국유재산무상사용수익허가변경처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 국군체육부대의 야구장 부지에 골프연습장을 건설하여 2001. 5. 피청구인에게 기부채납 및 기부채납재산 무상사용수익허가 신청을 하였으며, 같은 해 7. 31.자로 피청구인이 기부채납을 승인함에 따라 같은 해 10. 4. 위 골프연습장을 피청구인에게 기부채납하였으며, 같은 해 11. 12. 피청구인이 사용요율 50/1,000에 사용기간 3년(2001. 5. 15. ～ 2004. 5. 14.)으로 국유재산무상사용수익을 허가함에 따라 위 골프연습장을 무상사용하여 수익사업을 시작하면서 사용요율 및 사용기간의 적용이 잘못되었다는 이유로 조정을 요청하였고, 이에 따라 피청구인은 2003. 4. 8. 사용요율을 "25/1,000"으로 변경하였으며, 같은 해 6. 27. 사용기간을 "2001. 5. 15.부터 사용료가 기부채납금액에 달할 때까지로 한다"로 변경하였으나, 2004. 2. 2.부터 2004. 2. 6.까지 국방부 감사실에서 피청구인에 대한 감사를 실시하여 같은 해 4. 6. 청구인에 대한 사용수익허가를 최초 국유재산무상사용수익허가시의 사용요율 및 사용기간으로 원상회복하라는 감사처분지시에 따라 피청구인은 청구인에 대하여 국유재산무상사용수익허가변경처분(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1999. 9. 20. 대통령에게 보고ㆍ결재된 현역 및 예비역 복지대책에 따라 예비역 복지재원 확보를 위한 수익사업으로 국군체육부대 야구장에 골프연습장을 건설하기 위하여 2000. 1. 5. 국군체육부대와 골프연습장 건설 및 기부채납을 위한 합의각서를 체결한 후, 골프연습장 건설을 시작하게 되었다. 나. 국유재산법 제9조제2항의 규정에 의하면 국가에 기부하고자 하는 재산이 국가가 관리하기 곤란하거나 필요로 하지 아니하는 것인 경우 또는 기부에 조건이 수반되는 것인 경우에는 이를 채납하여서는 안된다고 되어 있고, 재정경제부에서 발간한 국유재산법령집 예시문에 의하면 기부채납재산의 범위는 대상재산의 필요성 및 관리가능성에 따라 채납자인 각 관리청이 결정하여야 할 사항이며, 대상재산이 국가행정목적에 필요한지 여부를 먼저 판단하여야 한다고 되어 있는바, 피청구인이 청구인의 골프연습장을 기부채납하였다는 것은 이미 행정목적의 필요성을 인정한 것이다. 다. 국유재산법 제26조의 규정에 의하면 행정재산 등으로 할 목적으로 기부를 채납한 재산에 대하여 기부자 또는 그 상속인 등에게 사용ㆍ수익허가를 할 때에는 그 사용료를 면제할 수 있다고 되어 있고, 동법 제27조에는 그 사용ㆍ수익허가기간은 기부채납한 국유재산에 대하여서는 사용료의 총액이 기부를 채납한 재산의 가액에 달하는 기간 이내로 한다고 되어 있는바, 청구인에 대한 사용ㆍ수익허가기간은 3년이 아니라 2001. 5. 15.부터 사용료가 기부채납금액에 달할 때까지로 되어야 한다. 라. 국유재산법시행령 제26조의 규정에 의하면 행정재산 또는 보존재산의 사용ㆍ수익허가가 행정목적 또는 보존목적의 수행에 필요 할 때에는 그 사용료는 25/1,000이상으로 한다고 되어 있는바, 기부채납증서에 기재된 기부목적은 현역ㆍ예비역 복지시설 확충 및 군사연구기금조성으로 이러한 행정목적이 있으므로 사용요율을 25/1,000 이상을 적용해야 함에도 불구하고 기타의 경우인 50/1,000 이상을 적용한 것은 부당하다. 마. 