국유재산 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 국유재산인 ‘A도 ○○○시 ○○면 ○○리‘(이하 ’○○리‘라 한다) @@@@번지 394㎡의 토지(이하 ’이 사건 토지‘라 한다)를 2015. 6. 3.부터 2020. 6. 2.까지 대부계약없이 유원지부지로 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 2020. 6. 2. 청구인에게 2,205만 9,270원의 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인의 이 사건 처분은 청구인에게 의무를 부과하는 처분인바, 피청구인은 「행정절차법」 제21조 및 제22조제3항의 규정에 따라 청구인에게 처분전 사전통지를 하고 의견제출의 기회를 주여야 하나, 청구인에게 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 준 사실이 없으므로, 이 사건 처분은 절차적으로 중대한 하자가 있다. 나. 피청구인은 이 사건 토지 중 청구인이 93㎡의 토지(이하 ‘주차장 좌측 토지’라 한다) 전체를 점유하고 있음을 전제하고 있으나, 측량결과에 의하면, 청구인은 건물 지붕이 아닌 건물의 바닥 일부인 3.3㎡ 미만을 침범하고 있다. 다. 피청구인은 이 사건 토지 중 청구인이 301㎡의 토지(이하 ‘주차장 우측 토지’라 한다)를 배타적으로 점유하고 있다고 주장하나, 청구인은 일부 토지에 대해서는 토지대장상 지목인 도로용도(진출입로, 통행로)대로 이용하고 있고, 일부 토지에 대해서는 점유한 사실이 없음에도 피청구인은 무단점유로 단정하고 있다. 3. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제72조, 제73조의3 국유재산법 시행령 제71조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 국유재산실태조사서, 등기부등본, 지적현황측량성과도, 항공사진 및 현장사진, 처분전 사전통지서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 등기부등본, 토지대장 등에 따르면, 국유재산인 이 사건 토지는 지목이 ‘도로’로서 국토교통부장관이 관리하다가 2013. 2. 22. 용도폐지되어 피청구인이 인수하여 관리하고 있고, 도로로서의 형태를 갖추고 있다거나 그 기능을 유지하고 있지 않다. 나. 청구인은 관광이벤트 및 동물공연업을 영위하는 법인으로서 ○○리 @@@1번지 9,769㎡, @@@2번지 1,293㎡ 및 @@@6-1번지 1,455㎡의 토지 일대에서 ○○○○○공연장(이하 ‘이 사건 공연시설’이라 한다)을 운영하고 있고, 이 사건 공연시설 인근에는 ●●리 @@@4번지 324㎡, @@@5번지 1,074㎡의 토지가 있는데, 위 5필지의 토지들(이하 ‘이 사건 사유지’라 한다)은 청구인 내지 청구인의 사내이사 김●●의 소유로 되어 있다. 다. 국유재산실태조사서, 연도별 항공사진 및 현장사진 등에 따르면, 이 사건 공연시설은 2011년 이전에 설치된 시설로서 그 부지는 ●●나무가 식재된 울타리(방풍림)로 둘러쌓여 있고, 부지 내부에는 약 68면 규모의 주차장이 갖추어져 있으며, 이 사건 토지(394㎡)는 위 울타리 내에 위치하여 이 사건 공연시설의 부지로 사용되고 있다. 라. 한국국토정보공사가 2020. 2. 14. 측량을 실시하고 작성한 지적현황측량성과도에 따르면, 청구인이 점유하고 있는 이 사건 토지(394㎡)는 주차장 좌측 토지(93㎡)와 주차장 우측 토지(301㎡)로 나뉘어져 있다. 마. 피청구인은 2020. 5. 14. 청구인에게 이 사건 토지의 점유면적, 변상금 산출내역, 부과기간, 부과금액 등을 기재한 처분전 사전통지를 하면서 이에 대하여 이의가 있는 경우 2020. 6. 2.까지 의견제출을 할 수 있다는 안내하였는데, 위 사전통지서는 2020. 5. 22. 청구인에게 등기우편으로 송달되었다. 바. 피청구인은 2020. 6. 2. 청구인에게 이 사건 처분을 하였고, 위 처분서는 2020. 6. 8. 청구인에게 등기우편으로 송달되었다. 