국유재산 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 국유의 일반재산인 남양주시 ○○읍 ○○리 ○○ 전 952㎡(이하 ‘이 사건 1토지’라고 한다)와 같은 리 대 1,742㎡(이하 ‘이 사건 2토지’라고 한다)의 이전(前) 관리기관으로서, 1974년경 이 사건 1토지상에 ○○ 읍사무소를 건축하여 사용하다 2010년 이후에는 1층에 ○○케어센터, 2층에 고혈압, 당뇨병 등록교육센터를 각 운영하고 있고, 이 사건 2토지 지상 건물 1층은 마을회관, 2층을 청소년상담지원센터로 사용하고 있는데, 2012년 9월경 이 사건 1, 2토지에 관한 관리ㆍ처분에 관한 사무를 이관받은 피청구인은 청구인이 이 사건 1 토지 중 376㎡, 이 사건 2토지 중 567㎡를 대부계약 없이 무단으로 점유ㆍ사용하고 있다는 이유로 사전통지 절차를 거쳐 2014. 6. 3. 청구인에게 점유기간 2012. 9. 22.부터 2013. 12. 31.까지의 변상금 5,344만 2,140원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인이 1974년경 재무부 소유 토지의 관리기관으로서 이 사건 1토지와 이 사건 2토지에 ○○ 읍사무소와 마을회관을 건축할 당시의 「국유재산법」에는 영구시설물의 축조금지 조항이 없었으므로 공공의 목적을 위해 해당 건축물을 축조한 것을 국유재산의 관리범위를 넘어선 것으로 볼 수 없고, 위 토지에 공익 또는 공공의 건물을 축조하여 형상의 변경 없이 위 토지를 점유하고 있는 것은 「국유재산법」의 목적에 어긋난다고 보기 어렵다. 나. 청구인이 1974년경 이 사건 1, 2토지상에 읍사무소, 마을회관(노인정)을 축조하여 현재까지 사용하고 있는 동안 총괄청으로부터 사용중지나, 반환, 무상사용에 대한 계약 등을 요구받은 적이 없고, 설령 무상사용에 대한 대부계약 등의 협의가 필요했다 하더라도 총괄청이 관리 위임 이후에 주기적으로 감독을 해오면서도 수십년 동안 공적 견해의 표명 없이 묵인해 온 것은 위 토지상의 공공건물을 묵시적으로 인정한 것으로 볼 수 있다. 다. 피청구인은 2012년 9월경 이 사건 1, 2토지의 관리권한을 인수한 후 2013년 8월경 청구인에게 처음으로 변상금 부과 사전통지를 할 때까지 청구인에게 대부계약 등을 요구하지 않았고, 청구인은 해당 부지를 매입하고자 부지매입비를 예산에 편성하고 피청구인에게 매수요청을 한 상태인바, 이 사건 1, 2토지의 관리권한이 청구인에게서 피청구인에게 이관이 되었다고 하여 청구인의 점유가 바로 무단점유로 바뀌는 것으로 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 부당하다. 라. 이 사건 1, 2토지는 공익목적으로 사용되고 있으므로 「국유재산특례 제한법」 제4조에 의할 때 「노인복지법」 제54조, 「장애인복지법」 제48조, 「공공보건의료에 관한 법률」 제10조, 「청소년기본법」 제57조 규정에 따라 청구인은 위 토지를 무상으로 사용할 수 있는 지위에 있다. 마. 「국유재산법 시행령」 제29조에 의할 때 사용료 산정시 해당 재산을 행정목적의 수행에 사용하는 경우에는 1천분의 25 이상, 수익목적으로 사용하는 경우에는 1천분의 50 이상의 요율이 적용되어야 하는데, 이 사건 1, 2토지는 행정목적으로 사용되고 있음에도 피청구인이 1천분의 50요율을 적용한 것은 위법하고, 이 사건 2토지의 경우 공공청사 일부와 마을회관 건물면적을 제외하고는 대부분이 진입로로서 변상금 부과 대상 점유면적에서 제외하는 것이 마땅하므로 이 사건 변상금부과금액은 과다하다. 3. 피청구인 주장 가. 구 「국유재산법 시행령」(1981. 3. 14. 대통령령 제10246호로 개정되기 전의 것) 제33조제4항은 국유재산의 관리를 위임받은 자가 당해 국유재산을 무상으로 사용할 경우 미리 총괄청의 승인을 받도록 되어 있고, 위 규정은 1982. 4. 16. 시행령이 개정되면서 국유재산을 양여하는 경우 미리 총괄청의 승인을 받도록 하였다가 1994. 4. 12. 개정된 시행령에서 삭제되었으며, 한편 1957. 