국유재산 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2010. 9. 8. 청구인에게 대한민국 소유인 서울특별시 ○○구 ○○동 132-68번지 대지 708㎡ 중 315㎡(이하 ‘이 사건 대지’라 한다) 위에 청구인이 경량철골조 지하 1층 지상 3층의 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 소유하며 이 사건 대지를 무단점유하고 있다는 이유로 「국유재산법」 제72조에 따라 2005. 5. 17.부터 2010. 5. 16.까지의 점유기간에 대한 변상금 1억 4,221만 7,480원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 서울특별시로부터 이 사건 대지의 관리에 관한 사항을 (재)위임받았고, 위임받은 범위 내에서 이 사건 건물을 푸드마켓, 정보화 소외계층을 위한 정보화 교육센터 등 공익을 위해 활용하는 시설로 사용하여 왔으므로 이 사건 처분은 「국유재산법」의 취지에 반하여 위법·부당하다. 나. 청구인이 이 사건 대지를 점유할 당시 「국유재산법」상 이 사건 대지를 무상으로 대부하거나 양여받을 수 있었던 상태였음에도 현재 이 사건 대지의 사용·수익권을 입증할 수 있는 자료를 제출하지 못했다는 이유로 한 이 사건 처분은 부당하다. 3. 피청구인 주장 가. ‘국유재산 총괄청 업무지침’에 의하면 국유재산 점유·사용에 대한 묵시적인 승인은 현행 법령상 인정할 수 없고, 청구인은 이 사건 대지에 대해 총괄청으로부터 사용·수익허가를 받은 바 없으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 나. 청구인은 총괄청의 승인도 없이 자신의 이익을 위하여 관리의 범위를 넘어서 「국유재산법」 제18조제1항에 의해 원칙적으로 축조가 금지된 영구시설물을 설치하여 사용·수익한 것이 명백하므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 국유재산법(1965. 12. 30. 법률 제1731호로 일부 개정되어 1965. 12. 30. 시행되기 이전의 것) 제5조, 제18조, 제19조, 제22조, 제23조 국유재산법 제7조, 제72조 국유재산법 시행령 제29조, 제71조 국가재정법 제96조제1항 5. 인정사실 당사자 간에 다툼이 없는 사실 및 청구인과 피청구인이 제출한 변상금 부과고지 공문, 국유재산 변상금부과에 따른 이의제기 공문, 현황사진, 등기부등본(토지 및 건물), 일반건축물대장, 토지대장 등의 자료에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 위 서울특별시 ○○구 ○○동 132-68번지 대지 708㎡에는 파출소 건물(현재 폐치된 상태)과 이 사건 건물이 함께 건축되어 있고, 이 사건 대지에 대한 등기부등본, 토지대장 및 부동산등기부에 의하면, 이 사건 대지는 1948. 9. 11. 대한민국에 소유권이 귀속되었고, 1961. 12. 30. 국세청이, 1993. 6. 28. 재무부가, 1996. 12. 30. 경찰청이 각각 관리청이 되었으며, 2008. 5. 29. 용도폐지에 의한 인수를 원인으로 총괄청인 기획재정부로 관리청이 변경(이 때부터 피청구인이 위탁관리함)된 것으로 기재되어 있다. 나. 이 사건 건물에 대한 등기부등본에 의하면, 이 사건 건물은 경량철골조 1층 195.72㎡, 2층 195.72㎡, 3층 56.34㎡, 지층 144.20㎡이고, 1995. 12. 8. 청구인 명의로 소유권보존등기가 경료된 것으로 기재되어 있다. 다. 이 사건 건물의 건축물 관리대장에 의하면, 1964. 10. 2. 이 사건 대지 위에 구조 ‘시멘트 벽돌조 스라브’, 용도 ‘사무실’, 층별 ‘지상 1층’, 면적 ‘218.71㎡’, 소유권자 ‘서울특별시’로 신축되었다가 멸실되었고, 1984. 10. 17. 구조 ‘철근 콘크리트 평스라브’, 층별 ‘지하 1층, 지상 2층, 옥탑층’, 면적 ‘554.54㎡’, 소유권자 ‘서울특별시’로 (재)신축되었으며, 1991. 4. 6. 구조 ‘철근 콘크리트 평스라브 경량철골조’, 용도 ‘사무소’, 층별 ‘지하 1층, 지상 3층’, 면적 ‘591.98㎡’, 소유권자 ‘서울특별시 ◇◇구’로 증축되었고, ○○구가 1995. 11. 3. ◇◇구로부터 권리를 승계한 후 1995. 12. 8. 소유권보존등기를 경료하였으며, 1998. 11. 2. 지상 3층 근린공공시설(회의실) 122.18㎡를 증축한 것으로 기재되어 있다. 라. 피청구인의 2010. 3. 9.자 재산실태조사서에 의하면, 주사용주체 ‘지자체’, 주사용실태 ‘상업용(건물)’, 특기사항(이용현황)은 ‘기존 파출소부지로서 현재 일부는 공실이고, 일부는 ○○구청에서 복지시설로 이용 중이며, 일부는 주택부지로 무단점유 중인 것으로 추정됨’으로 기재되어 있다. 