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「국유재산법」 제2조제9호, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수한다고 되어 있다. 한편, 「국유재산법」 제73조의3에 따르면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리는 5년간 행사하지 아니하면 시효의 완성으로 소멸한다고 되어 있고, 제73조제2항의 권리의 소멸시효는 납부고지, 독촉, 교부청구 등의 사유에 의해 중단되며, 중단된 소멸시효는 납부고지나 독촉에 따른 납입기간, 교부청구 중의 기간, 압류해제까지의 기간 중 어느 하나의 기간이 지난 때부터 새로 진행한다고 규정하고 있다. 나. 판단 청구인은 ‘피청구인이 청구인에게 이 사건 처분을 하면서 처분전 사전통지 및 의견제출 절차를 거치지 아니한 절차상의 하자가 있다’는 취지의 주장을 하나, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2020. 5. 14. 청구인에게 이 사건 토지의 점유면적, 변상금 산출내역, 부과기간, 부과금액 등을 기재한 처분전 사전통지를 하면서 이의가 있는 경우 2020. 6. 2.까지 의견제출을 할 수 있다는 안내하였고, 위 사전통지서는 2020. 5. 22. 청구인에게 송달되었음이 확인되는바, 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 또한, 청구인은 ‘이 사건 토지 중 주차장 좌측 토지(93㎡)에 대하여는 건물의 바닥 일부인 3.3㎡ 미만을 침범하고 있고, 주차장 우측 토지(301㎡)에 대하여는 토지대장상 지목인 도로의 용도에 맞게 진출입로 등으로 이용하고 있으므로 무단점유에 해당하지 않는다’는 취지의 주장하나, 살피건대, 위 인정사실에 따르면, ① 이 사건 토지는 당초 지목이 ‘도로’이었으나 2013. 2. 22. 용도폐지되어 피청구인이 인수하여 관리하고 있고, 이 사건 토지가 도로로서의 형태를 갖추고 있다거나 그 기능을 유지하고 있다고 보이지도 않은 점, ② 이 사건 토지는 이 사건 공연시설 부지 내에 위치하고 있고 위 부지는 ●●나무가 식재된 울타리로 둘러쌓여 있는 점에 비추어 보면, 이 사건 토지는 청구인이 배타적으로 점유ㆍ사용하고 있다 할 것인 점, ③ 한국국토정보공사가 2020. 2. 14. 측량을 실시하고 작성한의 ‘지적현황 측량성과도’에 따르면, 청구인은 이 사건 토지에 대하여 주차장 좌측 토지 93㎡ 부분과 주차장 우측 토지 301㎡ 부분을 점유하고 있음이 확인되고, 달리 당사자가 아닌 제3자가 공적인 목적으로 실제 측량을 거쳐 작성한 위 ‘지적현황 측량성과도’를 신뢰할 수 없다거나 그 기재 내용을 번복할 만한 객관적인 자료나 구체적인 사정도 확인되지 않는 점 등 제반사정을 종합적으로 고려해 보면, 청구인은 2011년 이전부터 이 사건 토지를 이 사건 공연시설의 부지로 점유·사용하여 왔다고 할 것이다. 다만, 처분의 상대방이 있는 행정처분의 경우 처분의 상대방에게 처분서가 송달되어야 그 효력이 발생하므로, 변상금 부과처분서 송달일을 기준으로 이미 5년이 경과한 점용기간에 대한 변상금 채권은 소멸시효가 완성되었다 할 것인데, 피청구인은 2020. 6. 2. 청구인에게 2015. 6. 3.부터 2020. 6. 2.까지를 점용기간으로 하여 변상금 부과처분을 하였고 위 처분서는 2020. 6. 8. 청구인에게 송달되었으며, 이 사건 처분서의 송달일인 2020. 6. 8.부터 소급하여 변상금 채권에 대한 5년의 소멸시효 기간을 계산하면 위 송달일로부터 5년 전인 2015. 6. 7.부터 역산하여 2015. 6. 3.까지의 변상금 부분에 대한 피청구인의 권리는 시효로 소멸하였다 할 것인바, 피청구인의 이 사건 처분 중 2015. 6. 3.부터 2015. 6. 7.까지에 대한 부분은 소멸시효의 완성으로 변상금 부과권이 소멸된 이후에 한 처분으로서 위법ㆍ부당하다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 ‘2015. 6. 3.부터 2015. 6. 7.까지에 대한 변상금 부과처분 취소청구’ 부분에 관한 청구는 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다..