11. 14. 「국유재산법」이 개정되면서 제29조에서 지방자치단체가 잡종재산을 공공용으로 사용하는 경우를 양여의 대상으로 규정하였다가 1994. 1. 5. 법이 개정되면서 제44조제3항에서 양여하는 경우 총괄청과 협의하여야 한다는 규정이 추가되었고, 위와 같은 양여 규정은 현행 「국유재산법」에도 그대로 유지되고 있는바, 즉 「국유재산법 시행령」에서 국유재산 관리권한을 위임받은 지방자치단체가 국유재산을 무상으로 사용하는 것에 대해 총괄청의 승인을 받도록 하였다가 국유재산을 무상으로 사용하는 것은 결국 양여와 동일하기 때문에 위 규정을 대신해 국유재산을 양여하는 경우 총괄청의 승인을 받도록 변경되었고, 1994. 1. 5. 「국유재산법」에서 시행령과 유사하게 국유재산을 양여하는 경우 총괄청과 협의하도록 하면서 더 이상 시행령이 불필요하게 되어 삭제되었다. 이처럼 「국유재산법」은 국유재산을 관리하는 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하는 경우에도 이를 양여로 규율하여 총괄청과 협의하도록 규정하고 있고, 이는 총괄청이 국유재산을 효율적으로 관리하기 위해 반드시 거쳐야 하는 절차로 국유재산 관리권한을 위임받은 지방자치단체가 아무런 제한 없이 국유재산을 마음대로 사용할 수 있는 것은 아니며, 위 양여규정에 따라 최소한 총괄청과 협의절차를 거쳐야 하며, 아무런 협의 없이 지방자치단체가 국유재산을 마음대로 사용할 경우 「국유재산법」에 규정된 양여규정은 사문화되는 것은 물론 국유재산에 대한 총괄청의 관리권한도 형해화된다. 나. 청구인이 1974년경 이 사건 각 토지에 건축물을 축조할 당시 청구인은 총괄청과 협의하지 않았고 양여절차도 거치지 않았으므로 청구인이 위 토지를 공익을 위해 사용한다 하더라도 무상사용을 위한 절차를 거치지 않은 이상 「국유재산법」의 취지에 부합한다고 볼 수 없다. 다. 「국유재산법」 제18조 및 제24조는 국유재산에 영구시설물을 축조하는 것을 원칙적으로 금지하고 있는데, 청구인은 국유재산의 현상을 유지하는 한도에서 국유재산의 보존, 개량에 관한 업무를 하여야 할 것임에도 이 사건 1, 2토지상에 영구시설물을 축조하여 현상의 변경이 발생하였으므로 이는 국유재산의 관리범위를 넘어서는 것이며, 위 토지의 관리권한이 있다는 이유만으로 영구시설물을 축조하는 것이 정당화된다면 국가는 아무런 이유 없이 위 토지의 이용을 영구히 박탈당하는 심각한 피해를 감수해야 하는 반면, 청구인은 이 사건 1, 2토지를 자신의 이익을 위하여만 이용하게 되는 불합리한 결과를 초래하게 된다. 라. 청구인이 이 사건 1, 2토지상에 건축물을 축조할 당시 시행되던 구 「국유재산법」(1976. 12. 31. 법률 제2950호로 개정되기 전의 것) 제22조에서 지방자치단체가 잡종재산을 공공용으로 사용하고자 하는 경우 수의계약에 의하여 무상으로 대부할 수 있다고 규정하였고, 제23조에서 토지와 그 정착물에 대해 대부기간을 5년으로 제한하고 있는바, 청구인은 위 토지상에 건축물을 축조할 당시 대부계약을 체결하였어야 하고, 대부기간은 5년을 초과하지 못함에도 대부계약 없이 수십년간 무상으로 사용하였고, 청구인이 위 토지를 영구적으로 무상사용할 경우에는 「국유재산법」상 대부기간은 무의미하게 되고, 국가는 위 토지를 사용하지 못한 채 소유권만 보유하는 결과가 된다. 마. 국유재산 관리청이라 하더라도 국유재산을 다른 기관에 인계하여 관리권이 소멸하면 더 이상 관리권에 기하여 국유재산을 점유할 수 없고, 소멸한 관리권한을 가지고 그 이후 국유재산에 대한 점유를 정당화할 수 없다. 바. 「국유재산특례제한법」은 무분별한 특례규정을 규제하기 위해 제정된 것이므로 위 법에 따라 국유재산에 대한 대부료 면제나 양여가 적용될 수 없고, 청구인이 언급하는 「공공보건의료에 관한 법률」 등은 ‘국유재산을 무상으로 대부하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있다’고 규정하여 재량적으로 무상사용이 인정될 뿐이며, 청구인이 총괄청의 허가 없이 이 사건 토지를 무상으로 사용한 것이므로 위 법률에 의하더라도 무상사용이 인정될 수 없다. 