국유재산 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 청구인이 ‘인천광역시 중구 A동’(이하 ’A동‘이라 한다) 1- 167번지 22.6㎡의 국유지(이하 ’이 사건 국유지‘라 한다)를 2018. 11. 1.부터 2023. 10. 31.까지 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 2023. 11. 29. 청구인에게 76만 7,660원의 변상금 부과처분(이하 ’이 사건 1 처분‘이라 한다)을 하였다. 나. 피청구인은 청구인이 부과된 변상금을 납부기한(2023. 12. 15.)까지 납부하지 않았다는 이유로 2024. 2. 1. 청구인에게 7,890원의 연체료 부과처분(이하 ‘이 사건 2 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 「도로법」상의 도로가 아닌 현황도로(골목길)에 대하여 구민의 쾌적한 통행환경과 안전을 위하여 최소한의 유지보수를 한 것으로서 도로관리청의 업무범위가 아닌 구민 안전과 기초생활서비스를 제공한 것이고, 이는 피청구인의 소극적인 업무처리로 구민 불편을 유발하고 있어 해당 업무를 청구인이 수행한 것이다. 나. 아울러, 청구인은 피청구인이 관리하고 있는 국유재산 불편민원에 대해 피청구인에게 국유재산의 관리를 촉구하였으나, 피청구인은 도로관리청의 업무로 판단된다는 사유로 국유재산 유지관리 업무를 회피하고 있다. 3. 피청구인 주장 가. 도로관리청은 도로의 기능을 유지하기 위하여 필요한 일반적인 도로관리도 담당하는 것이고, 이 사건 국유지의 경우 청구인이 설치한 보도에 해당되며 이에 대한 관리 역시 청구인이 담당해야 하고, 청구인이 지역주민 편의를 위하여 도로(보도)를 설치하였다는 점을 감안하더라도 피청구인으로부터 이 사건 국유지의 사용에 대한 허락을 받지 않았으므로 변상금 부과대상에 포함된다. 나. 「국유재산법」은 구민 안전과 기초생활서비스를 제공하기 위해 자발적으로 한 행위에 대해 변상금 부과대상에서 제외한다고 규정하고 있지 않으므로, 변상금 부과가 부당하다는 청구인의 주장은 근거없다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제72조, 제73조 국유재산법 시행령 제71조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, (폐쇄)등기부등본, 측량성과도, 연도별 항공사진 및 현장사진, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 국유지(지목 : 철도용지)는 1948. 8. 15. 매매를 원인으로 국가의 소유가 된 토지로서 이 사건 국유지와 연접하고 있는 A동 1-3,4,5,6,7,8,9번지 등의 주택에 거주하고 있는 주민들이나 불특정인들이 현황도로(골목길)[아스콘 등으로 포장되어 있다]로 사용하고 있다. 나. 이 사건 국유지와 연접하고 있는 A동 1-3,4,5,6,7,8,9번지 등의 토지는 당초 ‘철도용지’이었으나, 1973년경부터 1977년경까지 일반인들에게 매각되어 그 무렵부터 현재까지 주택부지(지목 : 대지)로 사용되고 있다. 다. 인천광역시 중구 관내의 철도용지에 민원이 발생하는 경우, 청구인은 그간 피청구인에게 해당 민원 내용을 통보하면서 해당 국유지의 관리를 요청하였는데, 청구인의 국유지 관리요청에 대해 피청구인이 회신한 주요 내용은 아래와 같다. 1) (2018. 1. 17. 요청) A동 28-6번지 일원 비포장 구간의 흙먼지 발생으로 주변 상가 및 주택가에서 불편을 겪고 있어 포장을 요청함 - (2018. 1. 25. 회신) 현재 불특정 다수 및 운전자가 통행하는 공로로 이용되고 있으므로, 도로관리청인 귀 구에서 조속히 도로를 정비하여 항구적인 민원해소가 될 수 있도록 조치하기 바람 2) (2018. 11. 7. 요청) A동 28-6번지 일원 도로 노후 및 파손으로 통행이 불편하다는 민원을 조치하기 바람. 포장공사 요청 시 우리 구에서 직접 공사를 추진하여 주민불편 사항이 해소될 수 있도록 조치할 계획임 - (2018. 11. 16. 회신) 주민불편 해소를 위해 최소한의 범위 내에서 동 부지 내 통행로의 정비 및 유지관리, 민원처리 등은 귀 구에서 조치하기 바람 3) (2019. 