국방부 감사실은 ○○연구원에 특혜를 부여하였다는 이유로 사용ㆍ수익허가의 원상회복을 지시하였으나, 이는 국방부의 예비역 복지향상을 위한 소요기금 마련이라는 정책적 필요에 따라 ○○연구원과 국군체육부대가 합의각서를 체결하고 골프연습장을 건설하여 기부채납하였다는 사실을 간과한 점, 기부채납한 재산은 사용수익ㆍ허가기간을 기부채납한 재산의 가액에 달하는 기간 이내로 한다고 규정하여 사용료를 선납하고 있으므로 유상사용으로 보아 체육부대에 위임된 규정에 의거하여 처리된 것이므로 행정위임의 규정에 위배된 것은 아닌 점, 현역군인의 체력향상을 위하여 20타석을 항시 대기하고 있으며 민간인에게는 80분에 1만 8,000원의 사용료를 받고, 현역ㆍ국방부직원에게는 1만원, 예비역 20년 이상 근무자에게는 1만 2,000원을 받는 등 현역 및 예비역 위주로 운영되고 있는 점, ○○ 골프연습장은 체육시설의설치ㆍ이용에관한법률에 의하여 지역주민에게도 개방하여 이용하도록 하고 있는 점, 이 건 처분이 진행될 경우 예비역 복지향상을 위하여 소요되고 있는 기금의 부족으로 예산의 지원이 곤란하게 되어 장기근속자와 예비역들의 사기저하 등으로 국방정책 발전에 저해요소가 될 것인 점 등을 고려할 때 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2001. 11. 9.부터 2003. 3. 13.까지 3회에 걸쳐 연간 사용요율을 국유재산법시행령 제26조제1항제1호의 행정목적 수행에 필요한 경우인 25/1,000를 적용하여 무상사용기간을 산정하여 주도록 요청하였고, 이에 대하여 피청구인은 국방부의 군사시설국, 법무관리관실, 총무과에 사용요율 적용에 관하여 질의하자 국방부 재산관리관인 총무과장으로부터 "사용요율의 적용은 행정권한의위임위탁에관한규정 제23조제2항에 의거 재산관리관(국방부 총무과장)에게 위임되어 있으며, 재산관리관이 적용할 사용요율은 사용ㆍ수익허가 재산의 사용목적ㆍ용도 등 구체적인 사실관계에 따라 판단할 사항"으로 회신을 받았으며, "국유재산 관리관직 신규지정 및 국유재산관리업무 위임사항 하달(국방부 총보 41321-24, 1999. 1. 22.)"에 의하여 무상사용 허가는 분임재산관리관(국군체육부대장)의 임무에서 제외됨을 국방부장관으로부터 주지받은 바 있다. 나. 피청구인은 2003. 4. 8. 청구인의 요청에 따라 ○○ 골프연습장의 사용요율을 ‘행정목적 수행에 필요한 경우’인 25/1,000로 적용하여 무상사용기간을 2001. 5. 15.부터 2028. 11. 14.까지(27년 6월)로 무상사용ㆍ수익허가를 변경하였으나, 2004. 4. 국방부 감사관실의 감사결과 위 무상사용ㆍ수익허가의 변경이 위법ㆍ부당하므로 당초 2001. 11. 12.자로 하였던 무상사용ㆍ수익허가의 조건으로 원상회복하라는 지시에 의하여 이 건 처분을 하였다. 다. 청구인은 피청구인이 행정목적으로 재산을 채납받았으므로 사용ㆍ수익허가시에도 행정목적의 수행에 필요한 것으로 보아 사용요율을 25/1,000 이상으로 해야 한다고 주장하나, 기부채납한 재산은 행정재산과 보존재산으로 등재될 수 있고, 국유재산법에서 기부채납된 재산의 사용ㆍ수익허가를 별도로 규정하고 있지 아니하므로 청구인이 기부채납된 재산과 기보유 재산을 구분한 것은 부당하며, 사용ㆍ수익허가를 할 수 있는 경우는 동법시행령 제24조제1항에 의하여 행정목적뿐만 아니라 보존목적, 공무원의 후생목적, 기타 목적에 필요한 때로 하고 있으므로 (분임)재산관리관은 국유재산의 사용용도에 따라 사용ㆍ수익허가를 하여야 한다. 