사. 결국 청구인이 총괄청과 아무런 협의나 양여절차 없이 이 사건 1, 2토지를 무상으로 사용하는 것은 「국유재산법」의 목적에 어긋나고, 위 토지에 영구시설물인 건축물을 축조하는 것은 관리권한의 범위를 벗어나는 것이며, 청구인이 위 토지를 영구적으로 무상사용하는 것은 국가의 소유권을 형해화하는 한편 대부기간을 제한한 「국유재산법」 규정을 잠탈하는 것이고, 청구인이 관리권한을 상실한 이상 점유권원 역시 상실된 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제32조, 제42조, 제47조, 제72조 국유재산법 시행령 제29조, 제38조, 제51조, 제71조 국유재산법 시행규칙 제49조 국유 일반재산의 위탁에 관한 규칙 제7조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 국유재산 변상금 사전통지 및 대부계약 체결안내, 사전통지에 대한 의견서 제출, 공공시설 부지 매수요청, 매수신청 결과 회신 요청, 공공시설 부지 재매수요청, 토지 등기부등본, 건축물대장, 지적측량결과 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 국유의 일반재산인 이 사건 1, 2토지에 대해 총괄청으로부터 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위임받아 이를 관리하여 왔고, 1974년경 이 사건 1토지에 ○○ 읍사무소를 건축하고 이 사건 2토지에는 마을회관을 건축하였다. 나. 청구인은 ○○ 읍사무소가 이전한 뒤 2010년경부터는 ○○ 읍사무소 건물 1층에는 ○○ 케어센터(독거노인, 저소득장애인, 기초생활수급자 등 소외계층을 위해 ‘남양주시 희망케어센터 설치 및 운영조례’에 따라 운영되고 있는 사회복지시설)를 운영하고 위 건물 2층에는 고혈압, 당뇨병 등록교육센터(공공보건시설)를 운영하고 있으며, 이 사건 2토지에 건축된 건물 1층은 마을회관(노인정)으로 사용하고 위 건물 2층은 청소년상담지원센터로 사용하고 있다. 다. 2012. 9. 21.경 기획재정부장관은 「국유일반재산의 위탁에 관한 규칙」 제2조, 제3조에 따라 이 사건 1, 2토지의 권리ㆍ처분에 관한 사무를 피청구인에게 위탁하였고, 이에 따라 피청구인이 위 토지들의 관리ㆍ처분 권한을 청구인으로부터 인수하였다. 라. 2013. 8. 5. 피청구인은 청구인에게 청구인이 대부계약 없이 이 사건 1, 2토지를 점유ㆍ사용함에 따라 변상금을 부과할 예정이므로 이의가 있을 경우 2013. 8. 25.까지 의견서를 제출할 것과 국유재산을 정상적으로 대부받아 사용하고자 할 경우 붙임의 대부신청서를 제출하도록 변상금 사전통지 및 대부계약 체결안내를 하였다. 마. 2013. 8. 23. 청구인은 피청구인에게, 해당토지는 청구인의 공공용(읍청사부지, 마을회관부지)으로 무상사용하여 왔고, 안정적인 공공시설 관리를 위해 2014년 본예산에 토지매입비를 확보하고자 하며, 점유 당시 「국유재산법」에 의거 적법하게 사용하였음을 감안하여 해당토지 매입시까지 변상금 부과를 유예바란다는 내용의 의견을 제출하였는데, 위 의견서에는 2014년 공공시설부지매입비로 총 9건 14억 1,500만원을 예산에 편성한 세출예산사업명세서가 첨부되어 있다. 바. 2014. 1. 14. 청구인은 피청구인에게 청구인이 공공시설로 사용중인 국유재산 11필지에 대한 매수신청을 하였는데, 위 매수신청 내역을 보면 이 사건 1토지 중 점유면적 211㎡, 이 사건 2토지 중 점유면적 65㎡에 대한 매수 신청을 하였다. 사. 2014. 2. 10. 청구인은 피청구인에게 국유재산 점유면적에 대한 매수신청에 대해 회신이 없어 공공시설 관리에 지장을 초래하고 있으니 빠른 시일 내에 회신하여 달라는 요청을 하였다. 아. 2014. 4. 14. 피청구인이 대한지적공사 경기도본부에 의뢰해 실시한 지적현황 측량 성과도를 보면 이 사건 1토지 중 376㎡, 이 사건 2토지 중 567㎡가 ○○ 읍사무소부지인 것으로 표시되어 있다. 