국유재산 무단점유 변상금부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 2018. 1. 21.부터 같은 해 7. 27.까지 OO시 OO구 OO동 OOO번지와 OO동 OO2번지(국유지)의 일부 구간(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)을 행정청의 허가없이 무단으로 점유·사용하였다는 이유로, 2018. 8. 21. 청구인에게 금 66,720원의 변상금을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인의 부모님이 1983. 4.경 OO시 OO구 OO동 OOO번지 토지를 취득하여 경작해왔는데, 청구인은 2017. 7.경까지 이 사건 토지에 진입도로가 있다는 사실을 알지 못하다가 인근 주민들로부터 들어 알게 되었다. 이에 피청구인에게 진입도로를 원상복구하여 달라고 수차례 청구하였으나, 피청구인은 예산이 부족하다는 등의 사유로 청구인의 민원을 외면하였고, 급기야 청구인은 진입도로 부분에서 무단으로 경작하는 농민과 도로작업으로 다투게 되었다. 결국 피청구인이 국유지의 경계를 분명히 하고 도로를 사용하라고 하기에, 청구인은 경계측량을 실시하여 농기계가 용이하게 진입할 수 있도록 700만원 상당의 비용을 자비로 부담하여 평탄작업과 배수로 설치 작업을 한 것이다. 2) 청구인이 평탄작업과 배수로 설치 작업을 한 곳은 국유지이고 농어민 전용도로이다. 그렇다면 피청구인은 주변 농어민이 농기계 등이 용이하게 진입할 수 있도록 보수하고 관리할 의무가 있다 할 것인데, 피청구인은 수십년간 진입도로 현장을 방문하지 않고 방치하고 있었다. 이에 많은 농민들이 불편함을 감수하고 다녀야 했고, 그와 반대로 도로를 불법점유하여 경작한 사람은 부당하게 수익을 얻고 있었던 것이다. 그런데 이제와서 도로를 보수하고 배수로를 설치한 청구인에게 국유재산 무단사용에 따른 변상금을 부과하고 불법 시설물 철거를 명한 것은 부당하다 할 것이다. 청구인은 국유재산을 사용하여 수익을 얻은 바 없고, 국유재산을 무단 점유한 사실이 없다. 또한 도로법 제75조에 의하면 누구든지 정당한 사유없이 도로의 교통에 지장을 주는 행위 등을 하여서는 안되는 바, 청구인이 보수하지 않았다면 불법 경작인들은 지금까지 그대로 농업활동을 하여 부당이득을 취하였을 것이고, 공무원은 이를 묵인하였을 것이다. 이는 결국 불특정 다수의 국민과 농민들이 진입도로를 이용하지 못하고 불편을 겪게 하는 것이다. 이에 비추어 볼 때 청구인은 「국유재산법」 제7조제1항을 위반한 사실이 없으므로, 이 사건 처분은 부당하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 청구이유에서 밝힌 바와 같이 청구인은 진입도로(청구인의 주장)에 대하여 평탄작업과 배수구를 설치한 사실을 시인하고 있다. 2) 국유재산에 대해서는 「국유재산법」제7조에 명시된 바와 같이 누구도 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 사용하거나 수익하지 못하도록 하였는 바, 청구인은 사전에 국유재산 재산관리청인 안산시와 사전 절차(허가나 동의·협의)를 진행한 사실이 없다. 3) 청구인의 주장과 달리 이 사건 토지는 지목 상 도로일 뿐 과거 60년대부터 현재에 이르기까지 한 차례도 도로로 고시되거나 지정된 사실이 없으며 도로의 기능으로 이용된 사실도 없다. 위성사진에 근거하여 볼 때 이 사건 토지는 농로와 구거(배수로)로 이용되었다고 인정할 수 있을 뿐, 도로법 또는 농어촌도로정비법에서 정의된 도로와는 어떠한 연관성도 없다. 이와 관련하여 피청구인은 청구인에게 수차례 지목 상 도로에 대하여 민원 회신하였고, 법률자문 등을 받았으나, 청구인은 법에 대한 개념과 사실을 이해하기 보다는 일방적인 주장으로 일관하고 있다. 한편 청구인은 2017년 이 사건 토지가 진입도로라고 인지한 시점부터 지속적으로 진입도로에 대한 민원을 제기하였다고 주장하나 이에 대하여 확인된 바 없고, 국유지 경계를 분명히 하고 사용하라고 하여 측량을 실시했다고 주장하나 이 또한 확인된 바 없을 뿐만 아니라 주변 토지소유자와의 민원관계 및 토지이용 형태를 고려하지 않은 청구인의 일방적인 주장으로서 용인될 수 없다. 4) 청구인은 도로관리청의 도로관리가 부실하여 수백만원의 사비를 들여 도로를 원상복구한 것이고 이에 따른 어떠한 수익도 얻은 바 없으며, 무단 점유한 사실이 없다고 주장한다. 그러나 수익이란 경제적 이익과 더불어 무형적 이익도 포함되는바, 청구인은 해당 행위를 통하여 경작을 위해 필요한 진입로를 평탄화하였고, 재산관리청의 사전허가 없이 행위한 사실은 향후 청구인 소유 토지의 재산적 가치(공시지가) 상승을 기대하였다고 볼 수 있다. 또한 가사 청구인이 공익적인 이유로 도로정비를 하였다고 하더라도 국유재산의 보호 규정을 두어 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법을 따르지 아니하고는 국유재산인 토지에 도로를 개설하여서는 아니되므로, 청구인의 행위는 국유재산법에 위배된다. 따라서 이러한 국유재산 무단사용에 대하여는 시민의 준법의식과 법의 안정성 등을 고려할 때 적절한 행정적 조치가 내려지는 것이 타당하다. 