라. 감사원은 2001. 6. 20. ○○ 골프연습장 건립에 대한 감사처분요구에서 체육부대 내에 설치할 수 없는 일반인 이용대상 골프연습장이 편법으로 설치되게 하였다고 지적하면서 관련자에게 엄중주의를 촉구함으로써 국방행정목적의 일환이라는 건립이유를 부인한 바 있으며, ○○ 골프연습장의 2002. 1. ～ 2004. 2.의 기간중 타석운영현황을 보면 일반인은 352,823명이 이용하였고 현역ㆍ예비역은 32,238명이 이용하여 일반인의 이용율이 91.6%로 위 감사원의 처분을 뒷받침하고 있다. 마. 무상사용ㆍ수익허가는 재산관리관(국방부 총무과장)의 업무소관 사항이나 분임재산관리관인 피청구인이 변경허가한 것은 부당하여 원상회복하라는 국방부 감사관실의 감사결과에 따라 최초 허가시의 사용요율로 변경한 것이다. 바. 청구인은 골프연습장이 현역, 국방부 일반직원, 예비역 체력향상과 복지기금조성에 기여하고 있으며, 25/1,000의 사용요율이 적용될 경우 국방정책에 의하여 계획된 예비역 복지향상에 소요되는 기금부족으로 장기근속자와 예비역들의 사기저하, 국방안보 및 신뢰저하로 국방정책 발전에 저해요소가 될 것이라고 주장하나, ○○ 골프연습장에 국유재산법상 적용가능한 최소한의 요율을 적용한 것은 청구인이 주장하는 복지시설확충 등의 취지를 충분히 고려한 것으로 2001 ～ 2002년도 운영결산서를 보면 연평균 순이익이 22.8억원으로 투자비의 32.3%로 나타났고, (주)한국○○(대표 황○○)이 육군항공작전사령부내에 모노카트시스템을 기부채납하고 무상사용ㆍ수익허가를 받을 때 117/1,000의 사용요율이 적용된 사례도 있다. 사. 청구인은 기부채납된 재산은 행정재산 및 보존재산으로 구분되는 것을 행정목적의 재산으로 잘못 인식하고 이를 피청구인으로 하여금 조정하도록 요청하여 청구인에게 유리한 조건으로 변경하도록 하였으나, 분임재산관리관인 국군체육부대장은 무상사용ㆍ수익허가를 변경할 권한이 없다는 국방부 감사처분에 의하여 다시 원상회복한 것으로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하므로 청구인의 행정심판청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격 여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항 국유재산법 제4조, 제9조, 제21조 및 제24조 내지 제27조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 예비역 복지향상을 위한 협조회의 참석공문, 연구비 증액을 위한 재원확보방안, 현역 및 예비역 복지 대통령 보고, 예비역 복지향상 수익사업 추진지침 통보공문, 합의각서, 기부채납 승인통보, 국유재산 무상사용 수익허가 승인통보, 국유재산 사용요율 적용 재검토 건의, 기부채납재산 전대승인통보, 국유재산 무상사용수익허가 기간만료 통보, 국유재산사용수익허가 사용요율 관련 법령질의결과 시달공문, 국유재산 관리관직 신규지정 및 국유재산관리업무 위임사항 하달공문, ○○ 골프연습장 사용요율 변경 통보공문, 국방부 감사처분요구서, 감사원 처분요구서, ’02. 1. ～ ’04. 2. ○○ 골프연습장 타석운영현황, 육군항공작전사령부 골프장 모노카트시스템 무상사용ㆍ수익허가 판단서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 현역 및 예비역을 위한 향후 30년 복지 마스터플랜을 작성ㆍ보고하라는 청구외 국방부장관의 지시에 따라 1999. 