자. 2014. 5. 8. 피청구인은 이 사건 1, 2토지에 대해 변상금을 부과할 예정이므로 이에 대해 2014. 5. 9.까지 의견을 제출할 것과 국유재산을 정상적으로 대부받아 사용하고자 할 경우(또는 매수하고자 할 경우)에는 붙임의 신청서를 제출하도록 변상금 사전통지 안내를 하였는데, 변상금 부과내역은 다음과 같다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25954589"></img> 차. 2014. 5. 15. 청구인은 피청구인에게, 청구인이 공공시설로 사용 중인 국유재산에 대하여 우선 4필지를 재선정해 다시 매수신청을 하였는데, 위 매수신청내역을 보면 이 사건 1토지 중 점유면적 376㎡, 이 사건 2토지 중 116㎡에 대해 매수신청을 하였다. 카. 2014. 6. 3. 피청구인은 청구인이 대부계약 없이 이 사건 1토지 중 376㎡, 이 사건 2토지 중 567㎡를 점유ㆍ사용하고 있다는 이유로 2014. 5. 8.자 사전통지와 같은 부과내역으로 이 사건 처분을 하였다. 타. 2014. 6. 30. 청구인은 피청구인에게, 이 사건 2토지에 대해서는 피청구인이 회신한 측량성과도상 점유면적이 청구인이 매수신청한 면적보다 훨씬 넓어 이미 편성한 예산으로 해당 부지를 매수하는데 어려움이 있어 나머지 3필지에 대해 우선 매수신청을 하고 나머지 이 사건 2토지는 향후 예산을 다시 편성한 후 추가로 매수신청 하겠다고 통지하였다. 파. 2014. 9. 16. 피청구인은 광역자치단체장들에게 지방자치단체가 국유재산 위임기간 중 공원, 경로당 등을 설치하여 국유지를 점유ㆍ사용하다 피청구인에게 관리가 이관된 이후에도 계속 점유ㆍ사용 중인 국유재산에 대한 변상금 부과와 관련한 안내를 하였는데, 위 안내를 보면 다음과 같이 기재되어 있다. - 다 음 - o 변상금 부과 절차 : 국유지 점유가 계속 중인 경우 국유재산 무상사용승인 철회 및 유상 대부ㆍ매각 등 안내, 시설물 철거나 대부ㆍ매각 등에 대한 의사결정ㆍ의견제시기간(6월) 부여 후 그 때부터 「국유재산법」 제72조에 의거 변상금 부과 <img src="/flDownload.do?flSeq=25954591"></img> o (공원 및 도로에 대한 변상금 부과) 지자체에서 설치한 소정의 공원은 국유재산 및 공원시설을 현황대로 사용하고 국가의 반환요청시 일체의 공원시설을 원상회복하여 반환하거나 공원시설의 소유권 포기 또는 국가에 귀속한다는 확인서 제출 등 요건에 해당하는 경우 변상금 부과대상에서 제외하며, 지자체에서 설치한 소정의 도로는 별도 절차 없이 변상금 부과대상에서 제외 하. 우리위원회 직원이 현장조사한 바에 의하면 이 사건 2토지 중 청구인의 점유ㆍ사용 면적 567㎡는 마을회관 건물 부지 외에 위 마을회관 및 ○○ 케어센터 진입로가 포함되는데, 진입로 부분은 위 건물들에 이르는 진입로 역할 뿐 아니라 주변 상가에 이르는 진입로 및 공로로도 기능하고 있다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관련 법령 1) 「국유재산법」 제2조제9호에서 ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 ‘무단점유자’라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제7조제1항은 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다고 되어 있으며, 같은 법 제72조제1항, 같은 법 시행령 제71조제1항, 같은 법 시행규칙 제49조제1항, 제2항은 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 시행령 제29조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료 또는 연간 대부료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수하고, 중앙관서의 장등이 영 제71조제1항에 따른 변상금을 해당 점유자에게 고지할 때에는 별지 제15호서식의 변상금 사전통지서를 미리 발송하여야 하며, 사전통지를 받은 자가 통지내용에 이의가 있는 경우에는 변상금 사전통지에 대한 의견서를 제출할 수 있다고 되어 있다. 