국유재산 무상양도 이행청구

1. 사건개요 가. A도지사로부터 ‘○○○○# 일반산업단지계획’(이하 ‘이 사건 계획’이라 한다) 승인을 받아 위 일반산업단지 개발사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 사업시행자 지위에 있는 청구인은 2020. 3. 11. A도 ○○시장(이하 ‘○○시장’이라 한다)에게 “‘A도 ○○시 ○○읍 ○○리’(이하 ‘○○리’라 한다) 소재한 국유지로서 이 사건 사업구역에 포함된 별지 목록 기재의 토지(총 30필지, 23,003.1㎡)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 피청구인 4와 무상귀속 (재)협의를 해달라”는 요청을 하였고, 이에 ○○시장은 2020. 3. 18. 피청구인 4에게 이 사건 토지에 대한 무상귀속 (재)협의 요청을 하였다. 나. 피청구인 4는 ‘이 사건 토지는 공공시설(도로, 제방 등)로 사용 중 이 사건 사업으로 그 용도가 폐지되는 재산이 아니므로 무상귀속 재검토 대상이 아니다‘라는 내용의 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)을 2020. 4. 22. ○○시장에게 하였고, 이에 따라 ○○시장은 2020. 4. 23. 청구인에게 이 사건 회신을 첨부하여 무상귀속 재협의 요청에 대한 회신을 하였다. 2. 청구인 주장 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제26조제2항 및 이에 대한 특별법인 「기업활동 규제완화에 관한 특별조치법」(이하 ‘기업규제완화법’이라 한다) 제25조에는 사업시행자에게 무상양도하여야 하는 대상에 대하여 ‘산업단지개발사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가소유의 재산’으로만 규정되어 있을 뿐, 해당 재산이 공공시설일 것을 규정하고 있지 않음에도 피청구인 4는 실제 이용현황이 비공공시설인 국유재산에 대하여는 무상양도를 할 수 없다는 자의적 해석을 하고 있다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인 2, 3 주장 일반재산의 관리·처분 사무는 피청구인 4에게 위탁되어 있으므로 피청구인 2, 3은 피청구인 적격이 없다. 나. 피청구인 4 주장 ○○시장이 산업입지법 제26조제3항에서 규정한 공공시설의 양도에 관한 사전절차를 적법하게 이행하지 않은 것이라면, 위 사전절차의 준수를 전제로 한 산업입지법 제26조제2항 역시 적용될 여지가 없고, 이 사건 토지의 실제 이용현황은 공공시설에 해당하지 아니하여 무상양도의 대상이 아니며, 청구인은 이 사건 토지가 공용개시행위가 있었고, 공공시설로서 실제 활용되었으며 법정의무에 따라 설치된 공공시설이라는 점을 밝혀야 한다. 4. 관계법령 행정심판법 제5조, 제17조 국유재산법 제4조, 제8조, 제25조, 제40조 국유재산법 시행령 제16조, 제38조 산업입지 및 개발에 관한 법률 제2조, 제7조, 제18조, 제26조 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법 제1조, 제2조, 제4조, 제8조, 제15조, 제15조의2 기업활동 규제완화에 관한 특별조치법 제1조, 제3조, 제25조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조 택지개발촉진법 제25조 도시 및 주거환경정비법 제97조 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제67조 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령 제58조 5. 인정사실 청구인과 피청구인들이 제출한 등기부등본, 토지대장, ‘○○○○# 일반산업단지계획 승인신청서’, ‘○○○○# 일반산업단지 승인·고시’, ‘지적현황측량 성과도면적조서 및 지적현황측량 성과도(2017. 1. 24.)’, 국유재산 무상귀속 검토조서(협의의견), 현지조사보고서, 용도폐지 국유재산 인계·인수서, 무상귀속 (재)협의 요청 및 회신, 질의회신 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 이 사건 사업을 수행할 목적으로 2015. 9. 10. 설립된 법인이고, ○○시장은 국토교통부로부터 이 사건 토지 등을 위임받아 관리하던 전 관리청이며, 피청구인 4는 2018. 2. 22. ○○시장으로부터 이 사건 토지를 이관받은 현 관리청이다. 나. 이 사건 토지를 포함한 이 사건 사업구역은 당초 바다이었던 공유수면을 매립하여 농경지로 조성된 간척지인데, 이 사건 토지는 위 공유수면매립공사가 완료되어 준공허가(1978. 4. 17.)를 받음에 따라 별지 목록 기재와 같이 ‘제방, 구거, 유지’로 신규등록(1978. 5. 22.)되어 국가가 소유·관리하게 되었다. 다. 청구인은 2016. 3. 