7. 28. 국방부 차관보 주관하에 청구인의 사무국장과 피청구인의 참모장을 비롯하여 국방부 인사복지국장 등 관련 실무자들이 참석한 ‘예비역 복지향상을 위한 협조회의’가 개최되어, 청구인이 예비역에게 지급하는 연구비 증액을 위한 재원확보 방안으로 각종 수익사업을 검토하고 그 중 하나로 피청구인의 야구연습장에 골프연습장을 설치ㆍ운영하는 방안도 논의되어, 다음날 ○○ 골프연습장의 설치ㆍ운영 등 각종 수익사업 검토내용이 포함된 ‘연구비 증액을 위한 재원확보방안’이 국방부장관에게 보고되었으며, 같은 해 9. 20. ‘현역 및 예비역 복지’ 제목으로 대통령에게 보고되었다. (나) 청구외 국방부장관은 1999. 9. 22. 예비역 복지향상 수익사업 추진지침을 청구인 및 피청구인에게 통보하여 피청구인의 야구연습장을 이전하고 야구장에 골프연습장을 설치ㆍ운영하는 계획을 추진하도록 하였으며, 2000. 1. 5. 청구인과 피청구인 간의 골프연습장 설치에 따른 골프연습장 건설 및 야구장 이전공사 합의각서를 승인하였으며, 청구인과 피청구인은 같은해 1. 10. 합의각서를 체결하였으며, 합의각서 제1조의 목적은 "본 합의각서는 국유재산법 제9조와 군사연구실운영계획/수익사업참여검토(’99. 8. 26.) 및 현역 및 예비역 복지(’99. 9. 20. 대통령 보고)에 의거 국군체육부대장과 ○○연구원장간에 작성ㆍ체결하여 연구원장이 부대장의 부대 현 야구장을 부대내 타지역으로 이전하고 현 야구장 지역에 골프연습장을 건설하는 문제에 관한 합의사항을 정하는 것을 목적으로 한다"로 되어 있다. (다) 청구인은 2000. 8. 16. 피청구인 부지 야구연습장에 골프연습장 건설을 시작하여 2001. 4. 20. 준공하여, 2001. 5. 14. 피청구인에게 감정평가액 70억 5,000만원 상당의 골프연습장의 기부채납을 신청하였고, 피청구인은 같은 해 7. 31. 기부채납을 승인하였으며, 청구인은 같은 해 10. 4. 기부채납하였다. (라) 청구인은 2001. 5. 15. 국유재산 무상사용ㆍ수익허가를 피청구인에게 신청하였고, 국방부 총무과장은 피청구인에게 같은 해 10. 31. 재산의 표시는 "토지 18만 4,699㎡, 지상건물 1동 3,833㎡, 공작물, 입목죽"으로, 허가목적은 "골프연습장 운영", 수허가자는 "군사문제연구원"으로, 사용료는 "무상(기부채납에 의한 사용료 면제) ※ 잔여기부액 : 55억 1,372만 931원"으로, 허가기간은 "2001. 5. 15. ～ 2004. 5. 14."로, 허가조건은 "(1)사용허가 재산에 대하여 국방부를 보험금 수령인으로 하는 손해보험계약을 군사문제연구원 부담으로 체결하고 보험증서를 제출 (2) 사용허가 재산의 유지보수는 군사문제연구원 부담으로 함"으로 승인하도록 하였으며, 같은 해 11. 12. 피청구인은 연간 사용요율을 재산가액의 50/1,000로 적용하여 5억 1,209만 3,000원(부지사용료 포함)으로 산출하여 총 13년 9월간 무상사용ㆍ수익을 얻을 수 있도록 하고 3년(2001. 5. 15. ～ 2004. 5. 14.)의 허가기간으로 청구인에게 골프연습장을 무상사용ㆍ수익허가를 하였다. (마) 국방부장관은 1979. 3. 13. 국방부 소속공무원 중 3군 참모총장, 국방부 시설국장, 국방부 총무과장을 재산관리관으로 지정하여 재산관리사무를 위임하였으며, 국방부 총무과장은 "국유재산 관리관직 신규지정 및 국유재산관리업무 위임사항 하달(국방부 총보 41321-24, 1999. 