국유재산법 위반 변상금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 소재에서 ‘△△△△’라는 상호의 제조업을 영위하는 자이며, 피청구인은 2014. 8. 경 청구인이 국유지인 ○○동 ○○○-○번지(도, 1,082㎡)(이하 ‘이 사건 토지’이라 한다)의 일부를 무단점용하고 있음을 적발하고, 2014. 10. 6. 청구인 입회하에 지적현황 측량 후, 2014. 11. 11. 청구인에게 국유지 무단점용 193㎡에 대하여 행정절차법 제21조에 따른 변상금 부과 사전통지하고 2014. 12. 18. 국유재산 무단점용(2010. 4. 21. ~ 2014. 9. 30.)에 대한 변상금 50,657,140원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2003년부터 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 소재에서 △△△△라는 상호로 원단을 가공해서 수출하는 공장을 2003년부터 운영해 왔다. 그러던 중 청구인의 맞은편 땅 소유주인 ‘S(○○동 ○○○-○번지)’과 ‘D(○○동 ○○○-○번지)’가 청구인의 공장 진입로를 막아버려 통행을 할 수 없게 되어, 천주교 소유의 ○○구 ○○동 ○○○-○의 토지를 매입하게 되었으며 매입한 토지를 통해‘이 사건 토지’를 거쳐서 청구인의 공장으로 진입하게 되었으며, 이 사건 청구와 관련한 도로부지 포장은, 석회가루 가공공장이던 ‘S’가 아스콘이 남았다고 청구인의 공장인 ○○○-○호와‘이 사건 토지’일부에 아스콘을 무상으로 깔아 줬다. 즉, 이 사건 토지에 대한 포장은 청구인이 아닌 ‘S’의 김○○가 아스콘 및 콘크리트 포장을 한 것이다. 2) 청구인은 당초, 어디서부터 어디까지가 국유지인지를 자세히 알지 못했고, 청구인의 공장은 원단을 가공해서 수출하는 공장으로 1개월에 1~2회 정도 컨테이너차량이 들어와서 원단을 운반하기 때문에 작업한 원단을 마땅히 보관할 장소가 없어서 청구인의 공장 마당에다 야적을 했는데 주위에서 원단 도난당하는 일이 많아 천주교 소유의 땅인 ○○동 ○○○-○호 소재 13평을 매입하여 대문을 설치했으나, 대문을 잠근 적은 단 한번도 없으며, 국유지 통행에 지장을 준 사실이 없다. 단지 원단창고가 모자라 컨테이너 박스를 갖다 놓은 사실이 있고, 그로 인해 2009. 1. 20. 국유지 사용료 874,800원을 납부한 사실이 있으며, 그 후 청구인은 2010. 7. 6. 컨테이너를 제거할 때까지 사용한 부분에 대하여 과태료 438,500원을 추가로 납부한 사실이 있다. 그리고 당시 담당공무원은 국유지에 고정식 물체의 설치는 안되고, 이동식 물체는 괜찮다고 했다. 그런데 약 5년이 지난 지금에 와서‘이 사건 토지’중 193㎡에 대하여 2010. 4. 21.~2014. 9. 30.까지 사용한 국유재산 변상금으로 50,657,140원을 납부하라는 통보를 받게 되어 당황하고 억울하다. 3) 2014. 11. 21. ○○구청 담당팀장을 찾아가‘이 사건 토지’에 콘크리트 등을 깔은 사실이 없다며 재조사를 요청하자 대문과 아스콘은 문제가 안 되며 점유가 문제이며, 점유한 사실이 없다면 인근에 거주하는 사람들에게 ‘호인신청서’라는 것을 받아오라고 하여 ○○ 교통 대표 등 4인에게 국유재산을 점유하지 않았다는 호인신청서를 받아 제출했음에도 50,657,140원의 변상금 부과처분했으며, 이번 국유재산 변상금은 국유지에 대한 아스콘 시공과 청구인이 만든 대문 때문에 부과된 것이나, 청구인은‘이 사건 토지’를 점유하거나 아스콘 설치 등을 한 사실이 없고, 1개월에 1~ 2회 가량 컨테이너 차량을 이용하여 물건을 실어낸 사실 밖에 없으므로 피청구인이 청구인에 대하여 한 국유재산 변상금 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 위법하여 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 국유재산을 사용하고자 하는 자는 국유재산법 제30조(사용허가)에 의거 사용·수익 허가를 받고 같은 법 제32조(사용료)에 의거 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수하도록 규정하고 있다. 위반 시에는 국유재산법 제72조(변상금의 징수) 제1항에서 ‘중앙관서의 장 등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다.’