21. A도지사에게 이 사건 토지를 포함한 132,512㎡의 토지를 사업시행자에 대한 무상귀속 대상으로 하고, 185,506㎡의 토지를 국가 또는 지방자치단체의 대체 공공시설 대상으로 하여 이 사건 계획에 대한 승인신청을 하였다. 라. A도지사는 2016. 3. 23. 이 사건 계획에 대한 승인에 앞서 「산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법」(이하 ‘산단절차간소화법’이라 한다) 제10조에 따라 국토교통부장관, 농림축산식품부장관, ○○시장 등 관계기관에 협의요청을 하였고, 이에 ○○시장은 2017년 4월경 A도지사에게 무상귀속 협의의견을 회신하였는데, ○○시장의 ‘국유재산 무상귀속 검토조서(협의의견)’의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 무상귀속 협의조서 : 이 사건 토지를 포함한 ○○리 소재 34필지 - 협의요청 면적 : 129,598㎡ - 협의가능 면적 : 106,594.9㎡ - 무상귀속 불가 면적 : 23,003.1㎡(이 사건 토지) ○ 관련규정 : 산업입지법 제26조 ○ 재산관리관 의견 : 국토교통부 소관 국유재산은 이 사건 사업에 편입되는 토지로서 사업의 원활한 진행을 위해서는 무상귀속 협의가 완료되어 조속히 공사가 진행되어야 함 ○ 검토결과 : 이 사건 사업 내 편입되는 국토교통부 소관 국유재산 129,598㎡ 중 현실 이용현황이 공공시설인 106,594.9㎡에 대해서는 산업입지법 제26조 규정에 따라 사업시행자에게 무상귀속 가능하며, 현실 이용현황이 비공공시설인 23,003.1㎡에 대해서는 무상귀속 불가함 마. A도지사는 국토교통부장관, 농림축산식품부장관, ○○시장 등 관계기관 협의, A도 지방산업단지계획위원회 심의 및 국토교통부 ○○○○○위원회 심의를 거치는 등 제반절차를 거쳐 산단절차간소화법 제15조에 따라 2017. 6. 2. 다음과 같이 이 사건 계획을 승인·고시(A도고시 제2017-####호)하였다. - 다 음 - ○ 명 칭 : ○○○○# 일반산업단지 ○ 위 치 : ○○리 ###번지 일원(※ 이 사건 토지 포함) ○ 면 적 : 산업단지 - 533,320㎡, 진입도로 - 12,364㎡ ※ 2019. 12. 30. 계획변경 승인으로 단지면적 변경(533,320㎡ → 565,177㎡) ○ 사업시행자 : 청구인 ○ 개발기간 : 2015. 5. 1. ~ 2019. 12. 31. ※ 2019. 12. 30. 계획변경 승인으로 개발기간 연장( ~ 2021. 12. 31.) ○ 개발방법 : 민간개발 ○ 지정목적 : ○○시 관내 및 주변지역 대규모 개발(◈◈◈◈◈, ◇◇◇◇◇ 등)로 인한 이주공장 및 개별 입지공장의 계획적 입지를 통해 난개발방지 및 지역경제 활성화 도모 바. ○○시 재산관리관이 2018. 2. 20. 작성한 ‘현지조사보고서’ 및 2018. 2. 21. 내부보고한 ‘국유재산 용도폐지’에 따르면, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 해당 용도폐지 신청지(23,003.1㎡, 이 사건 토지)는 이 사건 사업에 편입되는 부지로 지적현황측량결과 비공공시설(전, 답, 양어장)로 사용되고 있으며, 사업의 원활한 진행을 위하여 「국유재산법」 제40조 규정에 따라 용도폐지 후 총괄청에 인계(이관)하고자 함 사. ‘용도폐지 국유재산 인계·인수서’에 따르면, ○○시장은 용도폐지한 이 사건 토지를 2018. 2. 22. 피청구인 4에게 인계하였고, 해당 등기부에는 ‘2018. 3. 2. 총괄청이관 또는 사용종료(인수)’를 이유로 관리청(기획재정부)에게 이관된 것으로 되어 있다. 아. 청구인은 2018. 4. 27. 피청구인 4에게 이 사건 토지에 대한 손실보상 협의요청 및 매수신청을 하였다. 자. ○○시장은 2018. 11. 26. 조달청장에게 이 사건 토지에 대한 무상귀속 사전협의를 요청하였고, 이에 조달청장은 2019. 1. 2. ○○시장에게 다음과 같은 내용의 회신을 하였다. - 다 음 - ○ 이 사건 토지는 우리청의 행정재산에 대한 무상귀속 사전협의 권한 수임 관련 국유재산 관계법령 개정 시행(2018. 6. 27.) 이전에 귀 기관에서 무상귀속 협의 완료한 것으로 무상귀속 사전협의 대상이 아니며, 이 사건 토지는 기획재정부로 이관된 일반재산이므로 해당 토지 관리기관인 한국자산관리공사와 무상귀속 협의를 진행하기 바람 차. 그동안 청구인이 ○○시장에게 ‘피청구인 4와 무상귀속 (재)협의를 해달라는 요청’을 하면, ○○시장은 피청구인 4에게 무상귀속 (재)협의 요청을 하였고, 피청구인 4가 ○○시장에게 무상귀속 (재)협의 요청에 대한 회신을 하면, ○○시장은 피청구인 4의 회신문을 청구인에게 전달하는 방식으로 무상귀속(양도) (재)협의가 이루어졌는데, 그간 이루어진 무상귀속(양도) (재)협의의 주요 내역은 다음과 같다. - 다 음 - □ 1차 협의 : 2019. 1. 23. ~ 2019. 5. 30. ○ ○○시장은 2019. 