6. 25. 요청) A동 1-618번지 일원 도로 파손의 정비를 요청하는 민원에 대하여 조치하기 바람 - (2019. 6. 25. 회신) 현재 불특정 다수 및 운전자가 통행하는 공로로 이용되는 현황도로이므로, 귀 구에서 지역주민 편의를 위해 해당 도로에 대한 정비를 통해 항구적인 민원해소가 될 수 있도록 협조하기 바람 라. 한국국토정보공사가 2023. 10. 13. 작성한 지적현황측량 성과도에 따르면, 이 사건 국유지의 면적은 ‘22.6㎡’이다. 마. 피청구인은 2023. 11. 16. 청구인에게 처분 사전통지를 한 후, 청구인이 이 사건 국유지를 2018. 11. 1.부터 2023. 10. 31.까지 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 2023. 11. 29. 청구인에게 이 사건 1 처분을, 납부기한까지 변상금을 납부하지 않았다는 이유로 2024. 2. 1. 청구인에게 이 사건 2 처분을 각 하였다. 6. 이 사건 1, 2 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 「국유재산법」 제2조제9호, 제7조제1항, 제72조제1항, 제73조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항을 종합하면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다)에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하되, 변상금이 납부기한까지 납부되지 아니한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 연체료를 징수할 수 있다. 나. 판단 1) 피청구인은 ‘청구인이 허가없이 이 사건 국유지상에 도로(보도)를 설치하여 주민편의시설로 제공하는 등 이 사건 국유지를 무단으로 점유·사용하는 것으로서 변상금 부과대상에 해당한다’는 취지의 주장을 한다. 2) 그런데, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참조). 3) 살피건대, 다음과 같은 제반사정을 종합적으로 고려해 보면, 청구인에게는 이 사건 국유지를 현황도로(골목길)로 유지관리할 수 밖에 없었던 특별한 사정이 존재한다 할 것인바, 피청구인의 이 사건 1, 2 처분이 위법하다고 보기는 어렵다고 하더라도, 적어도 부당하다. 가) 이 사건 국유지와 연접한 A동 1-3,4,5,6,7,8,9번지 등의 사유지는 피청구인이 1970년대에 일반인들에게 매각하여 형성된 주택부지로서 이곳에 거주하는 주민들은 다른 통행로가 없어 그 무렵부터 자연적으로 이 사건 국유지를 현황도로(골목길)로 이용해 온 것으로 보이는바, 거주민들의 통행을 위해 청구인이 이 사건 국유지에 최소한의 유지보수 행위만을 한 것으로 그 필요성이 인정된다. 나) 청구인은 그간 인천광역시 A동 관내의 철도용지에 민원이 발생하는 경우, 피청구인에게 해당 민원을 통보하면서 국유지의 관리를 요청하였으나, 피청구인은 수차례에 걸쳐 청구인에게 ‘주민불편 해소를 위해 최소한의 범위 내에서 동 부지 내 통행로의 정비 및 유지관리, 민원처리를 하는 등 항구적인 민원해소가 될 수 있도록 조치하기 바란다’며 ‘청구인이 직접 해당 국유지를 유지관리하라’는 취지의 회신을 해왔는바, 비록 이 사건 국유지에 대해서는 피청구인의 위와 같은 취지의 회신이 없다 하더라도 청구인은 이 사건 국유지에 대해서도 위 회신과 같은 취지를 반영하여 유지관리 업무를 한 것으로 보인다. 다) 위와 같이, 피청구인은 그동안 이 사건 국유지에 대한 유지관리 업무를 청구인에게 전가하는 듯한 태도를 취해 왔고, 달리 수십 년간 피청구인이 직접 이 사건 국유지에 대하여 어떠한 유지관리를 하였다는 것인지 확인할 수 있는 자료도 없다. 라) 청구인은 관내 주민들의 복리증진과 생활환경을 개선해야 할 의무가 있는 기초자치단체로서 현실적으로 주민들의 민원이나 요구를 무시할 수 없고, 이에 따라 최소한의 범위 내에서 피청구인이 방치하고 있는 이 사건 국유지를 현황도로(골목길)로서 관리해 온 것으로 보인다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.