마. 피청구인은 2010. 4. 27. 청구인이 이 사건 대지를 정보화교육센터로 무단점유하고 있다는 이유로 「국유재산법」 제72조 및 같은 법 시행령 제71조에 따라 청구인에게 변상금 부과에 대한 사전통지를 하였고, 그 후 2010. 9. 8. 청구인에게 다음과 같이 2005. 5. 17.부터 2010. 5. 16.까지의 점유기간에 대한 변상금 1억 4,221만 7,480원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - 1) 점유현황 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=145151093"> (단위: ㎡) ┌────────────────┬──┬────┬────┬───────────┐ │소재지 │지목│공부면적│점유면적│용도 │ ├────────────────┼──┼────┼────┼───────────┤ │서울특별시 ○○구 ○○동 132-68 │대 │708㎡ │315㎡ │○○구 정보화교육센터 │ └────────────────┴──┴────┴────┴───────────┘ </img> 2) 납부할 금액 : 금 142,217,480원 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=145151055"> (단위: 원) ┌────┬──────┬────┬──────┬──────────────────┐ │회계연도│변상금 원금 │연체이자│합 계 │점유기간(일수) │ ├────┼──────┼────┼──────┼──────────────────┤ │2005 │13,636,470 │ │13,636,470 │2005. 5. 17. - 2005. 12. 31.(229일) │ ├────┼──────┼────┼──────┼──────────────────┤ │2006 │24,759,000 │ │24,759,000 │2006. 1. 1. - 2006. 12. 31.(365일) │ ├────┼──────┼────┼──────┼──────────────────┤ │2007 │27,606,270 │ │27,606,270 │2007. 1. 1. - 2007. 12. 31.(365일) │ ├────┼──────┼────┼──────┼──────────────────┤ │2008 │30,946,630 │ │30,946,630 │2008. 1. 1. - 2008. 12. 31.(365일) │ ├────┼──────┼────┼──────┼──────────────────┤ │2009 │19,065,430 │ │19,065,430 │2009. 1. 1. - 2009. 7. 30.(211일) │ ├────┼──────┼────┼──────┼──────────────────┤ │2009 │13,915,060 │ │13,915,060 │2009. 7. 31. - 2009. 12. 31.(154일) │ ├────┼──────┼────┼──────┼──────────────────┤ │2010 │12,288,620 │ │12,288,620 │2010. 1. 1. - 2010. 5. 16.(136일) │ ├────┼──────┼────┼──────┼──────────────────┤ │합계 │142,217,480 │ │142,217,480 │ │ └────┴──────┴────┴──────┴──────────────────┘ </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 등 가. 관련법령 1) 구 「국유재산법」(1965. 12. 30. 법률 제1731로 일부 개정되어 1965. 12. 30.시행되기 이전의 것) 제5조에서 국유재산은 누구든지 정부의 허가없이 이를 사용 또는 수익하지 못한다고 규정되어 있고, 같은 법 제22조제1항 및 제23조에 의하면, 잡종재산은 공공단체가 직접공용, 공공용 또는 공익사업에 사용하기 위하여 필요할 때에는 무상으로 이를 대부할 수 있고, 대부기간은 조림을 목적으로 하는 토지와 그 정착물(건물을 제외한다)을 제외한 토지와 그 정착물(건물을 제외한다)은 30년을 초과하지 못하며, 대부기간은 위 기간을 초과하지 않는 범위 내에서 이를 갱신할 수 있다고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 제18조 및 제19조에 의하면, 행정재산은 이를 양도하거나 사권을 설정하지 못하지만, 그 용도 또는 목적에 장해가 없는 한도 내에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있고, 이 경우 위 같은 법 제22조제1항 및 