1. 22.)"에 의하여 "가. 법 제9조의 규정에 의한 기부채납, 나. 법 제8조의 규정에 의한 무주부동산 취득, 다. 법 제11조의 규정에 의한 취득재산의 등기 및 등록, 라. 법 제24조의 규정에 의한 사용 또는 수익허가 사항(단, 무상사용허가는 제외), 마. 법 제24조제3항 단서의 규정에 의한 시설물의 축조 인정"의 국유재산관리업무를 국군체육부대장등 14개 국방부 소속기관장 및 부대장에게 위임하였다. (바) 청구인은 2001. 11. 7. 청구인의 연구비는 자체보유기금의 운용수익으로 충당하되 부족분은 매년 정부예산 편성계획에 포함(20억원)하여 계획ㆍ집행하고 있어서 국방군사연구비 조성사업은 국가행정행위의 일부로 볼 수 있고, 골프연습장은 연구비 확보를 위한 수익사업에 사용되는 행정목적 수행을 위한 국유재산이므로 사용요율을 25/1,000로 조정하여 줄 것을 요청하였으며, 피청구인은 2002. 1. 31. "국방부에 회신한 결과 동사업은 예비역 복지증진 및 우리부대설립의 목적에 해당한다고 할 수 없고, 골프장 이용을 일반민간인에게까지 넓게 개방하는 점 등을 고려해 볼 때, 행정목적 및 후생목적으로 볼 수 없으며 기타의 목적으로 회신되어 통보함"으로 회신하였다. (사) 청구인의 ○○ 골프연습장 사용요율 재검토건의문(내부보고서, 2002년초 작성)에 의하면, ○○ 골프연습장의 사용요율은 25/1,000를 적용함이 타당하고, 향후 국방부 군사시설국에 건의후 국방부 총무과(재산관리관)와 재협의하겠다고 원장에게 내부보고하고 있다. (아) 청구인은 2002. 4. 15. 국방부에 국유재산 사용요율을 행정목적 수행에 필요한 경우인 25/1,000를 적용하여 줄 것을 요청하였고, 위 국방부장관은 2002. 9. 24. "국유재산법시행령 제26조제1항 각호에 정한 사용요율의 적용은 행정권한의위임및위탁에관한규정(대통령령 제16875호 ’00. 6. 27) 제23조제2항에 의거 재산관리관에게 위임되어 있으며, 재산관리관이 적용할 사용요율은 사용ㆍ수익허가 재산의 사용목적ㆍ용도 등 구체적인 사실관계에 따라 판단할 사항임"으로 회신하였다 .청구인은 2001. 11. 9.부터 2003. 3. 13.까지 3회에 걸쳐 연간 사용요율을 국유재산법시행령 제26조제1항제1호의 행정목적 수행에 필요한 경우인 25/1,000를 적용하여 무상사용기간을 산정하여 주도록 요청하였고, 피청구인은 국방부의 군사시설국, 법무관리관실, 총무과에 사용요율 적용에 관하여 질의하자 "행정권한의위임및위탁에관한규정 제23조제2항에 의거 재산관리관(국방부 총무과장)에게 위임되어 있으며, 재산관리관이 사용ㆍ수익허가 재산의 사용목적ㆍ용도 등 구체적인 사실관계에 따라 판단하여 사용요율을 결정할 사항이며, 변경허가는 재산관리관인 국방부 총무과장에 결정해야할 사항"으로 회신을 받았다. (자) 청구인은 2002. 10. 11. 피청구인에게 관리청인 국방부 군사시설국에 사용요율 적용에 대한 검토 건의를 하였으며, 국방부에서는 자체검토결과를 토대로 재정경제부에 관련사항을 질의하여, 재정경제부로부터 사용요율 적용에 관한 내용은 관리청에서 판단ㆍ조치하라는 회신을 받았으며, 관리청인 국방부는 행정권한의위임위탁에관한규정에 의하여 그 권한이 위임된 귀 부대(피청구인)와 사용요율의 적용에 관하여 협의하도록 회신하여 왔으므로 피청구인에게 연구원(청구인)의 의견, 전문변호사의 검토결과, 국방부 및 재정경제부의 질의ㆍ회신내용 등을 참고하여 사용요율을 검토ㆍ협의하여 줄 것을 요청하였다. (차) 국방부장관은 2003. 