「국유재산법」 제42조제1항은 총괄청(기획재정부장관)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 소관 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무의 일부를 총괄청 소속 공무원, 중앙관서의 장 또는 그 소속 공무원, 지방자치단체의 장 또는 그 소속 공무원에게 위임하거나 정부출자기업체, 금융기관, 투자매매업자ㆍ투자중개업자 또는 특별법에 따라 설립된 법인으로서 대통령령으로 정하는 자에게 위탁할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제38조제3항, 제5항은 법 제42조제1항에 따라 일정한 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 한국자산관리공사에 위탁하고, 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁하는 경우에 위탁료 등 세부적인 내용과 절차는 기획재정부령으로 정한다고 되어 있다. 「국유 일반재산의 위탁에 관한 규칙」 제7조제1항, 제2항은 한국자산관리공사는 총괄청의 승인 없이 위탁재산을 위탁 목적 외의 용도로 사용하는 행위, 위탁재산을 담보로 제공하는 행위, 위탁재산의 원형을 변형하거나 추가하는 행위를 하지 못하고, 총괄청의 승인을 받아 위탁재산을 직접 사용ㆍ수익할 수 있다고 되어 있다. 2) 「국유재산특례제한법」 제4조제1항은 국유재산특례는 「국유재산법」 및 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 정할 수 없다고 되어 있고, 별표 ‘이 법에 따른 국유재산특례’를 보면, 「공공보건의료에 관한 법률」 제10조에 따른 사용료 등의 감면(제8호), 「노인복지법」 제54조에 다른 사용료 등의 감면, 「장애인복지법」 제48조에 따른 사용료 등의 감면(제124호), 「청소년기본법」 제57조에 따른 사용료 등의 감면(제148조)에 대해 규정하고 있다. 「공공보건의료에 관한 법률」 제10조제1항은 국가와 지방자치단체는 공공보건의료기관의 설립ㆍ운영을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 국유ㆍ공유 재산을 공공보건의료기관에 무상으로 대부하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있다고 되어 있고, 「노인복지법」 제54조는 국가 또는 지방자치단체는 노인보건복지관련 연구시설이나 사업의 육성을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 국유재산법 또는 지방재정법의 규정에 불구하고 국ㆍ공유재산을 무상으로 대부하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있다고 되어 있으며, 「장애인복지법」 제48조제1항은 국가와 지방자치단체는 이 법에 따른 장애인복지시설을 설치하거나 장애인복지단체가 장애인복지사업과 관련한 시설을 설치하는 데에 필요할 경우 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 국유재산 또는 공유재산을 우선 매각할 수 있고 유상 또는 무상으로 대부하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있다고 되어 있고, 「청소년기본법」 제57조제1항은 국가나 지방자치단체는 청소년시설의 설치, 청소년단체의 육성을 위하여 필요한 경우에는 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 그 용도에 지장을 주지 아니하는 범위에서 청소년시설이나 청소년단체에 국유ㆍ공유 재산을 무상으로 대부하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있다고 되어 있다. 3) 「국유재산법」 