하고 변상금을 징수하도록 하고 있으며, 사용료율과 사용료 산출방법은 국유재산법 시행령 제29조(사용료율과 사용료 산출방법)에 의거 단서 조항에 해당하지 않는 한 ‘연간 사용료는 해당 재산가액의 1천분의 50이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할 계산할 수 있다.’고 규정하고 있으며, ‘이 사건 토지’는 단서 조항인 경작용이거나 주거용, 행정목적의 수행에 사용하는 경우, 공무원의 후생목적으로 사용하는 경우 등에 해당하지 않으므로 1천분의 50이상의 요율을 적용하였다. 2) 피청구인은 ‘이 사건 토지’에 대하여 2014. 8월부터 2014. 9월까지 수차례에 걸쳐 ‘이 사건 부동산’을 방문하여 국유재산 이용실태를 조사하였고 조사시 청구인 등 무단점유자를 만나 국유재산 무단점유 사실 및 이에 따른 변상금이 부과된다는 사실을 알려주었으며, ‘이 사건 토지’는 청구인 외 3인(S기업, D택시, T기업)에 의해 무단점유 및 사용되고 있어 피청구인은 2014. 9. 30. 대한지적공사 경기도본부 수원지사에 지적현황측량을 의뢰하였으며 지적현황측량에 따른 입회공문을 보내 참석하도록 하였고 4인 전원이 입회하에 2014. 10. 6. 지적현황측량을 하였으며 측량 결과 청구인이 무단점유 현황은 ‘이 사건 토지’중 193㎡ 이다. 피청구인은 GIS 사진, 국유지내 무단으로 설치한 구조물(쪽문)로 인한 국유지 통행을 방해하고 무단으로 사용한 사진, 청구인이 매입한 땅에 설치한 대문 사진 등 ‘이 사건 토지’에 대한 일반인의 출입을 제한하고 무단으로 점용한 증거에 따라 2010. 4. 21.~2014.9.30. 까지 변상금을 산정·부과 결정하였으며, 2014. 11. 11. 청구인에게 변상금 사전통지서, 변상금사전통지에 대한 의견서, 국유재산 징수유예 신청서, 국유재산 분할납부신청서를 포함한 국유재산변상금 부과사전통지를 하였고, 청구인이 의견을 제출하였으나 검토결과 해당없음으로 결과통보하고, 2014.12.18. 국유재산 무단사용 변상금 50,657,140원을 부과하였다. 3) 청구인은 국유재산을 무단으로 점유한 사실이 없다고 주장하나, 청구인이 설치한 국유지상의 대문에 잠금장치가 설치되어 있고 입구에 담장이 설치되어 있는 등 막힌 국유지에 일반인들이 쉽게 통행하지는 못할 것으로 판단되며, 청구인이 작성한 행정심판 청구서에서 밝혔듯이 ‘이 사건 토지’는 공장운영을 위해 꼭 필요한 땅이며 물건 상·하차 공간으로 무단점용 및 사용한 사실을 스스로 인정한 바, 개인적인 진·출입을 위한 국유지 사용은 사용허가를 받고 사용하는 것이 법의 취지에 부합된다고 판단되며, 타인에 의한 아스콘 포장이라 할지라도 사용자인 청구인 소유의 토지와 ‘이 사건 토지’를 동시에 포장하는 등 국유지를 청구인만을 위한 공간으로 사용한 만큼 단순 아스콘 포장 및 대문 설치 뿐만이 아니더라도 청구인이 국유지를 무단 점용·사용한 증거 및 정황이 확실하므로 변상금이 부과처분은 타당하다. 따라서, 피청구인이 국유재산법 제72조 및 같은 법 시행령 제71조, 행정절차법 제21조에 의거, 적법한 절차에 따라 청구인에게 한 국유재산 변상금 부과처분에 대한 취소청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계 법령 【국유재산법 】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011.3.30.> 1. "국유재산"이란 국가의 부담, 기부채납이나 법령 또는 조약에 따라 국가 소유로 된 제5조제1항 각 호의 재산을 말한다. 7. "사용허가"란 행정재산을 국가 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용·수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다. 9. "변상금"이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 "무단점유자"라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다 제7조(국유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. 