국유재산 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 국유재산인 ‘경기도 ○○시 △△읍 □□리’(이하 ‘□□리’라고 한다) 1-*7번지 2,853㎡ 등 별지 기재 5필지 3,726㎡의 토지(이하 ‘이 사건 국유지’라고 한다)를 2020. 8. 10.부터 2021. 8. 3.까지 도로부지로 무단 점유·사용하였다는 이유로 2022. 2. 25. 청구인에게 852만 5,940원의 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 ‘지방도 ***호선 도로확포장공사’(이하 ‘이 사건 도로공사’라고 한다)의 도로관리청으로서 피청구인과 공공시설 귀속에 관한 협의 및 매입협의를 한 후 그 의견을 들었으므로, 공공시설의 점용에 대하여는 관계법률에 따른 승인ㆍ허가를 받은 것으로 보아야 하고, 이 경우 「도로법」 제38조에 따라 이 사건 국유지에 대한 점용료나 사용료는 면제된 것으로 보아야 한다. 나. 설령 사용료가 면제되지 않았다고 하더라도, 변상금 부과기간은 이 사건 도로공사의 착수일(2020. 8. 10.)이 아닌 이 사건 국유지의 실제 사용일로 정정되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 국유지는 모두 일반재산으로서 종래 공공시설이 아니고 무상귀속이 승인된 재산이 아니므로, 당연히 유상매각 대상에 불과하고 「도로법」 제38조에 따른 사용료 면제 조항은 적용될 수 없다. 나. 「국유재산법」상 변상금은 사용허가 없이 국유재산을 사용한 경우 부과되는 것이므로 어떤 국유재산에 대해 사용허가 없이 공사가 시작될 경우 당연히 공사 착수일을 점유기간으로 삼아야 한다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제40조, 제72조 국유재산법 시행령 제71조 도로법 제38조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증명서, 도로공사 현황, 공사관리대장, 공공시설 귀속 협의공문, 착공신고서, 작업일보, 수용재결서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 국유지는 별지 기재와 같이 그 지목이 전ㆍ답인 5필지의 일반재산으로서 피청구인이 관리하고 있다. 나. 경기도지사는 도로관리청으로서 이 사건 국유지를 포함하여 다음과 같이 이 사건 도로공사를 시행하고 있다. - 다 음 - ○ 공사구간 : 연장 6.27㎞(A리 ~ B리) ○ 공사기간 : (생략) ○ 공 사 비 : 1,196억원 다. 청구인이 이 사건 도로공사 구간에 편입된 이 사건 국유지에 대하여 2019. 12. 31. 피청구인에게 공공시설 무상귀속 협의요청을 하자, 피청구인은 2020. 5. 28. 청구인에게 ‘이 사건 국유지가 무상귀속 대상이 아니므로 협의 후 유상매입 절차를 진행하라’는 검토결과를 통지하였다. 라. 청구인과 C중공업(이하 ‘이 사건 시공사’라고 한다)은 2020. 8. 10. 이 사건 도로공사에 대한 공사계약(착공일자 : 2020. 8. 10., 준공기한 : 2025. 7. 14.)을 체결하였다. 마. 이 사건 시공사는 청구인과 이 사건 도로공사 계약을 체결한 날인 2020. 8. 10. 이 사건 도로공사의 책임감리원인 D기술단에 착공신고서(착공계)를 제출하였다. 바. 이 사건 도로공사에 대한 작업일보에 따르면, 이 사건 국유지 중 □□리 1-*7번지, 1-*6번지 및 657-4번지의 토지는 2021. 3. 15.부터, □□리 619-1번지의 토지는 2021. 3. 16.부터, □□리 1-*0번지의 토지는 2021. 4. 7.부터 표토작업, PP MAT 부설, 가도조성 등의 작업을 시작한 것으로 되어 있다. 사. 등기부사항전부증명서에 따르면, 이 사건 국유지는 기획재정부장관이 관리하다가 2021. 8. 4. ‘수용’을 등기원인으로 하여 청구인의 소유가 되었고, 이에 따라 이 무렵부터 경기도지사가 그 관리청이 되었는데, 이 사건 심판청구일 현재 이 사건 국유지상에는 이 사건 도로공사를 위한 성토작업이 이루어져 있다. 아. 피청구인은 2021. 10. 27. 청구인에게 처분 사전통지를 한 후 청구인이 이 사건 국유지를 2020. 8. 10.부터 2021. 