3. 6. 피청구인에게 사용요율은 재산관리관이 당해 재산의 사용수익허가의 용도 및 목적 등 구체적인 사실관계에 따라 적절하게 결정할 문제이며, 국방부본부 재산관리관의 의견은 기시달한 공문을 참고하라고 통보하였다. (카) 피청구인은 2003. 4. 8. "(1)○○ 골프장의 설립목적 : 동시설은 국방부 직원 및 재경지역 거주 현역, 예비역 군인들을 위한 직장체육시설을 건설하기 위하여 설립, (2)체육부대의 행정목적에 미해당 : 동시설은 체육부대가 아닌 국방부 직원/예비역 전체를 위한 시설로 직장체육시설의 행정목적을 수행하기 위해 국방ㆍ군사시설로 승인을 받은 것이며, 따라서 체육부대는 재산관리부대로서 행정계통절차상 기부채납을 받은 것일뿐 체육부대가 사용하기 위한 시설이 아니라고 판단하였음. (3)일반인에게 시설 개방 문제 : 일반인 이용수익은 법에 근거한 것으로(체육시설의설치ㆍ이용에관한법률 제8조제1항) 행정목적 수행에 문제가 없음 (4)행정목적에 해당하는지 여부 : 행정목적 수행에 필요한 경우에만 영구시설을 축조할 수 있다(국유재산법 제24조제3항 단서조항). 따라서 국방부 승인을 받은 ○○ 골프장은 동시설을 행정목적으로 판단하였음. (5) 결론 : 위의 내용을 종합해 볼 때 ○○ 골프장 시설물 사용ㆍ수익허가에 따른 사용요율 책정은 행정목적 또는 보존목적의 수행에 필요한 경우에 해당하므로 25/1,000를 적용하는 것이 타당하다고 판단하였음."으로 검토한 후, 변경사항은 "○○ 골프연습장은 국유재산법시행령 제26조제1항제5호(기타의 경우 : 50/1,000 이상)에서 동법시행령 동조동항제1호(행정목적 또는 보존목적의 수행에 필요한 때 : 25/1,000)로 변경결정"으로 통보하였으며, 같은 해 6. 27. 사용기간은 "2001. 5. 15.부터 사용료가 기부금액에 달할 때까지"로, 사용료는 25/1,000의 사용요율을 적용하여 토지사용료를 포함하여 "2억 5,604만 6,510원"으로 하고, 사용료가 기부금액에 달할 때까지는 사용료납부를 면제한다는 국유재산 사용ㆍ수익허가서를 발급하였다. (타) 국방부 감사관실에서는 피청구인에 대하여 2004. 2. 2.부터 같은 해 2. 6.까지 감사를 실시하여 같은 해 4. 6. 골프연습장 사용ㆍ수익허가 변경은 분임재산관리관인 피청구인에게 위임되지 아니하고 재산관리관인 국방부 총무과장에게 위임된 사항에 대하여 피청구인이 한 처분으로 부당하므로 ○○골프연습장에 대해 당초(2001. 11. 12.) 무상사용ㆍ수익허가한 조건대로 원상회복 조치하고, 사용ㆍ수익허가 부당변경 관련자는 징계조치하도록 피청구인에게 지시하였으며, 피청구인은 2004. 5. 12. 감사결과조치사항에 따라 당초 무상사용ㆍ수익허가의 조건대로 사용요율은 50/1,000로, 허가기간은 2001. 5. 15.부터 2004. 5. 14.까지로 하여 허가기간이 2004. 5. 14.자로 만료되므로 국유재산법에 의거 ○○골프연습장 무상사용ㆍ수익허가를 재신청하라는 국유재산 무상사용ㆍ수익허가 기간만료 통보를 하였다. (파) 청구외 감사원은 2001. 6. 20.