국유재산법 위반 변상금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 국유재산인 ○○시 ○○동 ○○○번지(하천 38,846㎡, 이하 ‘이 사건 국유재산’이라 한다) 중 671㎡(이하 ‘이 사건 점유지’이라 한다)를 점유하는 자로서, 피청구인이 이 사건 국유재산의 경계측량을 하던 중 청구인이 2010. 3.경부터 이 사건 점용지를 무단으로 점유한 사실을 확인하였다. 이에 피청구인은 원상복구 계고 및 처분사전통지를 거쳐, 청구인에게 2014. 11. 11. 이 사건 국유재산 471㎡에 불법건축으로 「국유재산법」 제72조에 따라 변상금 17,907,490원 부과처분, 2015. 1. 5. 이 사건 국유재산 671㎡에 불법건축 및 경작으로 21,543,900원 재부과처분, 2015. 4. 17. 청구인의 이의신청과 소명자료 검토를 거쳐 2010. 3. 8.부터 2015. 4. 15.까지 이 사건 국유재산 671㎡에 조경수 재배 등으로 이유로 변상금 6,080,580원을 재부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 4급 장애인으로 팔순 노모를 모시고 어렵게 생활하고 있으며, 능소화 묘목 생산을 위해 ○○시 ○○동 ○○-○번지 1,200㎡를 임차하여 재배하던 중 피청구인이 2014. 7. 16.경 하천 개수공사를 위해 이 사건 국유재산을 측량하니 하천이었다. 피청구인이 청구인에게 국유재산 무단점유 하였으니 변상금을 부과한다고 하여 소명하였으나 징벌적 차원에서 능수화 묘목을 재배하는 비닐하우스를 공작물로 인정하여 17,907,490원을 부과하였다. 2) 피청구인이 「국유재산법」을 숙지하여 농작물 재배지로 보아 약 3,582,000원을 부과하였으면 될 것이나, 공무원 1명의 미숙으로 10여 개월 간의 시간과 많은 비용을 허비하고, 정신적 고통을 당한 것을 생각하면 억울하고 분하다. 변상금을 부과할 때에는 신중을 기하고 현장조사를 철저히 하여야 할 담당자가 측량자료로 변상금 18,566,540원 부과처분 사전통지를 거쳐, 이의신청하였더니 17,907,490원을 부과처분 하였다. 3) 이에 측량 깃발도 하우스 중간에 꽂혀 있고 하천 물길도 다른 지역에 있어 이의신청하였더니 일관성도 없이 하우스와 마당도 공작물로 인정하고 공터로 방치된 곳까지 계산하여 변상금 21,543,900원을 부과하였다. 청구인이 「국유재산법」과 국유재산 실무교재를 첨부하여 이의신청하니 변상금 6,080,580원으로 부과하였다. 4) 그러나 위 변상금 6,080,580원도 잘못 적용된 것이다. 비닐하우스 일부에 퇴비나 비료, 농약 등 물건을 적치하였다고 하여 농작물 재배인 1천분의 10이 아닌 공작물로 인정하여 요율을 1천분의 50으로 적용한 것은 부당하다. 또한, 정자·보도블록 55㎡ 중 정자 9㎡는 공작물임은 시인하나, 보도블록 46㎡를 설치하였다고 공작물로 보는 것은 부당하므로 요율을 1천분의 10으로 적용하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 국유재산의 일부를 무단점유한 자로, 2010. 3.부터 현재까지 「국유재산법」 제7조제1항을 위반한 사실을 인정하고 있으며, 이 점은 청구인과 피청구인이 다투지 않는 사실이다. 2) 청구인은 변상금 산출이 경작용으로 하여 사용료율 0.01을 적용하지 않아 부당하다고 하나, 청구인의 사용실태는 경작용으로 볼 수 없다. 「국유재산법」의 소관부처인 기획재정부 질의회신에 따르면 ‘경작용’을 저율로 규정한 취지는 농작물 재배가 통상 생산성이 낮음을 의미한다. 3) 청구인이 창고로 사용한 면적의 적치물은 대부분 경작과 관련없는 물건들이고 그 면적도 125㎡로 경작의 부수로 보기에 상당하다. 진입로 역시 보도블록을 포설하고 울타리와 출입구를 설치하여 타인의 접근이 불가한 개인이 점유한 부지로 경작용으로 볼 수 없다. 4) 「국유재산 무단점유조치 매뉴얼」에 의하면 국유재산의 무담점유 등에 대한 변상금을 징수할 것인가는 재산관리기관의 재량을 허용하지 않은 기속행위이고, 변상금의 산출 역시 재산관리기관의 재량이 허용되지 않은 사항이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국유재산법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011.3.30.> 9. "변상금"이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 "무단점유자"라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다 제7조(국유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. 제32조(사용료) ① 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다. 제72조(변상금의 징수) ① 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. <개정 2011.3.30., 2011.4.12., 2012.12.18.