8. 3.까지 도로부지로 무단 점유·사용하였다는 이유로 2022. 2. 25. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「국유재산법」 제2조제9호, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수한다고 되어 있다. 2) 「국유재산법」 제40조제2항 및 「국유재산 용도폐지에 관한 지침」(기획재정부훈령 제586호) 제12조에 따르면, 중앙관서의 장은 행정재산에 대하여 용도폐지를 한 때에는 그 재산을 지체 없이 총괄청에 인계하여야 하고, 용도폐지한 재산을 총괄청에 인계할 때에는 용도폐지 인계인수서, 용도폐지 되기 전 사용료 및 변상금이 부과된 경우 이와 관련된 채권서류, 사용허가 관련 서류, 그 밖에 재산관리에 필요한 서류 등을 총괄청에 제출하여야 한다고 되어 있다. 3) 「도로법」 제38조제1항ㆍ제2항ㆍ제3항에 따르면, 도로관리청이 도로공사로 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 도로관리청에 무상으로 귀속되며, 도로관리청은 제1항에 따른 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 도로공사를 하려면 미리 해당 공공시설이 속한 관리청의 의견을 들어야 하고, 도로관리청이 제2항에 따라 관리청의 의견을 듣고 도로공사를 한 경우 도로관리청은 그 허가에 포함된 공공시설의 점용 및 사용에 관하여 관계 법률에 따른 승인ㆍ허가를 받은 것으로 보아 도로공사를 할 수 있으며, 이 경우 해당 공공시설의 점용 또는 사용에 따른 점용료 또는 사용료는 면제된 것으로 본다고 되어 있다. 나. 판단 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 국유지가 ‘수용’을 등기원인으로 하여 2021. 8. 4. 청구인에게 그 소유권이 이전된 후 6개월 이상이 경과된 2022. 2. 25.에서야 청구인에게 이 사건 처분을 하였는바, 여기서 피청구인이 이 사건 처분 시점에서 이 사건 국유지에 대하여 변상금을 부과할 수 있는 권한(관리권)을 갖추고 있다고 볼 수 있는지 여부가 문제시된다. 그런데, 국유재산 관리의 총괄청인 기획재정부장관은 용도폐지 된 국유재산을 종전의 관리청으로부터 인계받은 경우에 이를 직접 관리·처분할 수 있으므로, 용도폐지되기 전에 종전의 관리청이 미처 부과·징수하지 아니한 사용료가 있으면 이를 부과·징수할 수 있는 권한도 가지고 있고, 총괄청인 기획재정부장관으로부터 용도폐지 된 국유재산의 관리·처분사무를 위탁받은 수탁관리기관 역시 달리 특별한 사정이 없는 한 관리권 행사의 일환으로 국유재산이 용도폐지 되기 전의 사용기간에 대한 사용료를 부과할 수 있는데(대법원 2014. 11. 13. 선고 2011두30212 판결 참조), 이와 같은 법리는 변상금을 부과하는 데 있어서도 마찬가지라 할 것이므로, 피청구인이 이 사건 국유지에 대하여 변상금 부과권을 행사하기 위해서는 적어도 그 관리권이 존속하고 있음이 전제되어야 한다. 살피건대, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2022. 2. 25. 청구인에게 이 사건 처분을 하였으나, 이 사건 국유지는 ‘수용’을 등기원인으로 하여 2021. 8. 4. 청구인에게 그 소유권이 이전되었음이 확인되므로, 피청구인은 2021. 8. 4.부터는 이 사건 국유지에 대한 관리권을 상실하고 그 관리권은 청구인의 대표자인 경기도지사에게 이관되었다 할 것이다. 그러므로 이 사건 국유지에 대한 피청구인의 변상금 부과권은 2021. 8. 4.부터 상실되었다고 봄이 상당하므로, 피청구인으로서는 청구인에게 변상금을 부과할 수 없다 할 것이다. 따라서 위와 같은 제반사정을 종합적으로 고려해 보면, 이 사건 국유지에 대한 관리권이 상실된 이후에도 여전히 변상금을 부과할 권한이 존속하고 있다는 전제에서 한 피청구인의 이 사건 처분은 권한 없는 자가 행한 처분으로서 그 하자가 중대ㆍ명백하여 무효에 해당한다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 주위적 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.