따라서 청구인의 주장은 모두 이유없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국유재산법】 제7조(국유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. 제29조(사용료율과 사용료 산출방법) ① 법 제32조제1항에 따른 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월 단위, 일 단위 또는 시간 단위로 계산할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 재산의 가액에 해당 요율을 곱한 금액으로 한다. 1. 경작용(「농지법 시행령」 제2조제3항제2호에 해당하는 시설로 직접 사용하는 용도를 포함한다) 또는 목축용인 경우: 1천분의 10 이상 3. 행정목적의 수행에 사용하는 경우: 1천분의 25 이상 3의2. 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우: 1천분의 25 이상 ② 제1항에 따라 사용료를 계산할 때 해당 재산가액은 다음 각 호의 방법으로 산출한다. 이 경우 제1호, 제2호 및 제3호 본문에 따른 재산가액은 허가기간 동안 연도마다 결정하고, 제3호 단서에 따른 재산가액은 감정평가일부터 3년 이내에만 적용할 수 있다. 1. 토지: 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가(「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 따른 해당 토지의 개별공시지가로 하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제8조에 따른 공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다. 이하 같다)를 적용한다. ③ 경작용으로 사용허가하는 경우의 사용료는 제1항제1호에 따라 산출한 사용료와 최근 공시된 해당 시ㆍ도의 농가별 단위면적당 농업 총수입(서울특별시ㆍ인천광역시는 경기도, 대전광역시ㆍ세종특별자치시는 충청남도, 광주광역시는 전라남도, 대구광역시는 경상북도, 부산광역시ㆍ울산광역시는 경상남도의 통계를 각각 적용한다)의 10분의 1에 해당하는 금액 중 적은 금액으로 할 수 있다. 제72조(변상금의 징수) ① 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1. 등기사항증명서나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인이나 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용ㆍ수익하게 한 경우 【국유재산법 시행령】 제71조(변상금) ① 법 제72조에 따른 변상금은 제29조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료 또는 연간 대부료(지식재산의 경우 제67조의8제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다)의 100분의 120에 상당하는 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다.(이하 생략) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 민원접수 및 회신내역, 항공사진 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 청구인이 2018. 1. 21.부터 같은 해 7. 27.까지 OO시 OO구 OO동 OOO번지 및 OO동 OO2번지(국유지)의 일부 구간을 행정청의 허가없이 무단으로 점유·사용하였다는 이유로, 2018. 8. 21. 청구인에게 금 66,720원의 변상금을 부과하였다. 나) 청구인은 이 사건 토지에 평탄작업 및 배수로 설치 작업을 한 사실을 인정하고 있고, 이 사건 토지는 도로로 지정되거나 고시된 바 없다. 2)「국유재산법」제7조제1항에 의하면 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하고, 같은 법 제72조제1항에 의하면 중앙관서의 장 등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 3) 청구인은 이 사건 토지는 국유지이고 농어민 전용도로로서 피청구인이 그 보수, 관리의무를 이행하지 않고 방치하여 청구인이 자비로 도로를 보수하고 배수로를 설치한 것이므로, 이 사건 변상금 부과처분은 위법·부당하다고 주장한다. 청구인의 주장과 제출된 증거자료를 종합하면, 청구인은 2018. 1. 21.경부터 7. 27.경까지 이 사건 토지에 행정청의 허가 없이 토지 평탄작업 및 배수로 설치 작업을 한 사실이 인정되고, 이 사건 토지는 도로로 지정되거나 고시된 바 없다. 그렇다면 청구인은 국유지인 이 사건 토지를 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고 점유하여 사용·수익하였다고 할 것이므로, 이에 대하여 피청구인이 변상금을 부과한 것은 법령에 따른 적법한 처분이고 변상금 액수가 과다하거나 달리 이 사건 처분이 부당하다고 볼만한 사정도 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.