> 1. 등기사항증명서나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인이나 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우 【국유재산법 시행령】 제29조(사용료율과 사용료 산출방법) ① 법 제32조제1항에 따른 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할 계산할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 재산의 가액에 해당 요율을 곱한 금액으로 한다. <개정 2011.4.1., 2013.4.5., 2015.5.26.> 1. 경작용인 경우: 1천분의 10 이상 제71조(변상금) ① 법 제72조에 따른 변상금은 제29조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료 또는 연간 대부료(지식재산의 경우 제67조의8제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다)의 100분의 120에 상당하는 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다.<개정 2013.4.5.> 【지방재정법】 제82조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 행위"란 별표 4에 따른 행위를 말한다. <개정 2013.3.23., 2013.10.30.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270489"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 부동산임대차계약서, 지적현황측량성과도, 사실확인서, 불법행위 원상복구 계고, 의견제출서(1차), 피의사건 처분결과 통지서, 처분사전통지, 의견제출서(2차), 변상금 부과처분(17,907,490원), 변상금 재부과처분(21,543,900원), 이의신청서, ‘경작용’ 질의회신(2015. 1. 28.), 무단점유 질의회신(2015. 2. 5.), 이 사건 처분서(6,080,580원), 변상금 부과관련 질의회신(2015. 4. 28.) 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 4급 장애인으로 2010. 3.경 청구외 정영선과 2010. 3. 8.부터 2015. 3. 8.까지 ○○시 ○○동 43번지(전 992㎡)와 ○○-○번지(전 3,283㎡) 중 1,600㎡를 선차임 5,000,000원에 임대차계약을 거쳐 비닐하우스 설치 및 능소화 등을 식재하였다. 이후, 2014. 11. 13. 청구외 ○○○과 2014. 11. 28.부터 2019. 11. 28.까지 ○○시 ○○동 산65-5번지(임야 4,215㎡)를 보증금 20,000,000원, 연차임 1,000,000원에 임대차계약을 체결하였다. 나) 피청구인은 2014. 5. 23. 이 사건 국유재산의 경계측량 과정에서 청구인이 671㎡를 무단으로 점유한 사실을 확인하고, 2014. 7. 14. 청구인으로부터 이를 인정하는 사실확인서를 징구하고, 2014. 7. 29. 청구인에게 비닐하우스 등으로 부단 사용한 462㎡를 원상복구하라는 계고를 하여 2014. 8. 14. 청구인으로부터 하천부지 점유를 인지하지 못하였다는 의견서(1차)를 제출받았다. 다) 피청구인은 2014. 10. 20. 청구인에게 2010. 1. 1.부터 2014. 10. 8.까지 이 사건 국유재산 471㎡에 비닐하우스 등의 불법건축을 이유로 한 변상금 18,566,540원 부과처분의 사전통지를 하여, 2014. 10. 27. 청구인으로부터 하천부지점유를 실측과정에서 알게 되었고 이전부지 확보 중이라는 의견서를 제출(2차) 받았다. 라) 피청구인은 2014. 11. 11. 청구인에게 2010. 3. 8.부터 2014. 10. 8.까지 이 사건 국유재산 471㎡에 불법건축 등을 이유로 한 변상금 17,907,490원 부과처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270491"></img> 마) 한편, 청구인은 피청구인이 2014. 9. 11. ○○경찰서에 「국유재산법」 위반으로 고발함에 따라 불기소(혐의없음) 의견으로 송치되어, 2014. 10. 13. 수원지방검찰청 안산지청에서 혐의없음(증거불충분) 처분을 받았다. 바) 피청구인은 2015. 1. 5. 2010. 3. 8.부터 2014. 12. 31.까지 이 사건 국유재산 671㎡에 불법건축 등을 이유로 한 변상금 21,543,900원 재부과처분 하여, 2015. 1. 12. 청구인으로부터 2014. 5. 20. 정자 설치, 2014. 5. 14. 진입로·마당 포장, 비닐하우스는 공작물이 아니라는 이의신청을 접수하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270493"></img> 사) 피청구인은 2015. 