국유재산 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 국유재산인 ‘A도 ○○시 ○○구 ○○동‘(이하 ’○○동‘이라 한다) ###-#6번지 65㎡, ###-#7번지 74㎡ 및 ###-#8번지 69㎡의 토지(이하 ’이 사건 토지‘라 하고, 각각을 지칭할 때에는 순서대로 ’이 사건 토지 1, 2, 3‘이라 한다)를 2014. 10. 16.부터 2019. 10. 15.까지 대부계약없이 창고용지로 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 2019. 10. 31. 청구인에게 2,486만 7,170원의 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 이 사건 토지가 청구인의 창고건물(이하 ‘이 사건 창고건물’이라 한다)과 인접하고 있다는 이유로 청구인이 이 사건 토지를 점유·사용한다고 주장하나, 이 사건 창고건물은 주로 자재창고로 사용되고 있어 이 사건 토지를 사용할 필요가 없고, 이 사건 토지는 약 23년간 나대지로 방치되고 있었을 뿐, 청구인은 이 사건 토지를 점유·사용한 사실이 없다. 나. 설령, 변상금을 부과한다 하더라도 이 사건 토지의 용도폐지 시기는 2019년 9월이므로 피청구인은 용도폐지 후부터 사용기간 및 사용면적을 정확히 하여 변상금을 부과하여야 한다. 다. 아울러, 해당 도시계획사업이 폐지되었다면 이 사건 토지의 원소유자인 청구인이 다시 매수할 수 있으므로 피청구인은 이를 참작하여 이 사건 토지를 청구인에게 매도하기 위한 매매 협의에 나서야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 수용할 토지나 그 토지에 있는 물건에 관하여 권리를 가진 자는 수용의 시기까지 기업자에게 토지나 물건을 인도·이전하여야 하므로 청구인은 이 사건 토지 위에 있는 청구인 소유의 물건들을 이전하고 토지를 온전하게 기업자에게 인도할 의무가 있다 할 것이어서 수용재결 개시일 이후에는 이 사건 토지를 점유할 권원이 없다. 나. 변상금 부과처분은 특정 기간의 점유사실에 대한 처분으로 점유자의 의사나 변상금 부과기간 이전의 점유태양은 중요하지 않고, 따라서 필요하지 않기 때문에 점유하지 않았다는 주장이나 약 20여년 전에 이루어진 이의재결에서 점유하지 않은 것으로 인정되었다고 하여 현재도 점유하지 않고 있다는 청구인의 주장은 현재의 점유사실에 반하며, 오히려 청구인의 공작물은 사업인정고시일 현재 존재하지 않았으나 그 후 추가로 설치하였기에 보상에서 제외되었을 가능성을 배제할 수 없다. 다. 청구인이 이 사건 토지에 대한 환매권이 있다고 하더라도 이를 행사하지 않은 이상 이 사건 토지를 점유할 어떠한 권리도 없다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제72조, 제73조의3 국유재산법 시행령 제29조, 제71조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 국유재산실태조사서, 등기사항전부증명서, 중앙토지수용위원회 재결서, 건축물대장, 편입 당시 현장사진 및 항공사진, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 등기사항전부증명서에 따르면, 이 사건 토지는 당초 청구인의 소유이었다가 1996. 10. 22. ‘공공용지 수용취득’을 원인으로 국가의 소유가 되었고, 그 지목이 1994. 10. 4. ‘도로’로 변경되었다가 2018. 10. 1. 용도폐지로 인하여 2019. 9. 25. ‘대’로 변경등록 되었다. 나. 등기사항전부증명서, 건축물대장, 국유재산실태조사서, 편입 당시 현장사진 및 항공사진 등에 따르면, 이 사건 토지는 1993. 9. 9. 