자 ○○ 골프연습장 건립에 대한 감사처분요구서에서 개발제한구역 내에 있는 국군체육부대 야구연습장에 일반인을 이용대상으로 하는 수익시설인 골프연습장을 설치해서는 안된다고 지적하면서 앞으로는 군부대 내에 시설물을 설치하는 경우에도 관련법을 준수하여 다시는 불법시설물이 군부대 내에 설치되는 일이 없도록 업무에 철저를 기하고, 관련자 청구외 인사복지국장 양○○에게는 엄중주의를 촉구하였다. (하) 청구인은 2003년도에 비상임 연구위원(장군 연 3,616명, 대령 연 6,833명)에게 연구자문활동비(5년간 지급)로 매월 예비역 장군에게는 70만원, 예비역 대령에게는 50만원을 지급하고, 전역 6년차 이상, 창군 및 6.25참전군인 중 군인연금미수령자(연 14,648명)에게는 매월 15만원을 지급하는 등 연구자문활동비로 81억 4,490만원, 전역하는 간부들의 취업활동지원비로 7억 1,026만원, 연구지원비로 3억 7,696만원 등 총 95억 912만원을 집행하였고, 2004년도에는 비상임 연구위원(장군 연 3,840명, 대령 연 7,824명)과 전역 6년차, 창군 및 6.25참전군인 중 군인연금미수령자(연 15,396명)에게 89억 940만원, 전역하는 간부들의 취업활동지원 8억 5,682만원, 비상임연구위원지원비 4억 1,630만원 등 총 99억 4,622만원을 집행할 예정이다. (거) 청구인은 현역ㆍ군무원 사기앙양 및 전역시 목돈 마련을 위하여 조성한 229억원과 예비역 복지증진을 위한 출자금 110.5억원 등 군인공제회에서 마련한 약 380억원의 자금으로 1994. 1. 1. 국방부 인가 재단법인으로 설립되었으며, 정관 제2조(목적)의 규정에 의하면 국방ㆍ군사에 관한 제반분야를 연구ㆍ분석하여 국방정책 수립 및 군사발전에 기여하고, 예비역 지원사업을 통하여 국군의 전력향상에 이바지함을 목적으로 한다고 되어 있다. (2) 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용이라고 되어 있고, 국유재산법 제21조의 규정에 의하면 관리청(국방부장관)은 소속공무원에게 그 소관에 속하는 행정재산과 보존재산의 관리에 관한 사무를 위임할 수 있다고 되어 있고, 위 인정사실에 의하면, 관리청인 국방부장관은 1979. 3. 13. 국방부 소속공무원 중 3군 참모총장, 국방부 시설국장, 국방부 총무과장을 재산관리관으로 지정하여 재산관리사무를 위임하였으며, 국방부 재산관리관인 총무과장은 1999. 1. 22. 국군체육부대장 등 14개 국방부본부 소속기관장 및 부대장을 분임재산관리관으로 지정하여 국유재산법의 규정에 의한 국유재산의 관리 및 처분에 관한 사항을 위임하였으나 국유재산법 제24조의 규정에 의한 사용 또는 수익허가 사항중 무상사용허가는 제외하였는바, 최초의 청구인에 대한 국유재산무상사용ㆍ수익허가는 피청구인이 청구인에게 한 무상사용ㆍ수익허가에 대한 권한은 위임받지 않았으나 재산관리관인 국방부 총무과장으로부터 허가목적, 수허가자, 사용료, 허가기간, 허가조건 등을 구체적으로 명시한 승인을 얻어 청구인에게 ○○골프연습장의 무상사용ㆍ수익허가를 한 점에 비추어볼 때, 국방부 총무과장의 승인행위가 실질적으로는 허가로 볼만한 것이었고 분임재산관리관인 피청구인은 그 허가사항을 청구인에 통지한 것에 불과하여 그 권한의 행사는 적법하다 할 수 있을 것이나, 그후 청구인의 조정요청을 받아들여 피청구인이 단독으로 "사용요율 25/1,000, 사용기간 사용료가 기부금액에 달할 때까지"로 변경허가한 처분은 위임받지 아니한 권한을 행사한 무권한자의 행정처분으로 당연무효라 할 것이고, 따라서 이 건 처분은 당연무효인 피청구인의 처분의 무효를 확인하는 통지행위에 불과하므로 청구인의 이 건 청구는 처분이 아닌 것을 대상으로 하여 제기한 부적법한 청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.