제32조제1항, 제47조제1항은 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다고 하면서 일반재산의 대부료에 이를 준용하도록 되어 있고, 같은 법 시행령 제29조제1항은 법 제32조제1항에 따른 연간 사용료는 해당 재산가액의 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 다만 경작용인 경우 1천분의 10 이상(제1호) 주거용인 경우 1천분의 20 이상(제2호), 행정목적의 수행에 사용하는 경우 1천분의 25 이상(제3호), 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우 1천분의 25 이상(제3호의2), 공무원의 후생목적으로 사용하는 경우 1천분의 40이상(제4호)의 요율을 적용하도록 규정하면서 같은 시행령 제51조에서 일반재산의 대부에 위 규정을 준용하도록 하고 있다. 나. 판 단 1) 「국유재산법」 제72조제1항에서 법률에 의한 국유재산의 대부 또는 사용ㆍ수익허가를 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용ㆍ수익한 자(대부 또는 사용ㆍ수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용ㆍ수익허가를 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용ㆍ수익한 자를 포함한다)에 대하여는 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은 국유재산에 대한 점유나 사용ㆍ수익 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 할 것이므로 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없다고 보아야 할 것이다(대법원 2003. 3. 14. 선고 2002두 12267 판결 참조). 한편 「국유일반재산의 위탁에 관한 규칙」상 수탁기관에 대하여 총괄청의 승인 없이 위탁재산을 위탁 목적 외의 용도로 사용하는 행위, 위탁재산을 담보에 제공하는 행위, 위탁재산의 원형을 변형하거나 추가하는 행위, 위탁재산을 직접 사용ㆍ수익하는 행위를 하지 못하도록 제한하고 있는 반면, 국유일반재산에 관한 사무를 관리청 또는 지방자치단체의 장에게 위임하는 경우에 대하여는 위와 같은 사용ㆍ수익 등에 관하여 별다른 규정을 두고 있지 아니한바, 그 입법취지에 비추어 보면 그 권한을 위임받은 관리청 또는 지방자치단체의 장에 대하여는 수탁기관과 달리 국유재산의 보호와 그 취득ㆍ유지ㆍ보존 및 운용과 처분의 적정이라는 「국유재산법」의 목적에 반하지 않는 한 권한의 위임이라는 취지에 맞도록 그 사무의 처리에 관한 포괄적인 재량을 부여한 것으로 해석된다(서울고등법원 2009. 8. 26. 선고 2008누38140 판결, 서울행정법원 2010. 12. 24. 선고 2010구단11095 판결 참조) 2) 위 인정사실에 따르면 청구인이 이 사건 1, 2토지에 관한 관리ㆍ처분 사무를 총괄청으로부터 위임받아 이를 관리하던 1974년경 이 사건 1토지에 ○○ 읍사무소를 건축하고 이 사건 2토지에는 마을회관을 각 건축한 사실, ○○ 읍사무소가 이전한 뒤 2010년경부터는 구 ○○ 읍사무소 건물 1층에는 사회복지시설인 ○○ 케어센터를 운영하고 위 건물 2층에는 공공보건시설인 고혈압, 당뇨병 등록교육센터를 운영하고 있으며, 이 사건 2토지에 건축된 건물 1층은 마을회관으로 사용하고 위 건물 2층은 청소년상담지원센터로 사용하고 있는 사실, 기획재정부장관이 2012. 9. 21.경 이 사건 1, 2토지의 권리ㆍ처분에 관한 사무를 피청구인에게 위탁하였고, 이에 따라 피청구인이 위 토지들의 관리ㆍ처분 권한을 청구인으로부터 인수한 사실, 피청구인이 2013. 8. 5.경 청구인에게 변상금 사전통지 및 대부계약 체결안내를 하자 이후로 청구인이 이 사건 1, 2토지에 대한 매수신청을 하였으나 따로 대부계약을 신청하지는 않은 사실, 피청구인은 이 사건 처분시 점유기간을 2012. 