국유재산 무상귀속 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 ‘소규모주택정비법’이라 한다)에 따라 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 000-0번지 일원을 대상으로 가로주택정비사업(이하 ‘이 사건 주택정비사업’이라 한다)을 시행하는 조합으로, 2024. 2. 22. 피청구인에게 위 사업부지 내 국유지인 ○○동 000-00번지 토지(도로 745㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 369㎡ 면적(이하 ‘이 사건 요청지’라 한다)에 대하여 무상귀속 사전협의 요청을 하였다. 피청구인은 2024. 4. 30. 조달청장에게 이 사건 요청지에 대한 행정재산 무상귀속 사전협의 요청을 하였고, 같은 해 5. 2. 조달청장이 무상귀속 비대상이라고 회신하자, 같은 해 6. 21. 청구인에게 ‘이 사건 요청지는 무상귀속 비대상이므로 착공 전 절차에 따라 용지 폐지 후 매입 절차를 이행하라’는 내용의 피청구인 관계 부서 간 무상귀속 협의 문서를 청구인에게 전달(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 【국유재산법】 제28조(관리사무의 위임) ④ 중앙관서의 장은 그 소관에 속하는 행정재산의 관리에 관한 사무의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이나 그 소속 공무원에게 위임할 수 있다. 제73조의2(도시관리계획의 협의 등) ① 중앙관서의 장이나 지방자치단체의 장은 국유재산에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시관리계획을 결정ㆍ변경하거나 다른 법률에 따라 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 해당 국유재산을 소관하는 총괄청이나 중앙관서의 장과 협의하여야 한다. ② 중앙관서의 장등(다른 법령에 따라 국유재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위임 또는 위탁받은 자를 포함한다)은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조제3항 또는 그 밖의 법률에 따라 국유재산인 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 개발행위에 관한 인ㆍ허가 등을 하려는 자에게 의견을 제출하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 총괄청과 미리 협의하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제65조(개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속) ② 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 개발행위로 용도가 폐지되는 공공시설은 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 양도할 수 있다. ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항과 제2항에 따른 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 개발행위허가를 하려면 미리 해당 공공시설이 속한 관리청의 의견을 들어야 한다. 다만, 관리청이 지정되지 아니한 경우에는 관리청이 지정된 후 준공되기 전에 관리청의 의견을 들어야 하며, 관리청이 불분명한 경우에는 도로 등에 대하여는 국토교통부장관을, 하천에 대하여는 환경부장관을 관리청으로 보고, 그 외의 재산에 대하여는 기획재정부장관을 관리청으로 본다. 【빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특별법】 제43조(정비기반시설의 설치 및 토지 등의 귀속 등) ① 시장ㆍ군수등은 소규모주택정비사업의 시행으로 정비기반시설 또는 공동이용시설의 확충이 필요하다고 인정하는 경우 직접 설치하거나 사업시행자에게 설치하도록 할 수 있다. ② 시장ㆍ군수등 또는 토지주택공사등이 소규모주택정비사업의 시행으로 새로이 정비기반시설을 설치하거나 기존의 정비기반시설에 대체하는 정비기반시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 종래의 정비기반시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로이 설치된 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속된다. ③ 시장ㆍ군수등 또는 토지주택공사등이 아닌 사업시행자가 소규모주택정비사업의 시행으로 새로 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 소규모주택정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 사업시행자가 새로 설치한 정비기반시설의 설치 비용에 상당하는 범위에서 그에게 무상으로 양도된다. 이 경우 사업시행자는 용도가 폐지되는 종래의 정비기반시설의 가액과 새로이 설치한 정비기반시설의 설치 비용 사이에 차이가 있는 때에는 그 차액에 상당하는 금액에 대하여 국가 또는 지방자치단체와 정산하여야 한다. 