1. 23. 피청구인 4에게 ‘무상귀속이 가능한 대상은 토지의 이용현황이 아닌 법률상 소유관계의 판단이 우선시 되어야 한다’며 이 사건 토지에 대한 무상귀속 협의요청을 함 ○ 피청구인 4는 2019. 5. 30. ○○시장에게 ‘잡종지·답·임야 등 실제 이용현황이 공공시설에 해당하지 않는 재산은 사업시행에 의해 용도가 폐지되는 재산으로 볼 수 없어 무상귀속이 불가하다’고 회신함 □ 재검토 요청 : 청구인이 피청구인 4에게 직접 재검토 요청 ○ 청구인은 2019. 9. 23. 피청구인 4에게 법제처 법령해석(법제처 18-####, 20**. *. **.)을 근거로 하여 국유지 무상귀속 재검토를 요청함 ※ 피청구인 4는 청구인에게 별도의 회신을 하지 아니함 □ 2차 (재)협의 : 2019. 10. 24. ~ 2019. 12. 20. ○ 청구인은 2019. 10. 24. ○○시장에게 ‘산업단지개발사업 시행 시 행정재산 용도폐지를 협의한 경우는 「국유재산법」상 용도폐지에 해당하며 공부상 내용과 실제이용 상황이 다른 경우에도 무상양도의 대상이 될 수 있다’며 ‘피청구인 4와 무상귀속 재협의를 해달라’고 요청함 ○ ○○시장은 2019. 11. 4. 피청구인 4에게 이 사건 토지에 대한 무상귀속 재협의 요청을 함 ○ 피청구인 4는 2019. 12. 3. ○○시장에게 ‘산업입지법 제26조제2항에 따라 민간사업자에 대한 무상귀속 조항은 재량규정으로 되어 있어 무상귀속 여부는 재량사항이며, 무상귀속 비대상으로 기 회신하여 실시계획 승인 ·고시 및 유상매각을 위한 절차가 진행된 이상, 국유재산의 무상귀속 재협의 요청은 수용할 수 없다’는 회신을 함 ○ ○○시장은 2019. 12. 20. 청구인에게 위 피청구인 4의 회신문을 첨부하여 무상귀속 재협의 요청에 대한 협의결과를 회신함 □ 3차 (재)협의 : 2019. 12. 26. ~ 2020. 2. 3. ○ 청구인은 2019. 12. 26. ○○시장에게 ‘기업규제완화법 제25조 규정은 재량사항이 아니라 구속성을 가진 기속사항이고 무상귀속 비대상으로 기 회신되어 유상매각절차가 진행 중이라도 같은 법 제25조 규정에 위배된 사항이므로 무상귀속이 되어야 한다’며 ‘피청구인 4와 무상귀속 재협의를 해달라’고 요청함 ○ ○○시장은 2020. 1. 6. 피청구인 4에게 이 사건 토지에 대한 무상귀속 재협의 요청을 함 ○ 피청구인 4는 2020. 1. 23. ○○시장에게 ‘기업규제완화법과 관련하여 산업입지법 제26조제2항에 대한 해석이 선행되어야 하고, 실질적인 이용현황 등을 종합적으로 고려하여 판단할 사항이며, 종래의 공공시설로서 이용(제공·관리)된 경우에 한하여 무상귀속 대상이 될수 있으므로 국유재산의 무상귀속 재협의 요청은 수용할 수 없으며, 산업입지법 제26조제3항에 따라 무상귀속 협의는 산업단지실시계획 승인권자가 협의요청하여야 한다‘고 회신함 ○ ○○시장은 2020. 2. 3. 청구인에게 위 피청구인 4의 회신문을 첨부하여 무상귀속 재협의 요청에 대한 협의결과를 회신함 □ 4차 (재)협의 : 2020. 3. 11. ~ 2020. 4. 23. ○ 청구인은 2020. 3. 11. ○○시장에게 ‘이 사건 사업으로 용도폐지된 국유재산은 「국유재산법」 제40조에 따른 행정재산의 용도폐지에 해당하고, 국가 또는 지방자치단체로 무상귀속되는 공공시설의 설치비용이 사업시행자에게 무상양도되는 용지비용보다 많으므로 기획재정부의 무상귀속 판단기준에 모두 부합된다’며 ‘피청구인 4와 무상귀속 재협의를 해달라’고 요청함 ※ ‘국가에 무상귀속될 공공시설 설치비용과 사업시행자에게 무상양도될 토지가격 비교’에 따르면, 이 사건 토지를 포함한 무상양도 대상 전체의 토지가격은 약 156억원으로, 공공시설 설치비는 약 715억원(산업단지 637억원, 분담금 78억원으로 실시설계 공사비 적용)으로 되어 있음 ○ ○○시장은 2020. 3. 18. 피청구인 4에게 이 사건 토지에 대한 무상귀속 재협의 요청을 함 ○ 피청구인 4는 2020. 4. 22. ○○시장에게 ‘이 사건 토지는 공공시설(도로, 제방 등)로 사용 중 이 사건 사업으로 그 용도가 폐지되는 재산이 아니므로 무상귀속 재검토 대상이 아니며, 산업입지법 제26조제3항에 따라 무상귀속 협의는 산업단지실시계획 승인권자가 협의요청하여야 한다‘고 회신함 ○ ○○시장은 2020. 4. 23. 청구인에게 피청구인 4의 이 사건 회신을 첨부하여 무상귀속 재협의 요청결과를 회신함 카. 