국유재산법 위반 변상금부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지에 소재한 청구인이 2010년 4월부터 「국유재산법」 제30조 및 제31조에 따른 사용허가를 받지 아니하고 국유지인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(도로, 1,082㎡) 중 54㎡의 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 무단 사용하였다는 이유로 사전통지 및 의견청취 절차를 거쳐 2014. 12. 18. 「국유재산법」 제72조 및 같은 법 시행령 제71조에 의거 변상금 14,161,560원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지에 소재한 제조업체인데, 피청구인은 청구인 소유 토지인 ○○동 ○○○번지, ○○○-○번지에 인접한 이 사건 토지에 2010. 4. 21.부터 콘크리트 포장 및 스테인리스자바라문을 설치하고, 무단 사용하였다는 이유로 변상금 부과를 한 것이다. 2) 그러나, 스테인리스자바라는 길이가 약 4m로 이 사건 토지에 미치지 않으며, 2013년에 청구인이 ○○○번지에 회사 건물을 건축하면서, 포장만 되어 있고 관리가 되지 않아 구멍이 파이고 먼지가 많이 날리던 이 사건 토지 일부를 콘크리트로 포장을 하고, 인접 고물상(○○자원)과의 경계에 철판으로 담벼락을 설치했을 뿐이다. 3) 또한, 청구인이 무단사용 하였다고 주장되는 부분은 인근 빌라와 원룸의 주민들 및 ○○초등학교 학생들이 자주 이용하고 있는 도로이고, 청구인은 스테인리스자바라를 설치하여 이를 제한한 바 없다. 4) 이와 같이 청구인이 국유지인 이 사건 토지를 무단 점유·사용하였다는 이유로 피청구인이 한 이 사건 변상금 부과처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법·부당하므로 취소해 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 2014. 9. 30. 대한지적공사 경기도본부 ○○지사 이 사건 토지에 대한 지적현황측량을 의뢰하였으며, 청구인 포함 무단점·사용자 4인(대리인 포함) 모두 입회한 가운데 2014. 10. 6. 지적현황측량이 이루어진 결과 청구인이 이 사건 토지를 무단 점유하고 있는 것으로 나타났다. 이러한 측량결과와 청구인이 이 사건 토지에 무단으로 콘크리트 포장과 펜스 및 자바라 설치를 한 사진 등 증거에 따라 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 청구인은 이 사건 토지를 점유한 사실이 없고 스텐인리스자바라문 역시 청구인 소유 토지에만 설치하였을 뿐 이 사건 토지에는 미치지 않는다고 주장하나, 증거 사진에서 보는 바와 같이 청구인은 이 사건 토지 내에 무단으로 펜스를 설치하였고, 청구인 소유의 인접토지에 자바라문을 설치하고 청구인의 소유 토지와 동일하게 이 사건 토지를 콘크리트로 포장하였으므로 이는 무단으로 이 사건 토지를 점유할 목적으로 행한 것이라 판단된다. 3) 또한, 청구인은 2013년에 이 사건 토지에 콘크리트 포장을 하였다고 주장하나, 2009년 이 사건 토지에 인접한 ○○동 ○○○번지, ○○○-○번지를 매입한 이후부터 주차장 부지 등으로 무단사용하여 왔으므로, 이 사건 변상금 부과처분은 적법·타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국유재산법】 제1조(목적) 이 법은 국유재산에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 국유재산의 적정한 보호와 효율적인 관리·처분을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011.3.30.> 1. "국유재산"이란 국가의 부담, 기부채납이나 법령 또는 조약에 따라 국가 소유로 된 제5조제1항 각 호의 재산을 말한다. 2. "기부채납"이란 국가 외의 자가 제5조제1항 각 호에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 국가에 이전하여 국가가 이를 취득하는 것을 말한다. 3. "관리"란 국유재산의 취득·운용과 유지·보존을 위한 모든 행위를 말한다. 4. "처분"이란 매각, 교환, 양여, 신탁, 현물출자 등의 방법으로 국유재산의 소유권이 국가 외의 자에게 이전되는 것을 말한다. 5. "관리전환"이란 일반회계와 특별회계·기금 간 또는 서로 다른 특별회계·기금 간에 국유재산의 관리권을 넘기는 것을 말한다. 6. "정부출자기업체"란 정부가 출자하였거나 출자할 기업체로서 대통령령으로 정하는 기업체를 말한다. 7. "사용허가"란 행정재산을 국가 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용·수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다. 8. "대부계약"이란 일반재산을 국가 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용·수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말한다. 9. "변상금"이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 "무단점유자"라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다. 10. "총괄청"이란 기획재정부장관을 말한다. 11. "중앙관서의 장등"이란 「국가재정법」 제6조에 따른 중앙관서의 장(이하 "중앙관서의 장"이라 한다)과 제42조제1항에 따라 일반재산의 관리·처분에 관한 사무를 위임·위탁받은 자를 말한다. 제30조(사용허가) ① 중앙관서의 장은 다음 각 호의 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다. <개정 2011.3.30.> 1. 공용·공공용·기업용 재산: 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 2. 