및 위반사실 명백함으로 기각재결을 받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269845"></img> 사) 현장확인 결과, 청구인은 ○○동 ○○○-○번지는 ‘○○자원’ 상호의 고물상 부지로 사용하고 있으며, 이 사건 도로와 연접한 ○○동 ○○○-○번지(도로) 및 ○○○-○번지, ○○○-○○번지를 따라 경계부분에 40여m의 펜스를 설치하였었고, 이후 ○○동 ○○○번지에 소재한 (유)△△△에서 청구인의 펜스와 20㎝거리를 두고 이 사건 도로 상에 미관을 목적으로 약 17m 길이의 새로운 펜스를 설치하였다. 2) 「국유재산법」제7조에 의하면 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하도록 규정되어 있으며, 같은 법 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 의하면 중앙관서의 장 등은 무단점유자에 대하여는 회계연도별로 산정한 그 재산에 대한 제29조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료나 연간 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하고, 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 하도록 규정되어 있다. 3) 청구인은 국유재산 사용허가 신청에 대하여 세수확보를 위한 이 사건 처분이 이루어졌고, 두 펜스 간의 이격공간과 청구인의 토지인 ○○동 ○○○-○번지(도로)가 제척되어야 하므로 이 사건 처분의 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 피청구인이 청구인의 국유재산 사용허가 신청에 따른 이 사건 도로를 둘러싼 인근의 이해관계자간 민원의 해결과정에서 대한지적공사에 현황측량을 의뢰하여 각 이해관계자의 대리인 입회아래 각자의 무단점유면적을 확인한 측량결과에 따라 변상금이 산정되었던 점, 피청구인이 시정명령 등을 거치지 않았다고 하여 이 사건 처분이 위법하다고 볼 근거가 없으며 처분사전통지 등의 절차를 거친 점, 무단점유면적의 산정에서 청구인의 토지인 ○○동 ○○○-○번지가 제외된 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 적법한 처분으로 보이나, 국유재산인 이 사건 도로의 무단점유부분은 청구인이 설치한 펜스의 범위 안에서 산출되어야 함에도 (유)△△△이 설치한 펜스와의 중간지점에서부터 측량한 사실이 확인되고, 각 펜스 간의 이격거리는 20㎝에 달하여 청구인의 무단점유면적은 약 1.7㎡(20㎝×1/2×17m) 정도 가산된 것으로 추정되는바, 비록 당시 입회하였던 청구인 등의 대리인이 동의하였더라도 면적산정에서 사실판단의 오류가 있다고 보이므로, 청구인의 무단점용면적을 청구인이 설치한 펜스의 안쪽으로 하여 다시 산정하여 그에 따른 변상금을 부과하는 처분을 함은 별론으로 하고, 이 사건 변상금 부과처분은 취소함이 상당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.