그간 ○○시장, 피청구인 4 등의 질의에 대하여 국토교통부장관, 산업통상자원부장관이 회신한 주요 질의회신 내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ ○○시장 질의(20**. **. **.) → 산업통상자원부장관 회신(20**. **. **.) ○ (질의) 기업규제완화법 제25조에 비추어 볼 때, ○○시가 산업단지조성사업을 수행한 사업시행자에게 공부상 공용시설 필지이나 실제 이용현황은 벼의 경작 목적으로 사용되었던 토지를 무상양도하는 것이 적법한지 여부 ○ (회신) 대상토지가 산업단지개발사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지자체의 재산이라면 실제 이용현황이 아닌 법률상 소유관계에 따라 사업시행자에게 무상양도하여야 할 것으로 보임 □ 조달청장 질의(20**. ** **) → 산업통상자원부장관 회신(20**. **. **.) ○ (질의) 기업규제완화법 제25조에서 ‘국가 또는 지자체 소유의 재산‘의 의미 ○ (회신) 기업규제완화법 제25조는 ‘공공시설 및 토지 등의 귀속에 관한 특례’에 관한 규정으로, ‘국가 또는 지자체 소유의 재산’이란 공공시설뿐만 아니라 국가 또는 지자체 소유의 토지 등을 포함하는 개념으로 해석하는 것이 타당함 □ 피청구인 4 질의(20**. *. **.) → 국토교통부장관 회신(20**. *. **.) ○ (질의) 산업입지법 제26조제2항에서는 사업시행자에게 무상으로 양도할 수 있는 ‘용도가 폐지되는 국가 또는 지자체 소유의 재산’에 잡종지, 전, 답 등 비공공시설도 포함되는지 여부 ○ (회신) 산업입지법 제26조제2항에 따라 무상양도되는 국공유재산의 종류와 목록은 잡종지, 전, 답, 임야 등 비공공시설을 포함함. 국가 또는 지자체 소유의 재산을 대상으로 하여 행정청이 국공유재산의 양도 가능성, 가액범위, 실질적인 이용 상황 등을 종합적으로 고려하여 판단할 사항임 타. 국토교통부의 ‘공공시설 귀속 관련 업무처리요령’(도시정책과-9854호, 2015. 10. 16.)에 따르면, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ 목적 : 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제65조 및 제99조에 따른 개발행위허가(실시계획인가 포함) 시 공공시설의 무상귀속 관련 업무처리의 통일성을 기하고자 함 □ 무상귀속 처리절차 ○ 개별법에서 공공시설의 귀속에 대하여 규정이 있는 경우 그 법률에 따라 귀속의 효력이 발생되는 것으로(국토계획법을 준용하는 경우도 동일함) 국토계획법의 규정을 들어 유상취득을 요구하는 것은 잘못된 처리임 ○ 공공시설에 해당되면 신·구시설이 같은 종류의 시설이 아니라도 무상귀속 또는 무상양여로 처리함 □ 종래의 공공시설 협의주체 및 시기 ○ 사업시행자 또는 개발사업 허가권자는 도시계획시설사업 또는 택지개발 등의 개발사업 부지에 공공시설이 편입되는 경우에는 가급적 도시계획시설 결정 또는 지구 등 지정 전에 공공시설의 관리청과 사전 협의하여야 함 ○ 당해 사업 허가권자가 해당 공공시설이 속한 관리청과 허가 전에 무상 귀속여부를 협의하여야 하고, 무상귀속 등 협의권한이 위임된 경우에는 위임받은 기관과 협의하여 처리함 ○ 종래의 공공시설 여부 판단은 개발행위 허가시점을 기준으로 함 파. 국토교통부장관은 도시정책과-3438호(2019. 5. 17.)로 ‘공공시설 무상귀속 대상’의 해석에 있어 당초부터 실제 공공시설로 이용(제공·관리)되지 않았던 재산도 허가시점에 단순히 공공용재산(행정재산)이라는 이유만으로 무상으로 양도할 수 있는 종래의 공공시설로 오인될 소지가 있다며 다음과 같은 ‘무상귀속 대상 전제조건’을 추가하였다. - 다 음 - ○ 허가(인가)시점에 공공용재산(행정재산)으로 관리되고 있는 재산이라 하더라도, 당해 공공용재산(행정재산)이 종래에 실제 공공시설로서 이용(제공·관리)된 경우에 한하여 무상귀속 대상이 될 수 있음 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 회신의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제5조제3호 및 제17조제1항에 따르면, ‘의무이행심판’이란 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말하고, 의무이행심판의 경우에는 청구인의 신청을 받은 행정청을 피청구인으로 하여 청구하여야 한다고 되어 있다. 2) 「국유재산법」 제4조, 제8조제3항, 제25조, 제40조제1항·제2항 및 같은 법 시행령 제16조제2항, 제38조제3항제2호를 종합해 보면, 국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따르는데, 총괄청인 기획재정부장관은 용도폐지되어 총괄청에 인계된 일반재산의 관리·처분에 관한 사무를 한국자산관리공사에 위탁하고, 이에 따라 위탁된 총괄청 소관 일반재산의 국토계획법 및 그 밖의 법률에 따른 무상귀속 협의에 관한 사무를 한국자산관리공사에 위탁한다고 되어 있다. 3) 산업입지법 제2조제8호 및 제7조에 따르면, ‘산업단지’란 제7호의2에 따른 시설과 이와 관련된 교육·연구·업무·지원·정보처리·유통 시설 및 이들 시설의 기능 향상을 위하여 주거·문화·환경·공원녹지·의료·관광·체육·복지 시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정·개발되는 일단의 토지로서 일반산업단지 등을 말하고, 일반산업단지는 산업의 적정한 지방 분산을 촉진하고 지역경제의 활성화를 위하여 제7조에 따라 지정된 산업단지로서 시·도지사 등이 지정하며, 이에 따른 일반산업단지의 지정권자는 일반산업단지를 지정하려면 산업단지개발계획을 수립하여 관할 시장·군수 또는 구청장의 의견을 듣고 국토교통부장관을 비롯한 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하고, 산업단지개발계획을 변경하려는 경우에도 또한 같으며, 일반산업단지지정권자는 일반산업단지의 지정 또는 변경 내용을 국토교통부장관에게 통보하여야 한다. 