청구인이 매입한 ○○동 ###-*번지 2,634㎡의 토지 등(이하 ‘이 사건 사유지’라 한다)에서 분할되어 이 사건 사유지와 인접하게 되었고, 이 사건 사유지에는 철근콘크리트조의 이 사건 창고건물(연면적 : 1,491.73㎡) 2개동이 건축되었으며, 이 사건 창고건물 둘레에는 약 1m 정도 높이의 철재봉으로 된 울타리(담장)가 설치되어 있는데, 위 창고건물은 1993. 10. 11. 착공, 1994. 5. 30. 사용승인을 거쳐 1994. 6. 28. 소유권보존등기가 되었다. 다. 이 사건 창고건물 중 1개동은 ○○장으로 나머지 1개동은 자재창고(○○창고)로 사용되고 있고, 양 건물동 사이에는 약 11m 정도가 이격된 빈 공간(마당)이 형성되어 있으며, 이 사건 창고건물의 진출입로는 2곳이 있는데, 한 곳은 이 사건 토지 1 부분을 통과하는 진출입로로서 외부의 도로인 ○○○로와 연결되고, 나머지 한 곳은 이 사건 사유지에 설치되어 있는 진출입로로서 외부의 도로인 기린대로와 연결되어 있다. 라. 중앙토지수용위원회 재결서(1996. 9. 9.)에 따르면, 당초 청구인이 소유하던 이 사건 토지는 기업자를 ●●지방국토관리청장으로 하는 도시계획사업(○○시 우회도로 축조 및 포장공사)에 편입되어 수용재결(손실보상금 : 280만 8,000원, 수용시기 : 1996. 10. 22.)이 되었다. 마. 중앙토지수용위원회 재결서(1997. 3. 7.)에 따르면, 청구인은 위 라항의 수용재결에 대하여 이의신청을 하였고, 이에 따라 위 위원회는 이의신청재결을 하였는데, 위 재결서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ (주문) 1996. 9. 9. 수용재결에서 정한 손실보상금 금 280만 8,000원을 금 282만 8,800원으로 변경함 ○ (이유) - ●○○◈◈협동조합은 일부 물건(담장, 철물, 포장, 아취)이 보상에서 누락되었으므로 보상하여 줄 것을 주장하고 보상금이 장부가격(3,732만 4,808원)에 비하여 현저히 저렴하여 부당하므로 시가보상을 주장하며, 이에 대하여 기업자는 ●○○◈◈협동조합의 물건(담장, 철물, 포장, 아취)이 보상에서 누락되었으므로 보상해 달라는 요구에 대하여는 본 건 물건은 이 건 사업구역에 편입이 되지 않았으므로 보상은 불가하고 보상금은 관계법령에 의거 적법하게 산정된 것이므로 적정보상액이라고 다투고 있음 - 먼저, 이의신청인인 ●○○◈◈협동조합의 물건(담장, 철물, 포장, 아취)이 보상에서 누락되었으므로 보상하여 달라는 요구에 대하여는 관계자료에 의하면 이 물건들은 본 건 사업에 포함이 되지 않으므로 이유없음 - 다음, 계쟁토지에 대하여 수용재결에서 정한 보상액이 적정하게 정하여졌는지의 여부를 판단하기 위하여 2개 감정평가기관에 감정평가를 의뢰하여 이를 산술평균한 금액으로 보상액을 산정한 결과, 수용재결에서 정한 손실보상금 금 280만 8,000원을 금 282만 8,800원으로 변경하기로 함 바. 항공사진 및 현장사진 등에 따르면, 청구인은 2010년경 이 사건 토지 2(○○동 ###-#7번지) 부분에 이 사건 창고건물을 증축(확장)하여 ○○○수리센터로 점유·사용하고 있다. 사. 이 사건 토지 1(○○동 ###-#6번지) 및 이 사건 토지 3(○○동 ###-#8번지)의 일부 구역에는 2010년 2월 이전부터 청구인과 관련이 없는 ‘◎◎자율방범대’라는 명칭의 건물(초소) 및 부속건물(간이창고)이 설치되어 사용되어 왔다. 아. 이 사건 토지는 1994. 10. 4. 지목이 ‘도로’로 지정된 바 있으나, ‘도로’로서의 형태를 갖추기 위한 도로공사 등이 시행된 바 없고, 「도로법」 등에 따른 노선의 지정 등 공공용물로서 공용개시행위를 한 사실도 확인되지 않는다. 자. 피청구인은 2019. 9. 25. 청구인에게 처분전 사전통지 절차를 거친 후 청구인이 국유재산인 이 사건 토지를 2014. 10. 16.부터 2019. 10. 15.까지 대부계약없이 창고용지로 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 2019. 