제23조의 규정이 준용된다. 2) 「국유재산법」 제7조제1항 및 제72조제1항에 의하면, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하고, 관리청 등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하지만, 등기부등본이나 그 밖의 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인이나 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다고 규정하고 있다. 3) 「국가재정법」 제96조에 의하면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다고 규정되어 있다. 나. 판단 피청구인은 서울특별시가 최초 건물을 신축할 당시 및 이 사건 건물을 재신축할 당시 이 사건 대지에 대한 관리권을 위임받았고, 청구인은 서울특별시로부터 이 사건 대지에 대한 관리권을 재위임 받았더라도 청구인이 관리권의 범위를 넘은 사용수익(이 사건 대지 위에 이 사건 건물을 신축하여 사용)을 함에 있어서는 관리청으로부터 별도의 사용수익허가를 받아야 함에도 이를 받지 않았으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다는 취지로 주장하나, 「국유재산법」에서 법률에 의한 국유재산의 대부 또는 사용수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용수익한 자에 대하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은 국유재산에 대한 점유나 사용수익의 개시 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료 또는 사용료를 징수할 수 없으므로 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로 점유나 사용수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없고(대법원 1992.3.10. 선고 91누5211 판결, 대법원 2003. 3. 14. 선고 2002두12267 판결 등 참조), 변상금은 무단점유자에 대하여 징벌적 의미를 갖는 것이므로 비록 도로점용에 대한 명시적인 사용·수익허가는 없었다고 하더라도 구체적인 사정에 비추어 그 점유나 사용·수익을 정당화할 수 있는 법적 지위에 있는 자에 대하여는 변상금을 부과할 수 없다고 보아야 한다(대법원 2003. 3. 14. 선고 2002두12267 판결 동지). 그런데 위 인정사실에 의하면, 이 사건 건물은 서울특별시가 1964. 10. 2. 최초 건물을 신축한 후 멸실되었다가 1984. 10. 17. 재신축하였고, ◇◇구가 증축하기도 하였는데, 이러한 사실이 이 사건 건물의 건축물 관리대장에 등재되어 관리되어 왔던 점, 관리청이 국세청, 재무부, 경찰청 등으로 변경되는 과정에서 어느 관리청도 청구인이 이 사건 대지를 사용하는 것에 대하여 아무런 이의를 제기하지 않은 사실이 인정되는 점, 구 「국유재산법」(1965. 12. 30. 법률 제1731로 일부 개정되어 1965. 12. 30.시행되기 이전의 것, 이하 같다.)에 의하면, 공공단체가 직접 공용, 공공용 또는 공익사업에 사용하기 위하여 필요할 때에는 무상으로 이를 대부하거나 사용·수익허가를 할 수 있다고 규정하고 있었던 점, 구 「건축법」(1967. 4. 30. 법률 제1942호로 일부 개정되어 1967. 4. 30.시행되기 이전의 것) 제8조(공용건축물에 대한 특례)에 의하면, 국가 또는 지방자치단체가 건축물을 건축하고자 할 때에는 각 령의 정하는 바에 의하여 관할시장, 군수와 협의하거나 승인을 받아야 한다고 규정하고 있었던 점 등 제반 사정을 고려할 때, 비록 이 사건 대지의 사용·수익허가서가 존재하지 않지만, 서울특별시가 직접 공용, 공공용 또는 공익사업에 사용하기 위한 필요에 의하여 최초 건물을 신축할 당시의 관리청인 국세청으로부터 구 「국유재산법」에 의하여 이 사건 대지에 대한 무상의 사용·수익허가를 받았을 것으로 추정되고, 1984. 10. 17. 위 건물이 멸실된 후 기존의 사용·수익허가에 기하여 또는 새로운 점유권원에 기하여 이 사건 건물을 재신축하였을 것으로 추정되며, 달리 위 추정을 번복할 만한 다른 사정도 보이지 아니하므로 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 따라서 여러 가지 사정에 비추어 청구인은 그 점유나 사용·수익을 정당화할 수 있는 법적 지위에 있는 자라고 할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.