산업입지법 제18조에 따르면, 일반산업단지의 사업시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 일반산업단지개발실시계획을 작성하여 일반산업단지지정권자의 승인을 받아야 하고, 시·도지사가 승인하는 경우에는 관할 시장·군수 또는 구청장의 의견을 들어야 하며, 일반산업단지지정권자 등이 일반산업단지개발실시계획을 승인하려면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하고, 승인을 받은 일반산업단지개발실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제17조의2를 준용한다고 되어 있다. 4) 산단절차간소화법 제1조, 제2조제3호, 제4조제1항에 따르면, 이 법은 기업의 생산활동에 필요한 산업단지를 적기에 공급하기 위하여 산업입지법으로 정하고 있는 산업단지 개발절차 간소화를 위한 필요 사항을 규정함으로써 국가경제 발전과 국가경쟁력 강화에 이바지하는 것을 목적으로 하는데, ‘산업단지계획’이란 산업입지법 제7조에 따른 산업단지개발계획과 같은 법 제18조에 따른 일반산업단지개발실시계획을 통합한 일반산업단지계획 등을 포괄하여 말하고, 이 법은 산업단지의 지정 및 개발에 적용되는 규제에 관한 특례에 대하여 다른 법률에 우선하여 적용하며, 다만, 다른 법률에서 이 법의 규제에 관한 특례보다 완화되는 규정이 있으면 그 법률로 정하는 바에 따른다고 되어 있다. 산단절차간소화법 제8조제2항, 제10조제1항, 제15조제1항·제2항 및 제15조의2제1항에 따르면, 민간기업등이 산업단지 지정을 요청하는 경우에는 산업단지 명칭, 산업단지의 지정목적 및 필요성, 지정 대상지역의 위치 및 면적, 산업단지의 개발기간 및 개발방법 등이 포함된 산업단지계획을 수립하여 지정권자에게 승인을 신청하여야 하고, 지정권자는 산업단지계획을 수립 또는 승인하기 위하여 관계 행정기관의 장과 협의하는 경우 산업단지계획 승인에 필요한 관련 분야의 협의절차를 동시에 착수하여야 하며, 지정권자는 심의위원회의 심의를 거쳐 산업단지계획을 수립 또는 승인하고, 그 결과를 관보 또는 공보에 고시하여야 하고, 이에 따른 산업단지계획 승인 고시는 산업입지법 제7조의4 및 제8조에 따른 산업단지의 지정 고시 및 같은 법 제19조의2에 따른 실시계획 승인의 고시로 보며, 이에 따라 수립·승인된 산업단지계획을 변경하는 경우에는 제8조부터 제15조까지, 제16조, 제17조, 제20조부터 제27조까지 및 제27조의2를 준용한다고 되어 있다. 5) 산업입지법 제26조제1항 내지 제5항에 따르면, 제16조제1항제1호에 따른 사업시행자가 산업단지개발사업의 시행으로 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다)에도 불구하고 기존의 공공시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되며, 제16조제1항제2호부터 제8호까지의 규정에 따른 사업시행자가 산업단지개발사업의 시행으로 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 산업단지개발사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 재산은 「국유재산법」 및 공유재산법에도 불구하고 그가 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 그 사업시행자에게 무상으로 양도할 수 있으며, 실시계획승인권자가 제1항 및 제2항에 따른 공공시설의 귀속 및 양도에 관한 사항이 포함된 산업단지개발사업의 실시계획을 승인하려는 경우에는 미리 그 관리청의 의견을 들어야 하고, 실시계획을 변경하는 경우에도 또한 같으며, 이에 따라 관리청에 귀속될 공공시설과 사업시행자에게 귀속 또는 양도될 재산에 관하여 사업시행자는 그 산업단지개발사업의 준공 전에 그 종류와 세부 목록을 관리청에 통지하여야 하며, 해당 공공시설과 재산은 그 사업이 준공되어 관리청에 준공인가 통지를 한 때에 국가 또는 지방자치단체에 귀속되거나 사업시행자에게 귀속 또는 양도된 것으로 보고, 이에 따른 귀속 또는 양도의 경우 「국유재산법」 제44조 및 공유재산법 제30조에도 불구하고 국가 또는 지방자치단체에 귀속될 공공시설의 