제56조(「도시 및 주거환경정비법」의 준용) ① (중략) 정비기반시설 관리자의 비용부담 및 귀속 등에 관하여는 같은법(도시 및 주거환경정비법) 제94조 및 제97조를 (중략) 준용한다. 【도시 및 주거환경정비법】 제97조(정비기반시설 및 토지 등의 귀속) ② 시장ㆍ군수등 또는 토지주택공사등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 사업시행자가 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 그에게 무상으로 양도된다. ③ 제1항 및 제2항의 정비기반시설에 해당하는 도로는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따라 도시ㆍ군관리계획으로 결정되어 설치된 도로 2. 「도로법」 제23조에 따라 도로관리청이 관리하는 도로 3. 「도시개발법」 등 다른 법률에 따라 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 도로 4. 그 밖에 「공유재산 및 물품 관리법」에 따른 공유재산 중 일반인의 교통을 위하여 제공되고 있는 부지. 이 경우 부지의 사용 형태, 규모, 기능 등 구체적인 기준은 시ㆍ도조례로 정할 수 있다. 【조달청 행정재산 무상귀속 사전협의 처리기준】 제2조(용어의 정의) 이 기준에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “중앙관서의 장 또는 지방자치단체의 장(이하 ‘중앙관서의 장등’이라 한다)”이란「국가재정법」제6조에 따른 중앙관서의 장과「국유재산법」 제28조 및「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제3조 및 제4조에 따라 행정재산의 관리·처분에 관한 사무를 위임·위탁받은 자를 말한다. 2. “무상귀속” 이란 무상귀속이 명시된 개별법령에 근거한 각종 개발사업의 구역 내에 국유재산이 포함되어 있고 사업시행자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우, 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고 해당 사업으로 기능이 상실되는 종래의 공공시설은 사업 시행자에게 무상으로 귀속(양도)되는 것을 말하며, 무상귀속의 근거 규정은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’ 이라 한다)제65조,「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제26조,「택지개발촉진법」 제25조,「도시 및 주거환경정비법」 제97조 등에 명시되어 있다. 3. “무상귀속 사전협의”란 개발사업의 인·허가권자로부터 행정재산의 무상귀속 협의요청을 받은 행정재산 관리청(이하 ‘무상귀속 협의권자’라 한다)이 행정재산 무상귀속에 대한 검토의견을 결정하고 그 결정이 정당한지 여부를 행정재산 총괄청과 사전에 협의한 후에 최종 검토 결과를 인·허가권자에게 회신함으로써 국유재산을 효율적으로 관리하기 위한 절차를 말한다. 4. “무상귀속 대상 공공시설”이란 사업시행자가 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 등과 같은 공공시설 설치에 관한 법령에서 정한 설치기준 및 절차에 따라 설치완료 후 준공검사를 마치고, 시·도지사 등이 불특정 다수를 위한 시설임을 공표하는 공용개시를 함으로써 인정되는 시설을 말하는 것으로, 무상귀속 대상 공공시설(정비기반시설)의 종류는 국토계획법 제2조, 「도시 및 주거환경정비법」 제2조,「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」 제24조의4 등 기타 개별법령에 명시되어 있다. 5. “공용개시”란 행정 주체의 의사 표시로 공공시설 설치공사 준공 후, 불특정 다수가 해당 시설을 공용으로 사용할 수 있음을 공표하는 것으로 원칙적으로 「도로법」 제39조 등 개별법령에 따라 명시적으로 공시하는 상대방이 없는 형식적 행정행위를 말한다. 제3조(사전협의 당사자) 무상귀속 사전협의 당사자는 국유재산 총괄청인 기획재정부장관의 위임을 받은 조달청장과 행정재산의 무상귀속 협의권을 가진 중앙관서의 장등이 된다. 제4조(무상귀속 조건) 무상귀속 대상 행정재산은 국토계획법 제65조 등 개별법령에 무상귀속에 관한 근거규정이 있고, 동시에 국토계획법 제2조제13호 및 같은 법 시행령 제4조 등과 같이 개별법령에 명시된 무상귀속 대상 공공시설의 범위에 포함되어야 한다. 제5조(사전협의 요청주체) ①국토계획법 제65조제3항 등 개별법령에 따라 개발사업 인·허가권자로부터 무상귀속 협의요청을 받은 무상귀속 협의권자가 조달청장에게 사전협의를 요청하여야 한다. ② 국유재산관리의 수임청이 시장·도지사인 경우에는 시·도의 무상귀속 협의권자가, 국유재산관리의 수임청이 시장·군수·구청장인 경우에는 시·군·구의 무상귀속 협의권자가 조달청장에게 무상귀속 사전 협의를 요청하여야 한다. 다만, 국유재산관리의 수임청과 무상귀속 협의권자가 다른 경우에는 해당 수임청의 의견을 들은 무상귀속 협의권자가 조달청장에게 사전협의를 요청하여야 한다. 제7조(사전협의 대상) ① 무상귀속 협의권자는 무상귀속 요청받은 전체 필지의 검토를 완료하고 그 결과를 검토의견서에 입력하여 조달청장에게 무상귀속 사전협의를 요청하여야 한다. 다만, 무상귀속 비대상이 명확하여 사업시행자도 동의하는 경우에는 사전협의 요청을 생략할 수 있다. 