10. 31. 청구인에게 이 사건 처분(적용요율 : 50/1,000)을 하였고, 위 처분서는 2019. 11. 6. 청구인에게 등기우편으로 송달(등기번호 : 10748017 33370)되었다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 「국유재산법」 제2조제9호, 제5조제1호, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다)에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수하도록 되어 있다. 같은 법 시행령 제29조제1항제7호나목에 따르면, 국유재산의 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 협동조합 및 같은 조 제3호에 따른 사회적협동조합 등의 어느 하나에 해당하는 기업 또는 조합이 해당 법령에 따른 사업 목적 달성을 위해 직접 사용하는 경우는 1천분의 25 이상의 요율을 곱한 금액으로 한다고 되어 있다. 한편, 같은 법 제73조의3에 따르면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리는 5년간 행사하지 아니하면 시효의 완성으로 소멸한다고 되어 있고, 제73조제2항의 권리의 소멸시효는 납부고지, 독촉, 교부청구 등의 사유에 의해 중단되며, 중단된 소멸시효는 납부고지나 독촉에 따른 납입기간, 교부청구 중의 기간, 압류해제까지의 기간 중 어느 하나의 기간이 지난 때부터 새로 진행한다고 규정하고 있다. 나. 판단 1) 변상금 부과기간 등에 대한 판단 청구인은 ‘피청구인이 변상금을 부과하더라도 이 사건 토지가 행정재산으로서 용도폐지된 이후의 기간에 대하여만 변상금을 부과하여야 하고, 해당 도시계획사업의 폐지로 인하여 원소유자인 청구인이 이 사건 토지를 다시 매수할 수 있다’는 취지의 주장을 하나, 국유재산 관리의 총괄청인 기획재정부장관은 용도폐지된 국유재산을 종전의 관리청으로부터 인계받은 경우에 이를 직접 관리·처분할 수 있으므로, 용도폐지되기 전에 종전의 관리청이 미처 부과·징수하지 아니한 사용료가 있으면 이를 부과·징수할 수 있는 권한도 가지고 있고, 총괄청인 기획재정부장관으로부터 용도폐지된 국유재산의 관리·처분사무를 위탁받은 수탁관리기관 역시 달리 특별한 사정이 없는 한 관리권행사의 일환으로 국유재산이 용도폐지 되기 전의 사용기간에 대한 사용료를 부과할 수 있으며(대법원 2014. 11. 13 선고 2011두30212 판결 참조), 위와 같은 법리는 변상금을 부과함에 있어서도 마찬가지라 할 것인바, 이 사건 토지가 도로인 행정재산인지 여부 또는 언제부터 용도폐지가 되었는지, 언제 청구인에게 환매 청구권이 발생했는지는 종전부터 청구인이 사용허가 또는 대부계약 없이 사용하고 있던 이 사건 토지에 대한 변상금 부과처분의 위법·부당 여부와는 직접적인 관련이 없다고 할 것이므로, 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 2) ‘이 사건 토지 2’ 부분에 대한 판단 위 인정사실에 따르면, 청구인은 2010년경 이 사건 토지 2(○○동 ###-#7번지)의 지상에 이 사건 창고건물을 증축(확장)하여 ○○○수리센터의 용도로 점유·사용하고 있음이 확인되는바, 피청구인의 이 사건 처분 중 ‘이 사건 토지 2’ 부분은 위법·부당하다고 할 수 없다. 3) ‘이 사건 토지 1, 3’ 부분에 대한 판단 위 인정사실에 따르면, ① 이 사건 창고건물은 청구인이 자신의 사업을 영위하기 위한 목적으로 건축된 건물이고 그 외부는 울타리로 둘러쌓여 있으며 이 사건 토지 1, 3이 위 울타리 내부에 위치하고 있고 이 사건 토지 1 인근의 진출입로를 이용하는 경우 이 사건 토지 1을 통과하지 않을 수 없는 점에 비추어 보면, 이 사건 토지 1, 3은 이 사건 