가액은 실시계획 승인 당시 해당 공공시설의 설치에 드는 예상 비용으로 하고, 사업시행자에게 귀속 또는 양도될 재산에 대한 가액은 실시계획 승인 당시를 기준으로 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용하여 평가한 금액으로 한다. 6) 기업규제완화법 제1조, 제3조 및 제25조에 따르면, 이 법은 기업활동에 관한 행정규제의 완화 및 특례에 관한 사항을 규정하여 원활한 기업활동을 도모하고 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 하는데, 이 법은 행정규제를 정하고 있는 다른 법령(「행정규제기본법」은 제외한다)에 우선하여 적용하고, 다만, 다른 법령의 개정으로 이 법에 따라 완화된 행정규제 내용보다 그 규제 내용이 더 완화되는 경우에는 그 법령에서 정하는 바에 따르며, 산업단지개발사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 재산은 산업입지법 제26조제2항에도 불구하고 같은 법 제16조제1항에 따른 사업시행자가 새로 설치하여 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되는 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 그 사업시행자에게 무상으로 양도하여야 하며, 다만, 국가 또는 해당 지방자치단체의 목적 수행상 불가피하게 양도할 수 없는 재산에 대하여는 그러하지 아니하다고 되어 있다. 7) 국토계획법 제65조제2항에 따르면, 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 개발행위로 용도가 폐지되는 공공시설은 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 양도할 수 있다고 되어 있다. 8) 「택지개발촉진법」 제25조제1항에 따르면, 시행자가 택지개발사업의 시행으로 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 시설을 설치한 경우 그 공공시설의 귀속에 관하여는 국토계획법 제65조 및 제99조를 준용한다고 되어 있다. 9) 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제97조제2항에 따르면, 시장·군수등 또는 토지주택공사등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 사업시행자가 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 그에게 무상으로 양도된다. 10) 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조 및 같은 법 시행령 제58조에 따르면, ‘제방’이란 　조수·자연유수(自然流水)·모래·바람 등을 막기 위하여 설치된 방조제·방수제·방사제·방파제 등의 부지를 말하고, ‘구거’란 　용수(用水) 또는 배수(排水)를 위하여 일정한 형태를 갖춘 인공적인 수로·둑 및 그 부속시설물의 부지와 자연의 유수(流水)가 있거나 있을 것으로 예상되는 소규모 수로부지를 말하며, ‘유지(溜池)’란 　물이 고이거나 상시적으로 물을 저장하고 있는 댐·저수지·소류지(沼溜地)·호수·연못 등의 토지와 연·왕골 등이 자생하는 배수가 잘 되지 아니하는 토지를 말한다고 되어 있다. 나. 판단 1) ‘심판비용 부담’ 부분에 대한 판단 「행정심판법」상 심판비용을 청구할 수 있는 근거규정이 존재하지 아니하므로, 이 사건 심판청구 중 심판비용의 부담에 관한 부분은 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구이다. 2) ‘피청구인 1부터 3까지에 대한 청구’에 대한 판단 「행정심판법」 제5조제3호 및 제17조제1항에 따르면, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판으로서 청구인의 신청을 받은 행정청을 피청구인으로 하여 청구하여야 한다고 되어 있는데, 피청구인 1은 ‘행정청’에 해당하지 아니하고 청구인이 피청구인 2, 3에게 이 사건 토지에 대한 무상양도를 신청한 사실이 확인되지 않는바, 이 사건 심판청구 중 ‘피청구인 1부터 3까지’에 대한 청구 부분은 행정심판의 청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이다. 3) ‘청구취지 1 중 피청구인 4에 대한 청구’에 대한 판단 가) 청구인에게 이 사건 토지에 대한 무상양도 ‘신청권’이 있는지 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이란 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생케 하는 등 국민의 구체적 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하므로, 행정청이 국민의 신청에 대하여 한 거부행위가 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당하려면, 행정청의 행위를 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 그 국민에게 있어야 할 것인데(2003. 