국유재산 변상금 부과처분 등 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 국유재산인 ‘**시 **면 **리(이하 ‘**리’라 한다) **9번지 357㎡의 토지‘(이하 ’이 사건 국유지‘라 한다)를 2016. 7. 17.부터 2021. 7. 16.까지 경작지로 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 2021. 8. 26. 청구인에게 53만 5,950원의 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 국유지는 2013년 배수로 복개공사가 완료되어 농업생산기반시설을 대체할 시설이 완비된 경우에 해당하고 농업생산기반시설로 보수하는 경우 그 경제성이 없을 경우로 보아야 할 것이므로, 이 사건 국유지는 농업생산기반시설의 폐지요건에 해당한다. 나. 1993년 경지정리에 따른 청구인의 환지 농지는 가치가 없는 철길 옆으로 처분되었고, 40%가 넘게 농지 면적이 감소한 부당한 환지처분을 받는 등 오류가 있었으며, 청구인은 환지처분으로 확정된 농지의 구획대로 지금까지 평온하게 경작ㆍ관리하여 왔고, 최근까지 농지 내 구거의 존재를 알지 못했을 뿐더러 구거를 농지로 편입하여 사용하고자 하는 어떠한 개발행위도 없었다. 3. 관계법령 농어촌정비법」 제2조, 제127조 농어촌정비법 시행령 제94조 국유재산법 제2조, 제4조, 제7조, 제72조, 제73조의3 국유재산법 시행령 제71조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등기부등본, 환지계획서 및 환지계획동의서, 항공사진 및 현장사진, 경계복원측량성과도, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 환지계획서 및 환지계획동의서에 따르면, 청구인은 1993년경 **지구 경지정리사업 시행에 따른 환지 지정에 동의를 하고 **리 2**번지 및 2**-1번지 농지(이하 ‘이 사건 사유지’라 한다)를 환지받고 청산금을 교부받았다. 나. 이 사건 국유지는 그 지목이 ‘구거’로서 마을도로와 이 사건 사유지의 사이에 위치하고 있는 농업생산기반시설(행정재산, 47,195㎡)의 일부이다. 다. 이 사건 국유지는 이 사건 사유지와 연접한 토지로서 2016년 이전부터 청구인이 이 사건 사유지와 함께 농경지로 점유ㆍ사용하고 있다. 라. **리 주민들은 2차례(2021년 6월경 및 2021년 7월경)에 걸쳐 다음과 같은 내용의 탄원서를 피청구인에게 제출하였다. - 다 음 - ○ 이 사건 국유지(**리 2**-1번지 경계면)는 원래대로 하수관 옆에 있던 둑으로 원상복구를 해주기 바라며, **리 2**번지 경계면은 배수로를 복토해서 경작하고 있는 관계로 원상복구를 해서 배수로로 해주기를 원함. 우리 마을은 하수관이 좁아서 국지성 폭우가 쏟아질 때는 빗물이 빠질 곳이 없어 낮은 지대 집들이 물이 차므로 원래대로 배수로 확보를 해야 빗물이 빠질 수 있음 마. 청구인이 2021. 7. 1. 피청구인에게 이 사건 국유지에 대하여 용도폐지 및 매수를 요청하는 내용의 민원을 제기하자, 피청구인은 2021. 7. 19. 청구인에게 다음과 같이 회신하였다. - 다 음 - ○ 이 사건 국유지는 「농어촌정비법」에 따른 농업생산기반시설에 해당하고, 현재 농로와 배수시설 등으로 이용되고 있으며, 향후 마을 환경개선 및 농로 재정비 등에 활용될 수 있고, 같은 법 제24조제1항제2호의 ‘폐지하려는 농업생산기반시설을 대체할 시설이 완비된 경우’라고 볼 수 없으므로, 용도폐지 및 매수 불가 바. 피청구인은 2021. 7. 19. 청구인에게 처분 사전통지 등의 절차를 거친 후, 청구인이 이 사건 국유지를 2016. 7. 17.부터 2021. 7. 16.까지 경작지로 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 2021. 8. 26. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데, 위 처분서는 2021. 9. 2. 청구인에게 송달되었다. 5. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「농어촌정비법」 제2조제6호, 제24조제1항, 제127조제1항 및 같은 법 시행령 제94조제1항에 따르면, ‘농업생산기반시설’이란 농업생산기반 정비사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 저수지, 양수장, 관정(우물) 등 지하수 이용시설, 배수장, 취입보(저수시설), 용수로, 배수로, 유지(웅덩이), 도로, 방조제, 제방(둑) 등의 시설물 및 그 부대시설과 농수산물의 생산ㆍ가공ㆍ저장ㆍ유통시설 등 영농시설을 말하는데, 농업생산기반시설관리자는 농업생산기반시설의 사용허가를 받지 아니하고 농업생산기반시설을 점유하거나 사용한 자에 대하여는 제32조제1항에 따라 산정한 사용료의 100분의 120 상당액에 해당 농업생산기반시설을 무단으로 점용한 기간을 곱한 금액으로 하는 무단점용료를 징수하고, 농업생산기반시설관리자는 폐지하려는 농업생산기반시설에서 이익을 얻고 있는 농경지 등이 다른 목적으로 전용된 경우, 폐지하려는 농업생산기반시설을 대체할 시설이 완비된 경우, 천재지변이나 그 밖의 불가항력의 사유로 시설이 손괴되어 농업생산기반시설 보수의 경제성이 없을 경우의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 시ㆍ도지사 의 승인을 받아 등록된 농업생산기반시설의 전부 