창고건물을 그 목적에 맞게 관리·이용하는 청구인이나 청구인의 고객 이외의 일반인들이 통행 등을 위해 자유롭게 이용할 수 있는 토지에 해당한다고 보기 어려운 점, ② 청구인은 이 사건 토지 2(○○동 ###-#7번지)의 지상에 ○○○수리센터를 설치하여 운영하고 있으므로, 위 센터를 이용하는 고객이나 관련자들이 이 사건 토지 2와 접하고 있는 이 사건 토지 1, 3을 이용하지 않을 수 없다고 보이는 점, ③ 이 사건 창고건물은 ○○장 내지 자재창고로 사용되고 있음에 비추어 보면, 위 ○○장이나 자재창고를 관리·운영하기 위한 관련자들과 화물차 등의 진출입이 필요하다고 보이고, 더불어 위 ○○장 등을 이용하는 고객들과 그 차량의 진출입 등이 수반된다 할 것이므로 이러한 과정에서 청구인이 이 사건 토지 1, 3을 사용하지 않을 수 없다고 보이는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, ‘◎◎자율방범대’의 건물(초소) 및 부속건물(간이창고)이 이 사건 토지 1, 3을 점유하고 있는 부분을 제외한 이 사건 토지 1, 3의 나머지 부분은 청구인이 배타적으로 점유·사용하고 있다고 하지 않을 수 없는바, 피청구인의 이 사건 처분 중 ‘◎◎자율방범대’의 건물(초소) 및 부속건물(간이창고)이 이 사건 토지 1, 3을 점유하고 있는 부분을 제외한 이 사건 토지 1, 3의 나머지 부분에 대하여 변상금을 부과한 것은 위법·부당하다고 할 수 없으나, 위 방범대의 건물들이 이 사건 토지 1, 3을 점유하고 있는 부분에 대하여 변상금을 부과한 것은 위법·부당하다. 4) 사용료율 적용에 관한 문제 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 연 5%의 사용료율을 적용하여 변상금을 산정하였으나, 청구인은 ◈◈협동조합으로서 공익성이 매우 강하고 「국유재산법 시행령」 제29조제1항제7호나목에 따르면, 협동조합의 경우 보다 낮은 요율을 적용할 수 있도록 되어 있음에도, 피청구인은 청구인이 위 규정을 적용받는 협동조합에 해당하는지 여부에 대하여 아무런 이유제시가 없다. 5) 변상금 채권에 대한 소멸시효의 완성 여부에 대한 판단 처분의 상대방이 있는 행정처분의 경우 처분의 상대방에게 처분서가 송달되어야 그 효력이 발생하므로, 변상금 부과처분서 송달일을 기준으로 이미 5년이 경과한 점용기간에 대한 변상금 채권은 소멸시효가 완성되었다 할 것인데, 피청구인은 2019. 10. 31. 청구인에게 2014. 10. 16.부터 2019. 10. 15.까지를 점용기간으로 하여 변상금 부과처분을 하였고 위 처분서는 2019. 11. 6. 청구인에게 송달되었는바, 이 사건 처분서의 송달일인 2019. 11. 6.부터 소급하여 변상금 채권에 대한 5년의 소멸시효 기간을 계산하면 위 송달일로부터 5년 전인 2014. 11. 5.부터 역산하여 2014. 10. 16.까지의 변상금 부분에 대한 피청구인의 권리는 시효로 소멸하였다 할 것인바, 피청구인의 이 사건 처분 중 2014. 10. 16.부터 2014. 11. 5.까지에 대한 부분은 소멸시효의 완성으로 변상금 부과권이 소멸된 이후에 한 처분으로서 위법·부당하다. 6) 따라서, 위와 같은 사정을 종합적으로 고려해 보면, 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 하면서 소멸시효가 완성된 기간(2014. 10. 16. ~ 2014. 11. 5.)에 대하여까지 변상금을 부과하였고, 청구인이 점유·사용하였다고 볼 수 없는 ◎◎자율방법대 건물(초소) 및 부속건물(간이창고) 부분에 대하여도 변상금을 부과하였으며, 아무런 이유제시 없이 변상금 부과 요율을 5%로 적용하여 변상금을 산정하였는바, 피청구인이 위에 적시된 사항들을 반영하지 않고 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.