10. 23. 선고 2002두12489 판결, 대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두11626 판결 등 참고), 위 인정사실에 따르면, ① 실시계획승인권자인 A도지사는 실시계획승인 당시 이 사건 토지의 관리청인 ○○시장으로부터 이 사건 토지가 무상양도 대상이 아니라는 협의의견을 받고 이 사건 토지를 무상양도 대상에서 제외한 채 이 사건 계획의 승인·고시를 하였고, 이로 인하여 청구인은 이 사건 토지에 대해 무상양도를 받을 수 있는 권리를 직접 침해받고 있는 점, ② 산업입지법 제26조제4항에 따르면, ‘해당 공공시설과 재산은 그 사업이 준공되어 관리청에 준공인가 통지를 한 때에 국가 등에 귀속되거나 사업시행자에게 귀속 또는 양도된 것으로 본다’고 되어 있으므로, 이 사건 사업에 대한 준공인가의 통지 전까지는 이 사건 토지에 대한 무상양도 여부가 확정되었다고 할 수 없는 점, ③ 산업입지법 제26조제3항에서 실시계획승인권자가 무상양도에 대하여 관리청으로부터 의견을 청취하는 절차는 행정기관간 이루어지는 내부절차로서 청구인이 법률상 이해당사자임에도 관여할 수 없는 점, ④ 이미 A도지사는 당시 관리청인 ○○시장과의 협의결과를 반영하여 이 사건 계획을 승인·고시(2017. 6. 2.)하였고, 이후 이 사건 토지의 관리청이 ○○시장에서 피청구인 4로 이관(2018. 2. 22.)된 것이므로, A도지사와 ○○시장간 이루어진 이 사건 토지에 대한 무상양도 협의결과 및 이에 따른 이 사건 계획의 승인·고시로 인한 법적효과는 피청구인 4에게 그대로 승계되었다고 할 것인 점, ⑤ ○○시장과 이 사건 토지에 대한 무상양도 협의절차를 마친 A도지사가 피청구인 4에게 다시 무상양도 협의요청을 하는 것은 간접적이고 우회적인 방법에 지나지 않고, 피청구인 4가 4차례에 걸쳐 청구인에게 이 사건 토지는 무상양도의 대상이 아니라고 회신한 점에 비추어 보면, A도지사가 피청구인 4에게 무상양도 협의요청을 다시 한다 하더라도 번복될 가능성이 없어 그 실효성에 의문이 드는 점 등을 종합해 보면, 청구인은 피청구인 4에게 이 사건 토지에 대한 무상양도를 신청할 법규상 또는 조리상 신청권이 있다고 보아야 할 것이다. 나) 이 사건 회신이 ‘거부처분’에 해당하는지 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없으며, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리·의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 해당 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 하고(대법원 2015. 12. 24. 선고 2015두264 판결 참조), 위와 같은 법리는 행정심판에 있어서도 마찬가지라 할 것이다. 위 인정사실에 따르면, ① 청구인은 직접 또는 ○○시장을 경유하여 총 5차례에 걸쳐 피청구인 4에게 이 사건 토지에 대한 무상양여 협의요청을 하였고, 행정기관이 아닌 청구인이 위와 같은 무상양도 협의요청을 하는 것은 그 실질에 있어서는 이 사건 토지에 대한 무상양도의 신청 내지 청구라고 할 것이고, 이러한 점에 대하여는 피청구인 4도 잘 인지하면서 이에 대한 검토 내지 회신을 해왔던 것으로 보이는 점, ② 피청구인 4는 위와 같이 청구인이 ○○시장을 경유하여 한 이 사건 토지에 대한 무상양도 협의요청 내지 무상양도의 신청에 대하여 줄곧 이 사건 토지가 무상양도의 대상이 아니라며 무상양도 거부의사를 밝혀 온 점, ③ 피청구인 4는 이 사건 심판청구에 이르러서도 이 사건 토지가 무상양도의 대상이 아니라고 밝히고 있는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 피청구인 4가 2019. 1. 23.부터 2020. 4. 23.까지의 기간 동안 이 사건 회신 등 4차례에 걸쳐 청구인에게 한 회신은 그 실질에 있어서는 「행정심판법」 제5조제3호에서 규정하고 있는 ‘거부처분’에 해당한다. 다) 피청구인 4가 청구인에게 이 사건 토지를 무상양도할 의무가 있는지 피청구인 4는 ‘○○시장이 산업입지법 제26조제3항에서 규정한 공공시설의 양도에 관한 사전절차를 적법하게 이행하지 않은 것이라면, 위 사전절차의 준수를 전제로 한 산업입지법 제26조제2항 역시 적용될 여지가 없고, 이 사건 토지의 실제 이용현황은 공공시설에 해당하지 아니하여 무상양도의 대상이 아니며, 청구인은 이 사건 토지가 공용개시행위가 있었고, 공공시설로서 실제 활용되었으며 법정의무에 따라 설치된 공공시설이라는 점을 밝혀야 한다’고 주장한다. 