보존용재산: 보존목적의 수행에 필요한 범위 ② 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 재산을 다른 사람에게 사용·수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 기부를 받은 재산에 대하여 사용허가를 받은 자가 그 재산의 기부자이거나 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 받아 다른 사람에게 사용·수익하게 할 수 있다. <개정 2011.3.30.> ③ 중앙관서의 장은 제2항 단서에 따른 사용·수익이 그 용도나 목적에 장애가 되거나 원상회복이 어렵다고 인정되면 승인하여서는 아니 된다. <개정 2011.3.30.> 제31조(사용허가의 방법) ① 행정재산을 사용허가하려는 경우에는 그 뜻을 공고하여 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 사용허가의 목적·성질·규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 할 수 있다. ② 제1항에 따라 경쟁에 부치는 경우에는 총괄청이 지정·고시하는 정보처리장치를 이용하여 입찰공고·개찰·낙찰선언을 한다. 이 경우 중앙관서의 장은 필요하다고 인정하면 일간신문 등에 게재하는 방법을 병행할 수 있으며, 같은 재산에 대하여 수 회의 입찰에 관한 사항을 일괄하여 공고할 수 있다. <개정 2011.3.30.> ③ 행정재산의 사용허가에 관하여는 이 법에서 정한 것을 제외하고는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」의 규정을 준용한다. 제32조(사용료) ① 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다. ② 제1항의 사용료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 나누어 내게 할 수 있다. 이 경우 연간 사용료가 대통령령으로 정하는 금액 이상인 경우에는 사용허가(허가를 갱신하는 경우를 포함한다)할 때에 그 허가를 받는 자에게 대통령령으로 정하는 금액의 범위에서 보증금을 예치하게 하거나 이행보증조치를 하도록 하여야 한다. ③ 중앙관서의 장이 제30조에 따른 사용허가에 관한 업무를 지방자치단체의 장에게 위임한 경우에는 제42조제6항을 준용한다. <개정 2011.3.30.> 제72조(변상금의 징수) ① 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. <개정 2011.3.30., 2011.4.12., 2012.12.18.> 1. 등기사항증명서나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인이나 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우 ② 제1항의 변상금은 무단점유를 하게 된 경위(經緯), 무단점유지의 용도 및 해당 무단점유자의 경제적 사정 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다. <개정 2009.5.27.> ③ 제1항에 따라 변상금을 징수하는 경우에는 제33조에 따른 사용료와 제47조에 따른 대부료의 조정을 하지 아니한다. 【국유재산법 시행령】 제29조(사용료율과 사용료 산출방법) ① 법 제32조제1항에 따른 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할 계산할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 재산의 가액에 해당 요율을 곱한 금액으로 한다. <개정 2011.4.1., 2013.4.5.> 1. 경작용인 경우: 1천분의 10 이상 2. 주거용인 경우: 1천분의 20 이상(「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자가 주거용으로 사용하는 경우: 1천분의 10 이상) 3. 행정목적의 수행에 사용하는 경우: 1천분의 25 이상 3의2. 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우: 1천분의 25 이상 4. 공무원의 후생목적으로 사용하는 경우: 1천분의 40 이상 5. 「사회복지사업법」 제2조제1호에 따른 사회복지사업에 직접 사용하는 경우 및 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령」 제5조제1항제1호·제2호에 따른 종교단체가 그 고유목적사업에 직접 사용하는 경우: 1천분의 25 이상 6. 「소기업 및 소상공인 지원을 위한 특별조치법」 제2조제2호에 따른 소상공인이 경영하는 업종(「중소기업창업 지원법 시행령」 제4조 각 호의 어느 하나에 해당하는 업종은 제외한다)에 직접 사용하는 경우: 1천분의 30 이상 ② 제1항에 따라 사용료를 계산할 때 해당 재산가액은 다음 각 호의 방법으로 산출한다. 이 경우 제1호, 제2호 및 제3호 본문에 따른 재산가액은 허가기간 동안 연도마다 결정하고, 제3호 단서에 따른 재산가액은 감정평가일부터 3년 이내에만 적용할 수 있다. <개정 2012.6.19., 2013.12.30.> 1. 토지: 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가(「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제11조에 따른 해당 토지의 개별공시지가로 하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따른 공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다. 이하 같다)를 적용한다. 2. 주택: 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 주택가격으로서 다음 각 목의 구분에 따른 가격으로 한다. 가. 단독주택: 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제16조제2항에 따라 공시된 해당 주택의 개별주택가격 나. 공동주택: 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제17조에 따라 공시된 해당 주택의 공동주택가격 다. 