또는 일부를 폐지할 수 있다고 되어 있다. 2) 「국유재산법」 제2조제9호, 제4조, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따르는데, 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수한다고 되어 있다. 3) 한편, 「국유재산법」 제73조의3에 따르면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리는 5년간 행사하지 아니하면 시효의 완성으로 소멸한다고 되어 있고, 제73조제2항의 권리의 소멸시효는 납부고지, 독촉, 교부청구 등의 사유에 의해 중단되며, 중단된 소멸시효는 납부고지나 독촉에 따른 납입기간, 교부청구 중의 기간, 압류해제까지의 기간 중 어느 하나의 기간이 지난 때부터 새로 진행한다고 규정하고 있다. 나. 판단 1) 용도폐지 불허 취소청구 부분에 대한 판단 국민의 신청에 대하여 한 행정청의 거부행위가 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’에 해당하려면, 행정청의 행위를 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 그 국민에게 있어야 하고, 이러한 신청권의 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 그 거부로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로 이를 항고소송의 대상이 되는 ‘행정처분’이라고 할 수 없고(대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두11626 판결 등 참조), 이와 같은 법리는 행정심판에 있어서도 마찬가지라 할 것인데, 행정재산에 대한 보존 및 관리 등에 대해서 규정하고 있는 「농어촌정비법」 및 「국유재산법」에는 국민이 행정재산에 대한 용도폐지를 신청할 수 있다는 규정이 없을 뿐만 아니라, 행정재산의 용도폐지는 해당 행정재산의 행정목적, 향후 이용계획 등을 종합적으로 검토하여 결정할 사항이라고 할 것인바, 이 사건 국유지에 대한 청구인의 용도폐지 신청은 행정청의 직권발동을 촉구하는 민원에 해당한다 할 것이고, 이에 대한 피청구인의 회신은 청구인이 제기한 민원에 대해 피청구인이 자신의 견해를 표명한 것에 불과하여 행정처분에 해당한다고 할 수 없다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구 중 용도폐지 불허 취소청구 부분은 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 제기한 부적법한 청구이다. 2) 이 사건 처분에 대한 판단 청구인은 ‘환지처분 된 이 사건 사유지를 구획된 대로 경작해 왔고, 이 사건 국유지(구거)의 존재를 알지 못했으며 이 사건 국유지에 대하여 어떠한 개발행위도 하지 않았다‘며 이 사건 국유지를 점유하게 된 데에 고의나 과실이 없다는 취지의 주장을 하나, 살피건대, ① 이 사건 국유지는 지목이 ’구거‘인 행정재산으로서 농업생산에 이용되는 농업생산기반시설에 해당하고 그 면적이 ‘357㎡(108평)’로서 상당한 규모에 해당하는 점에 비추어 보면, 청구인은 어렵지 않게 이 사건 국유지의 존재를 알 수 있었다고 할 것인 점, ② 설령, 청구인의 주장과 같이 청구인이 고의나 과실 없이 이 사건 국유지를 무단점유한 것이라고 하더라도, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참조) 할 것인 점, ③ 국유재산의 무단점유 등에 대한 변상금 징수의 요건은 관계법령에 명백히 규정되어 있으므로 변상금을 징수할 것인가는 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위에 해당한다(대법원 1998. 9. 22. 선고 98두7602 판결 참조) 할 것인 점 등 제반사정을 종합적으로 고려해 보면, 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 다만, 처분의 상대방이 있는 행정처분의 경우 처분의 상대방에게 처분서가 송달되어야 그 효력이 발생하므로, 변상금 부과처분서 송달일을 기준으로 이미 5년이 경과한 점용기간에 대한 변상금 채권은 소멸시효가 완성되었다 할 것인데, 피청구인은 2021. 8. 26. 청구인에게 2016. 7. 17.부터 2021. 7. 16.까지를 점용기간으로 하여 변상금 부과처분을 하였고 위 처분서는 2021. 9. 2. 청구인에게 송달되었는바, 이 사건 처분서의 송달일인 2021. 9. 2.부터 소급하여 변상금 채권에 대한 5년의 소멸시효 기간을 계산하면 위 송달일로부터 5년 전인 2016. 9. 1.부터 역산하여 2016. 7. 17.까지의 변상금 부분에 대한 피청구인의 권리는 시효로 소멸하였다 할 것인바, 피청구인의 이 사건 처분 중 2016. 7. 17.부터 2016. 9. 1.까지 부분은 소멸시효의 완성으로 변상금 부과권이 소멸된 이후에 한 처분으로서 위법ㆍ부당하다. 6. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 ‘국유재산 용도폐지 불허 취소청구’ 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, ‘2016. 7. 17.부터 2016. 9. 1.까지에 대한 변상금 부과처분 취소청구‘ 부분은 받아들이기로 하며, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.