살피건대, 공공시설은 「국유재산법」과 공유재산법 소정의 공공용 재산에 해당하고, 개발사업 실시계획의 승인을 받은 자에게 무상으로 귀속되는 종래의 공공시설인지 여부는 개발사업 실시계획의 승인 시점을 기준으로 판단하되, 그 승인 당시 종래의 공공시설의 현실적인 이용상황이 지적공부상 지목과는 달라졌다고 하더라도 관리청이 공용폐지를 하지 아니하고 종래의 공공시설을 「국유재산법」이나 공유재산법에 따른 공공용 재산으로 관리하여 왔다면 특별한 사정이 없는 한 종래의 공공시설은 여전히 사업시행자에게 무상으로 귀속된다(대법원 2015. 8. 13. 선고 2015다213155 판결, 대법원 2004. 5. 28. 선고 2002다59863 판결 참조). 또한, 종래의 ‘공공시설’이나 ‘정비기반시설’의 무상양도에 대하여 규정하고 있는 국토계획법, 택지개발촉진법 및 도시정비법과는 달리 산업입지법 제26조제2항 및 기업규제완화법 제25조는 무상양도의 대상에 대하여 ‘공공시설’이 아닌 국가소유의 ‘재산’이라고만 규정하고 있어 무상양도의 범위를 보다 확대하거나 완화하고 있다고 볼 여지가 상당하고, 특히, 국토계획법, 택지개발촉진법, 도시정비법 및 산업입지법과는 달리 특별법인 기업규제완화법 제25조는 국가의 목적 수행상 불가피하게 양도할 수 없는 재산에 해당하는 경우 외에는 관리청에게 해당 국가소유의 재산에 대하여 무상양도를 거부할 재량권을 부여하고 있지도 않다. 그런데, 위 인정사실에 따르면, ① 무엇보다도, 이 사건 토지를 포함한 이 사건 사업구역은 당초 바다이었던 공유수면을 매립하여 농경지로 조성된 간척지인데, 이 사건 토지는 위 공유수면매립공사가 완료되어 준공허가(1978. 4. 17.)를 받음에 따라 별지 목록 기재와 같이 ‘제방, 구거, 유지’로 신규등록(1978. 5. 22.)되어 국가가 소유·관리하게 된 것임이 확인되는 점, ② 비록 이 사건 계획의 승인·고시(2017. 6. 2.) 당시 이 사건 토지의 이용상황이 ‘전, 답, 양어장’이어서 이 사건 토지의 당초 지목(구거, 유지, 제방)과는 그 용도가 달라졌다고 하더라도 국토교통부장관으로부터 이 사건 토지의 관리를 위임받은 ○○시장은 그 용도를 폐지함이 없이 관리하다가 이 사건 계획이 승인·고시된 이후인 2018년 2월경이 되어서야 이 사건 토지의 용도를 폐지한 점, ③ 이 사건 계획의 승인 당시에 이 사건 토지의 현실적인 이용상황이 지적공부상 지목과는 달라졌다고 하더라도, 해당 공공시설의 관리청이 그 용도를 폐지하지 아니하는 이상 해당 시설은 공공용 재산으로서의 법적 지위를 계속적으로 유지하고 있다고 보아야 하고, 법률상 명문의 규정이나 명백한 근거 없이 그 대상의 범위를 임의적으로 축소하는 것은 허용된다고 보기 어려우며, 나아가, 종래의 공공시설의 현실적인 이용상황이 지적공부와 불일치하는 경우라 하더라도, 그 불일치의 내용·형태·수준 등 그 양태가 다양하고 그 불일치가 일시적인지 영구적인지에 대하여도 일률적·확정적으로 판단하기 어려운 점에 비추어 볼 때, 이 사건 토지의 현실적인 이용상황이라는 불확정적이고 불명확한 기준에 따라 무상양도의 대상 여부를 판단하는 것은 불합리하다고 할 것인 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 이 사건 토지는 1978. 5. 17. 공유수면매립공사의 준공에 따라 인공적으로 조성된 ‘구거, 유지, 제방’으로서 당초에는 공공시설로 이용되다가 그 이후 이용현황이 현재와 같이 사실상 변질된 것이라 할 것이므로, 이 사건 토지는 종래의 공공시설에 해당한다. 또한, 피청구인 4는 이 사건 토지가 기업규제완화법 제25조 단서에서 규정하고 있는 국가의 목적 수행상 불가피하게 양도할 수 없는 재산에 해당된다고 소명한 바도 없고, 이 사건 토지가 농경지 등으로 이용되고 있음에 비추어 보면 이 사건 토지가 기업규제완화법 제25조 단서에서 규정하고 있는 국가의 목적 수행상 불가피하게 양도할 수 없는 재산에 해당된다고 볼만한 사정도 보이지 않는다. 위와 같은 사정을 종합적으로 고려해 보면, 이 사건 토지의 이용현황이 공공시설에 해당하지 않는다는 이유로 한 피청구인 4의 이 사건 회신은 위법·부당하고, 피청구인 4는 이 사건 사업으로 인하여 새로 설치되는 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 이 사건 토지를 청구인에게 무상양도하여야 할 의무가 있다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 ‘심판비용 부담’에 관한 부분과 ‘피청구인 1부터 3까지에 대한 청구’에 관한 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하고, 별지 목록 기재의 토지에 대한 무상양도의 이행을 구하는 부분은 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.