제8조(공공시설 인정요건) ① 무상귀속의 대상이 되는 ‘공공시설’은 국토계획법 제2조 등 개별 법령에 명시되어 있는 ‘공공시설 또는 정비기반시설’로서 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 등의 법령 기준에 따른 시설로 다음 각 호의 요건을 모두 갖추고 있는 재산을 말한다. 1. (형식적 요건) 행정청이 준공검사 후 공용개시 등 적극적·능동적 조치를 통하여 대외적으로 공공시설임을 공시하여야 한다. 다만, 하천·구거(도랑) 등 자연적 공공시설은 공용개시 절차가 없어도 개발사업의 인·허가 시점에 공공시설로 확인되면 무상귀속 대상 공공시설로 인정될 수 있다. 2. (실질적 요건) 개발행위 허가 또는 실시계획 인가 등의 시점까지 ‘공공시설’로 제공·관리하고 있는 재산이어야 한다. ② 제1항제1호에도 불구하고 국토계획법 제2조제13호에 따른 공공시설에 해당하는 도로는 공용개시의 절차를 거치지 않아도 된다. 다만, 도로는 국토계획법상 기반시설이므로, “제2조제13호에 따른 공공시설에 해당하는 도로”란 같은 법 제43조에 의한「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」에 준하는 도로를 말한다. 제13조(사전협의 결과회신) 조달청 담당자는 무상귀속 협의권자의 검토결과에 대한 동의 여부를 회신한다. 제14조(무상귀속 사전협의 효력) 조달청장과 사전협의를 거치지 않은 경우에는 해당 공공시설의 귀속부분은 무효 또는 취소의 원인이 될 수 있다. 제15조(이의신청) 조달청장의 사전협의 결과에 이의가 있는 사전협의 요청기관의 장은 추가 증빙자료를 보완하여 재협의를 요청할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 무상귀속 사전협의 요청서, 무상귀속 협의 회신서, 도시계획시설결정 실효 및 지형도면 고시(○○시 고시 제0000-00호), 토지대장, 이 사건 회신서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 소규모주택정비법에 따라 이 사건 주택정비사업을 시행하는 조합이고, 피청구인은 「국유재산법」 제73조의2제2항에 따라 국유재산의 귀속에 관한 사항을 총괄청인 기획재정부 장관과 협의하는 협의권자이며, 조달청장은 기획재정부장관에게 국유재산 귀속에 관한 사항을 위임받은 자이다. 나) 청구인은 2024. 2. 22. 피청구인에게 이 사건 무상귀속 요청서를 제출하였고, 이에 피청구인은 같은 해 4. 30. 조달청장에게 ‘행정재산 무상귀속 사전협의 요청’을 하였다. 다) 조달청장은 2024. 5. 2. 피청구인에게 이 사건 요청지는 도시정비법상 정비기반시설에 해당하는 도로가 아니므로 무상귀속 비대상이라는 회신을 하였고, 피청구인은 같은 해 6. 21. 청구인에게 ‘이 사건 요청지는 무상귀속 비대상이므로 착공 전 절차에 따라 용지 폐지 후 매입 절차를 이행하라’는 내용의 피청구인 관계 부서 간 무상귀속 협의 문서를 청구인에게 전달하였다. 라) 한편, 피청구인이 2023. 1. 25. 한 도시계획시설결정 실효 및 지형도면 고시(○○시 고시 제0000-00호)에 따르면, 이 사건 요청지는 도시계획시설 결정에 포함되어 있지 않다. 2) 본안전 판단 행정심판의 대상인 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다(「행정심판법」 제2조제1호). 그리고 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하기 위해서는, 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 국민에게 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 2017. 6. 15. 선고 2013두2945 판결). 청구인은 이 사건 회신으로 인하여 청구인이 이 사건 요청지를 매입해야 하는 결과가 강제되므로 이 사건 회신은 공권력의 행사에 준하는 행정작용으로서 처분에 해당한다고 주장한다. 그러나 위 법리에 비추어 살피건대, 이 사건 회신은 피청구인이 국유재산법 제73조의2제2항 절차에 따라 조달청과 사전 협의한 결과를 청구인에게 통지한 것에 불과하므로 이는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리 의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위로 보기 어렵다. 뿐만 아니라 소규모주택정비법 제43조제3항은 시장ㆍ군수 등 또는 토지주택공사 등이 아닌 사업시행자가 소규모주택정비사업 시행으로 새로 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상귀속되고, 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 사업시행자가 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 그에게 무상으로 양도된다고 규정하고 있으므로, 위 요건에 해당되는 정비기반시설은 당연히 사업시행자에게 무상귀속되는 것일 뿐 사업시행자에게 국가 또는 지방자치단체에 무상귀속을 신청할 수 있는 법규상·조리상 신청권이 인정된다고 보기도 어렵다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.