국유재산 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 보전국유림인 ‘충청북도 충주시 A동’(이하 ‘A동’이라 한다) 산25번지 임야 3,619㎡(이하 ‘이 사건 국유지’라 한다)의 지하부분을 2019. 4. 27.부터 2024. 4. 26.까지 사용허가 없이 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 2024. 6. 25. 청구인에게 4,083만 4,530원의 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 국유지의 지하부분을 사용하고 있으므로, 「국유재산법 시행령」 제29조제4항에서 규정하고 있는 입체이용저해율(3.5%)을 모든 점유기간에 적용하여 변상금이 산정되어야 하는데, 피청구인은 사용기간 중 2022. 12. 30. 이후의 기간에만 입체이용저해율을 적용하고 그 이전의 기간에 대하여는 입체이용저해율을 적용하지 아니한 위법이 있다. 3. 피청구인 주장 변상금 산정기준을 규정한 「국유재산법 시행령」 제71조제1항이 2022. 12. 30.에 이르러 비로소 같은 법 시행령 제29조제4항의 입체이용저해율을 적용하도록 규정한 것이 문언상 명백한 이상, 2022. 12. 29.까지는 입체이용저해율을 적용하지 않고, 2022. 12. 30.부터 입체이용저해율을 적용하여 변상금을 산출한 것인바, 이러한 산정방식이 더 합리적이고 국민 눈높이에 부합한다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제4조, 제32조, 제72조 국유재산법 시행령 제29조, 제71조, 부칙 제3조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, 등기사항전부증명서, 지적현황측량 성과도, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 국유지는 보전국유림(행정재산)인 A동 산25번지 57,890㎡의 국유지(지목 : 임야)의 일부인데, 청구인은 자신의 사유지인 A동 산26-1번지 및 이 사건 국유지의 지하 등에서 ‘B동굴’이라는 테마파크를 설치·운영하고 있다. 나. 한국국토정보공사가 2023. 8. 30. 측량한 지적현황측량 성과도에 따르면, 청구인이 이 사건 국유지의 지하부분을 점유·사용하고 있는 면적은 ‘3,619㎡’이다. 다. 피청구인은 2024. 5. 8. 청구인에게 처분 사전통지를 한 후, 청구인이 이 사건 국유지의 지하부분을 2019. 4. 27.부터 2024. 4. 26.까지 사용허가 없이 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 「국유재산법」 제72조를 근거로 하여 2024. 6. 25. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데, 변상금 산출내역은 아래와 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146466257"> ┌───────────────┬────┬───────┬──────────┐ │부 과 기 간 │사용요율│변상금액 │입체이용저해율(3.5%)│ ├───────────────┼────┼───────┼──────────┤ │계 │ │ 40,834,530원│ │ ├───────────────┼────┼───────┼──────────┤ │2019. 4. 27. ~ 2022. 12. 29. │5% │ 40,288,200원│미적용 │ ├───────────────┼────┼───────┼──────────┤ │2022. 12. 30. ~ 2024. 4. 26. │5% │ 546,330원 │적 용 │ └───────────────┴────┴───────┴──────────┘ </img> 라. 구 「국유재산 입체공간 사용허가 지침」(2018. 9. 27. 기획재정부 훈령 제394호로 제정된 것, 이하 같다) 제1조 및 제4조제1항에 따르면, 그 주요 내용은 아래와 같다. ○ 이 지침은 「국유재산법 시행령」 제29조제4항에 따라 국유토지의 공중 또는 지하 부분을 사용허가하거나, 「국유재산법 시행규칙」 제17조제3항에 따라 국유건물의 옥상부분을 사용허가 하는 경우 허가대상, 사용료 산정기준 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 함(제1조) ○ 국유토지의 공중 또는 지하부분을 사용허가 하는 경우 사용료는 「국유재산법 시행령」 제29조제1항 및 제2항에 따라 산출된 사용료에 입체이용저해율(당해 공간을 사용함으로 인하여 토지의 이용이 저해되는 정도에 따른 적정한 비율)을 곱하여 아래와 같이 산정한 금액 이상으로 함(제4조제1항) ※ 사용료 = 토지사용료(사용면적×개별공시지가×사용요율)×입체이용저해율 ※ 공중·지하 부분 입체이용저해율(별표 1) : 고층시가지 지하(2.1%), 주택지 공중(9.4%), 농지·임지(3.5%) 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「국유재산법」 제2조제9호 및 제4조에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액을 