개별주택가격 또는 공동주택가격이 공시되지 아니한 주택: 「지방세법」 제4조제1항 단서에 따른 시가표준액 3. 그 외의 재산: 「지방세법」 제4조제2항에 따른 시가표준액으로 한다. 다만, 해당 시가표준액이 없는 경우에는 하나의 감정평가법인의 평가액을 적용한다. ③ 경작용으로 사용허가하는 경우의 사용료는 제1항제1호에 따라 산출한 사용료와 최근 공시된 해당 시·도의 농가별 단위면적당 농업 총수입(서울특별시·인천광역시는 경기도, 대전광역시·세종특별자치시는 충청남도, 광주광역시는 전라남도, 대구광역시는 경상북도, 부산광역시·울산광역시는 경상남도의 통계를 각각 적용한다)의 10분의 1에 해당하는 금액 중 적은 금액으로 할 수 있다. <개정 2012.6.19.> ④ 제1항에 따른 사용료는 공개하여야 하며, 그 공개한 사용료 미만으로 응찰한 입찰서는 무효로 한다. ⑤경쟁입찰로 사용허가를 하는 경우 첫해의 사용료는 최고입찰가로 결정하고, 2차 연도 이후 기간(사용허가를 갱신하지 아니한 사용허가기간 중으로 한정한다)의 사용료는 다음의 계산식에 따라 산출한다. [(입찰로 결정된 첫해의 사용료) × (제2항에 따라 산출한 해당 연도의 재산가액) ÷ (입찰 당시의 재산가액)] ⑥ 보존용재산을 사용허가하는 경우에 재산의 유지·보존을 위하여 관리비가 특히 필요할 때에는 사용료에서 그 관리비 상당액을 뺀 나머지 금액을 징수할 수 있다. ⑦ 제6항의 경우에 해당 보존용재산이 훼손되었을 때에는 공제된 관리비 상당액을 추징한다. ⑧ 제6항의 관리비의 범위는 기획재정부령으로 정한다. 제71조(변상금) ① 법 제72조에 따른 변상금은 제29조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료 또는 연간 대부료(지식재산의 경우 제67조의8제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다)의 100분의 120에 상당하는 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다. <개정 2013.4.5.> ② 중앙관서의 장등은 무단점유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금의 최초 납부기한부터 1년의 범위에서 그 징수를 미룰 수 있다. <개정 2011.4.1.> 1. 재해나 도난으로 재산에 심한 손실을 입은 경우 2. 무단점유자 또는 그 동거 가족의 질병이나 중상해로 장기 치료가 필요한 경우 3. 「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자인 경우 4. 그 밖에 제1호 및 제2호에 준하는 사유로 인정되는 경우 ③ 중앙관서의 장등은 제1항의 변상금이 100만원을 초과하는 경우에는 법 제72조제2항에 따라 변상금 잔액에 고시이자율을 적용하여 산출한 이자를 붙이는 조건으로 3년 이내의 기간에 걸쳐 나누어 내게 할 수 있다. 이 경우 나누어 낼 변상금의 납부일자와 납부금액을 함께 통지하여야 한다. <개정 2011.4.1.> ④ 변상금의 징수에 관하여는 제36조제3항 및 제4항을 준용한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지대장, 현장사진, 처분서 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지에 소재한 청구인이 2010년 4월부터 「국유재산법」 제30조 및 제31조에 따른 사용허가를 받지 아니하고 국유지인 이 사건 토지를 무단 사용하였다는 이유로 사전통지 및 의견청취 절차를 거쳐 2014. 12. 18. 「국유재산법」 제72조 및 같은 법 시행령 제71조에 의거 이 사건 변상금 14,161,560원 부과처분을 하였다. 나) 한편, 청구인은 2009. 3. 10. 이 사건 토지에 인접한 ○○동 ○○○번지 및 ○○○-○번지(답, 115㎡)에 대한 소유권을 취득하였으며, 이 사건 토지에 대한 사용허가를 득하거나 대부계약을 체결한 바 없다. 2) 「국유재산법」 제30조제1항에 따르면, 중앙관서의 장은 행정재산의 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위(공용·공공용·기업용 재산) 또는 보존목적의 수행에 필요한 범위(보존용 재산)에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다. 또한, 「국유재산법」 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1항에 따르면, 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하되, 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 한다. 3) 청구인은 청구인이 설치한 주름 출입문의 길이는 이 사건 토지에 미치지 않는 정도이고, 인근 주민들 및 학생들이 자주 이 사건 토지를 이용하고 있으며, 청구인도 이들의 통행을 제한한 바 없으므로, 청구인이 이 사건 토지를 무단으로 점용한 것이 아닌바, 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장하여 살펴본다. 가) 「국유재산법」 제2조제9호에 따르면, 변상금 부과의 대상인 ‘무단점유’란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 행위를 말하는데, 청구인이 이 사건 토지에 콘크리트 포장 및 철제 펜스 설치행위를 한 사실을 청구인도 인정하고 있고, 2010년 4월 촬영된 현장사진에 따르면, 청구인의 이러한 행위가 늦어도 2010년 4월에는 이루어졌음이 인정될 뿐 아니라, 청구인이 이 사건 토지에 대한 사용허가를 득하거나 대부계약을 체결한 바도 없으므로, 청구인이 이 사건 토지에 한 상기 행위는「국유재산법」 제2조제9호 소정의 ‘무단점유’에 해당한다고 봄이 타당하다. 나) 따라서, 국유지 무단점유를 이유로 「국유재산법」 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1항에 따라 피청구인이 한 이 사건 변상금 부과처분은 적법·타당하고, 청구인의 위와 같은 주장은 모두 이유 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.