9. 22.부터 기산하고 사용요율로 1천분의 50을 적용한 사실, 피청구인이 산정한 이 사건 2토지에 대한 청구인의 점유면적 중 진입로 부분은 ○○ 케어센터나 마을회관의 진입로 뿐 아니라 주변상가에 이르는 진입로와 공로도 포함되어 있는 사실 등이 인정된다. 살피건대 청구인이 이 사건 1, 2토지상에 건물을 축조하고 이를 사회복지시설이나 공중보건시설 용도로 사용해 온 것은 그 설치목적이나 사용현황 등을 고려할 때 청구인이 총괄청으로부터 위임받은 관리권한의 범위 내에 있다고 보이고, 청구인이 위 토지를 점유ㆍ사용한 것이 국유재산의 보호와 그 취득ㆍ유지ㆍ보존 및 운영과 처분의 적정이라는 「국유재산법」의 목적에 반한다고 보기 어려운 점, 피청구인이 이 사건 1, 2토지에 대한 관리권한을 이관받은 후 2013. 8. 5. 청구인에게 변상금 부과를 위한 사전통지를 하자 청구인이 현상을 유지하기 위해 이 사건 1, 2토지를 매수하기 위한 예산을 편성해 위 토지들에 대한 매수신청을 하는 등 피청구인의 관리권에 기한 정당한 요구에 불응하는 사정이 없었던 점 등을 고려하면 비록 청구인이 위 토지들의 권리권한을 상실하였다 하더라도 그와 동시에 청구인의 점유가 바로 무단점유로 바뀌었다고 볼 수는 없다. 따라서 청구인이 이 사건 토지들에 대한 매수시까지 위 대지를 계속 무상사용하기 위해 추가로 관리청 등의 승인을 득할 필요가 있고, 청구인이 위 토지들을 매수할 때까지의 점유를 위해 추가로 피청구인의 대부계약을 체결할 필요가 있다는 점을 인정하더라도, 청구인이 피청구인의 정당한 대부계약 체결 요구에 불응하는 등의 다른 사정이 없는 상황에서 변상금 부과가 정당하다고 보기 어렵다. 3) 설령 이 사건 처분시를 기준으로 청구인이 피청구인과 대부계약을 체결하는 등 점유권원을 인정할 수 있는 다른 절차를 마치지 않았고, 국유재산특례규정은 「노인복지법」 제54조 등 개별 법률에서 정한 용도로 사용하는 경우 당연히 대부료나 사용료가 면제되는 것이 아니라 무상으로 대부하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있는 재량이 관리청에 주어지는 것에 불과하여, 청구인이 이 사건 1, 2토지상에 건축한 건물을 위 특례규정에서 정한 용도대로 사용하고 있다는 사실만으로는 당연히 청구인이 이 사건 1, 2토지를 무상으로 사용할 수 있다고 볼 수는 없어 이 사건 1, 2토지에 대한 청구인의 점유권원이 부인된다 하더라도, 청구인은 이 사건 1, 2토지상에 건축한 건물의 용도를 사회복지시설인 ○○ 케어센터, 공공보건시설인 고혈압, 당뇨병 등록교육센터, 마을회관 및 청소년상담지원센터로 사용하고 있는바, 위 사용현황에 비추어 보면 변상금 부과의 기초가 되는 사용료 산정시 「국유재산법 시행령」 제29조제1항제3호의2에서 정하고 있는 ‘지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우’의 사용요율 1천분의 25를 적용하여 사용료를 산정함이 타당하므로, 피청구인이 이에 반해 사용료 산정시 사용요율로 1천분의 50을 적용한 것은 사용료 산정에 있어 잘못이 있다고 할 것이다. 또한 이 사건 2토지에 대한 청구인의 점유현황을 보면 피청구인은 이 사건 2토지 중 청구인이 567㎡를 점유하고 있다고 보았으나, 청구인이 점유하고 있는 것으로 본 진입로는 실제로는 다른 상가의 진입로로도 사용되고 공로로 이용되는 부분까지 포함된 것이어서 청구인이 위 567㎡를 다른 사람의 점유를 배제하고 청구인이 배타적으로 사용하고 있다고 단정하기 어려우므로, 이 사건 2토지에 대한 변상금 부과는 청구인이 실제 점유하고 있는 면적을 초과하여 점유면적을 산정한 잘못이 있다고 할 것이다. 4) 따라서 이 사건 1, 2토지에 대한 관리ㆍ처분 사무가 피청구인에게 이관되었다고 하여 청구인의 위 토지들에 대한 점유를 변상금 부과대상이라고 보기 어렵고, 그렇지 않더라도 이 사건 처분은 사용요율, 점유면적을 잘못 산정한 잘못이 있으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.