1. 19. 기획재정부에 ‘경작용’의 의미에 대하여 질의하였고, 2015. 1. 28. 대부료율 1%의 취지는 영세소작농 지원에 있고, 조경수의 재배는 경작목적으로 볼 수 있으나 상업용지로 사용하면서 단속을 피하기 위한 일시적인 가식은 경작용에 해당되지 않는다는 회신을 받았다. 아) 청구인은 2014. 12. 18. 감사원으로부터 「국유재산법」 제72조제1항의 면제사유에 해당되지 않아 변상금 면제가 불가하다는 내용 등의 민원회신을 받았고, 2015. 2. 5. 기획재정부로부터 무단점유자에 대하여 사용료나 대부료의 100분의 120에 해당하는 변상금을 부과하여야 한다는 회신을 받았으며, 청구외 권진해는 2015. 4. 28. 변상금은 공작물 여부와 관계없이 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 금액으로 변상금이 부과된다는 질의회신을 받았다. 자) 피청구인은 2015. 4. 17. 청구인에게 2010. 3. 8.부터 2015. 4. 15.까지 이 사건 국유재산 671㎡에 조경수 재배 등의 무단점유를 이유로 한 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270495"></img> 2) 「국유재산법」 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1항, 제71조제1항에 의하면 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 점유한 자 등에 대하여 연간 사용료(해당 재산가액에 1천분의 50이상의 요율을 곱한 금액[경작용인 경우 1천분의 10이상]) 또는 연간 대부료의 100분의 120에 상당하는 금액(1회계년도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액)을 징수하며, 다만 등기사항증명서나 그 밖의 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우와 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우 변상금을 징수하지 아니하도록 규정되어 있다. 「지방재정법」 제82조제1항에 의하면 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다고 규정되어 있다. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」 제12조[별표4]에 의하면 개발제한구역에서 허가나 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위로 10제곱미터 이하의 농업용 원두막 설치, 농업용 비닐하우스에 농기구보관실 등의 용도의 30제곱미터 이하의 임시시설, 바닥에 콘크리트 타설이 아닌 보도블록 등 비영구적인 임시가설물 설치 등이 규정되어 있다. 3) 청구인은 비닐하우스의 일부에 적치한 것이 농자재로 사용료율이 1천분의 10이며, 정자·보도블록 55㎡ 중 정자 9㎡를 제외한 46㎡의 사용료율을 공작물로 보는 것은 부당하므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 청구인은 지적현황측량에서 671㎡의 국유재산인 이 사건 점유지를 사용허가나 대부계약 없이 비닐하우스 등으로 점유하였고 청구인도 이를 확인하였던 점, 피청구인이 청구인의 정자 설치 및 진출입로·마당의 보도블록 포장시점, 비닐하우스는 공작물이 아니라는 주장 등을 대부분 수용한 점, 청구인이 「국유재산법」 제72조제1항에서 정한 국유재산의 무단점유자 변상요율의 예외사항에 해당되지 아니하는 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 적법한 처분으로 보이나, 비닐하우스의 일부 125㎡에 적치된 물건의 대부분은 비료 등의 농자재로 확인되는 점, 이 사건 정자는 10제곱미터 이하의 농업용 원두막으로 보이는 점, 보도블록 포장은 콘크리트 타설이 아닌 비영구적인 임시가설물로 경작용으로 보이는 점, 이 사건 처분의 부과기간은 2010. 3. 8.부터 2015. 4. 15.까지이나 「지방재정법」 제82조제1항에 의하여 2010. 4. 15. 이전의 이 사건 점유지의 무단점유에 따른 변상금의 지급을 목적으로 하는 권리는 소멸시효가 완성한 것으로 보아야 하는 점, 비닐하우스 뒤편 139㎡의 점유시기를 2014. 1. 1.로 기산할 근거가 없는 점 등을 종합하면, 피청구인이 청구인에게 6,080,580원을 부과한 이 사건 처분을 사용료율을 1천분의 10인 경작용인 경우로 적용하고, 5년이 경과한 점유기간에 대한 부과분을 제외한 별지와 같이 변상금 5,599,660원을 부과하는 처분으로 변경함이 상당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 일부이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.