말하고, 국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다. 2) 「국유재산법」 제32조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1항·제4항에 따르면, 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수하는데, 이에 따른 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 국유재산인 토지의 공중 또는 지하 부분을 사용허가하는 경우의 사용료는 산출된 사용료에 그 공간을 사용함으로 인하여 토지의 이용이 저해되는 정도에 따른 적정한 비율을 곱하여 산정한 금액으로 한다. 3) 「국유재산법」 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하되, 이에 따른 변상금은 영 제29조제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료 또는 연간 대부료의 100분의 120에 상당하는 금액으로 한다. 나. 판단 1) 피청구인은 ‘2022. 12. 30. 「국유재산법 시행령」 제71조제1항이 개정되어 변상금 산정 시 비로소 제29조제4항의 입체이용저해율을 적용하도록 규정하고 있음이 문언상 명백하므로, 그 이전의 사용기간(2019. 4. 27. ~ 2022. 12. 29.)에 대해서는 입체이용저해율을 적용하여 변상금을 산정할 수 없다’는 취지의 주장을 한다. 2) 살피건대, 다음과 같은 제반사정을 종합해 보면, 피청구인의 이 사건 처분 중 청구인이 이 사건 국유지의 지하부분을 점유·사용하고 있어 그 저해 정도가 상당히 적다고 보임에도 지상(지면)을 직접 점유하고 있는 것과 동일한 사용료를 적용하여 변상금을 부과한 부분(2019. 4. 27. ~ 2022. 12. 29.)은 위법·부당하다. 가) 「국유재산법 시행령」 제29조제4항 및 구 「국유재산 입체공간 사용허가 지침」 제4조제1항, 별표 1에 따르면, ‘입체이용저해율’이란 ‘당해 공간을 사용함으로 인하여 토지의 이용이 저해되는 정도에 따른 적정한 비율’이라고 되어 있고, 그 비율은 최저 2.1%(고층시가지 지하)에서 최고 9.4%(주택지 공중)까지로 그 범위가 공간별로 구체적으로 규정되어 있음에 비추어 보면, 해당 토지의 공중이나 지하를 사용하는 것은 지상(지면)을 사용하는 것과 비교하여 토지이용의 저해 정도가 2.1% 내지 9.4%에 불과하다고 평가하는 등 그 저해 정도가 매우 미미하거나 상당히 적다는 것을 전제하고 있다 할 것인바, 본 사건에서 청구인은 이 사건 국유지의 지하부분을 점유·사용하고 있는 것이 명백한 이상, 그 지상(지면)을 직접 점유하고 있는 것과 동일한 사용료를 적용하여 변상금을 부과할 수는 없다 할 것이다. 나) 「국유재산법」 제72조제1항에 따르면, 중앙관서의 장 등은 국유재산의 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다고 되어 있고, 「국유재산법 시행령」 제71조제1항은 2022. 12. 30. 개정되었으나 그 부칙에 특별한 경과규정이 없으므로, 「국유재산법 시행령」 제71조제1항이 개정된 후 변상금을 부과하는 경우 시행령이 개정되기 전의 점유기간에 대해 개정된 시행령 제71조제1항을 적용할 수 없다고 보기는 어렵다. 다) 국유재산 무단점유에 대한 변상금은 그 재산 사용료의 120%에 해당하는 금액 으로 산정한다고 되어 있으므로, 변상금은 사용료를 기초금액으로 하는 것인데, 「국유재산법 시행령」 제29조제4항은 2018. 6. 26. 대통령령 제28988호로 개정되어 2018. 9. 27. 시행된 조항으로서 국유재산인 토지의 공중과 지하 부분을 사용하는 경우의 사용료는 입체이용저해율을 곱하여 산정한 금액으로 한다고 되어 있을 뿐이므로, 위 입체이용저해율 적용 규정이 특별히 변상금 부과를 위한 사용료 산정 시에는 배제되어야 한다고 볼 수는 없다[이 사건 국유지는 보전국유림으로서 사용료 산정에 관하여는 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘국유림법’이라 한다)에 따라야 하는 것으로 볼 수도 있으나, 국유림법령과 국유재산법령에 따른 사용료 요율에는 차이가 없고 국유림법에는 사용료에 관한 규정만 있을 뿐 변상금에 관한 규정은 없으므로, 국유림법령의 적용 여부에 대해서는 별도로 살펴보지 않기로 한다]. 라) 결국, ‘「국유재산법 시행령」 제71조제1항이 2022. 12. 30. 개정되어 그 이전의 사용기간(2019. 4. 27. ~ 2022. 12. 29.)에 대해서는 입체이용저해율을 적용하여 변상금을 산정할 수 없다’는 피청구인의 주장은 변상금 부과의 필요성을 이유로 입법의 미비에 따른 불이익을 피청구인에게 전가하는 것이 된다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 ‘2019. 4. 27.부터 2022. 12. 29.까지’에 대한 변상금 부과처분 취소청구 부분은 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.