제72조(변상금의 징수) ① 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. <개정 2011.3.30., 2011.4.12., 2012.12.18.> 1. 등기사항증명서나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인이나 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우 【국유재산법 시행령】 제71조(변상금) ① 법 제72조에 따른 변상금은 제29조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료 또는 연간 대부료(지식재산의 경우 제67조의8제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다)의 100분의 120에 상당하는 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다. <개정 2013.4.5.> 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 국유재산 무단점용 변상금 부과 사전통지서, 의견제출서, 변상금 부과내역서, 지적현황측량 성과도, 현장 확인 등을 통해 살펴본바 아래와 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 소재에서 ‘△△△△’라는 상호의 제조업을 영위하면서, 원단 상하차 등을 위해 2014. 12. 18. 2010. 4. 21.~ 2014. 9. 30. 기간 중 국유지인 ○○동 ○○○-○번지의 1,082㎡중 193㎡를 무단 점용하였다는 사유로 피청구인이 청구인에게 국유지 무단점용에 대한 변상금 50,657,140원 부과처분을 하였다. 나) ○○동 ○○○-○번지는 청구인 외 청구인과 인접한 ‘S’, ‘D’, ‘T’등 4인이 동시 무단점용하고 있으며, 이에 피청구인은 무단점유자 4인이 입회하에 지적현황을 측량하여 ‘S’에 대하여는 12㎡, ‘D’에 대하여는 50㎡ ‘T’에 대하여는 54㎡ 및 청구인에게 193㎡ 의 점용 부분에 대하여 변상금 부과처분을 하였다. 다) 이 사건 청구와 관련, 청구인의 공장에서 도로부분까지 균일하게 콘크리트(아스콘)가 타설되어 있고, 도로 양쪽으로 철문 및 담(펜스)가 설치되어, 청구인의 사유지로 오인될 정황으로 이 사건 토지에 대한 일반인의 통행이 제한되었을 것으로 인정된다. 라) 도로 양쪽에 설치된 철문은 청구인과 T가 각각 설치하였으며, 펜스는 S가 설치한 것으로 현재 철문은 철거되었다. 2) 국유재산법 제7조는‘누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다’고 하고 있고, 제72조제1항에서는 중앙관서의 장 등은 무단점유자에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다.’고 하고 있다. 같은 법 시행령 제71조는 법 제72조에 따른 변상금은 제29조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료 또는 연간 대부료(지식재산의 경우 제67조의8제1항에 따라 산출한 사용료 등을 말한다)의 100분의 120에 상당하는 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 국유지 무단점용으로 결정된 도로부지 콘크리트 타설과 펜스의 설치를 하지 않았으며, 원단 도난 방지용으로 철대문을 설치했지만 잠근 적이 없어 일반인의 통행을 막은 적이 없다고 주장하나, 국유지 부분에 펜스나 담장을 설치하지 않았더라도 해당 국유지 부분에 아스팔트 포장을 하고 청구인이 주차 및 물건적재장으로 사용하고 있는 사실이 인정되고, 청구인이 설치한 대문 등을 통해 일반인이 보기에 해당 국유지가 청구인의 사유지로 보일만 하므로 일반인의 통행이 어려웠을 점 등을 고려하면 청구인이 국유지를 무단점용했다는 판단이 부당하다고 보이지 않는다. 다만, 위원회가 실시한 현장 확인에 의하면, 청구인이 무단점용했다고 판단한 국유지 일부에 ‘D’가 설치한 것으로 보이는 펜스를 지지하기 위한 철구조물이 놓여 있는 등 피청구인의 지적현황 측량에 따라 결정한 청구인의 무단점용 부지면적 산정에 사실 오인이 있다고 보이므로 이 사건 변상금 부과처분은 취소함이 상당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.