국유재산 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 국유재산인 ‘A도 ○○시 ○○구 ○○동‘(이하 ’○○동‘이라 한다) @@-@@번지 920㎡의 토지(이하 ’이 사건 국유지‘라 한다)를 2015. 11. 5.부터 2020. 11. 4.까지 대부계약없이 ○○양묘장(이하 ’이 사건 양묘장‘이라 한다) 부지로 무단 점유·사용하였다는 이유로 2020. 11. 16. 청구인에게 3,432만 650원(요율 : 1천분의 25)의 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 2020. 9. 23. 이 사건 국유지상에 있는 기존 묘목의 정리를 완료하여 더 이상 이 사건 국유지를 점유하고 있지 않으므로 점유기간은 2015. 11. 5.부터 2020. 9. 23.까지로 조정되어야 하고, 이 사건 국유지 중 가장자리 경사지 107㎡의 토지는 청구인이 사용하지 않았으므로 점유면적은 813㎡로 조정되어야 한다. 나. 청구인은 이 사건 국유지를 수목(조경수) 생산을 위한 경작용으로 사용하였으므로 경작용의 사용요율이 적용되어야 함에도 피청구인은 일방적으로 행정목적의 사용요율을 적용하였다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인이 설치한 펜스는 이 사건 양묘장 전체를 둘러싸고 있고 이 사건 양묘장 입구에는 여닫이 문이 설치되어 자물쇠로 잠겨 있었는데, 위 펜스 등은 2020. 11. 12.경까지 유지되고 있었으므로, 청구인은 2015. 11. 5.부터 2020. 11. 4.까지 이 사건 국유지 전체 면적을 독점적·배타적으로 무단점유·사용하여 왔음을 인정할 수 있다. 나. 청구인이 이 사건 양묘장을 조성·운영하는 것은 ‘도심 내 경관 및 환경의 개선 등을 위한 묘목 식재 및 조경수 생산’이 주된 목적이고, 지속적으로 묘목(조경수)을 재배하는 것이 아니라 ‘Green City 1000만그루 나무심기 운동’을 위하여 일시적으로 묘목(조경수)을 식재하여 공급하는 것이므로, 이를 경작용 목적이라고 할 수 없다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제72조, 제73조의3 국유재산법 시행령 제29조, 제71조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등기부등본, 국유재산실태조사서, 연도별 항공사진 및 현장사진, ○○양묘장 조성계획(녹지조성과-@@@@호, 2011. 4. 29.), 출장명령서, 질의회신, 한국표준산업분류, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 국유지는 지목이 ‘유지’인 일반재산으로서 청구인이 조성ㆍ운영하는 이 사건 양묘장 내에 위치하고 있는데, 위 양묘장 둘레에는 펜스가 설치되어 있고 출입문에는 잠금장치가 설치되어 있다. 나. 이 사건 양묘장은 2011년 11월경 청구인이 도시녹화사업인 ‘Green City 1000만그루 나무심기 운동’에 필요한 양질의 묘목을 공급하기 위하여 조성된 시설로서 그동안 가시나무, 연산홍 등 어린 묘목을 수 년간 기른 후 성장한 나무(식물)를 공원, 산책로, 둘레길 및 가로변 등에 식재해 오고 있다. 다. 청구인이 2020. 9. 2. 피청구인에게 ○○국가산업단지 확장사업 부지에 편입되는 이 사건 국유지에 대하여 무상귀속 협의요청을 하자, 피청구인은 2020. 10. 21. 청구인에게 ‘이 사건 국유지는 잡종지 등으로서 무상귀속 대상에 해당되지 않으므로 유상매입 절차를 진행하여야 한다’는 내용의 협의의견을 통보하였다. 라. 피청구인은 2020. 10. 15. 청구인에게 처분 사전통지 및 대부계약 체결 안내 등의 절차를 거친 후 지방자치단체가 행정목적 수행에 사용하는 경우의 요율(1천분의 25)을 적용하여 2020. 11. 16. 청구인에게 전자문서로 이 사건 처분을 하였고, 위 처분서는 시행일 당일 청구인에게 송달되었다. 마. 피청구인이 2020. 11. 12. 이 사건 국유지 현장을 출장하여 촬영한 사진자료에 따르면, 이 사건 양묘장에 설치된 펜스와 잠금장치가 설치되어 있는 출입문 등은 철거가 되지 않은 채 그대로 유지되고 있다. 바. 국유재산법령상의 ‘경작용의 범위’에 대한 질의에 대하여 기획재정부장관이 회신(국유재산과-@@@@호, 2011. 6. 30.)한 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 국유재산법령상의 ‘경작용’은 한국표준산업분류상의 작물재배업, 즉 작물 및 종자를 재배ㆍ생산하는 활동을 의미함 ○ 매매상 편의를 위해 일시적으로 작물을 재배하는 경우에는 경작목적에 해당된다고 볼 수 없음 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 「국유재산법」 제2조제9호, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다)에게 부과하는 금액을 말하는데, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수한다고 되어 있다. 「국유재산법 시행령」 제29조제1항제1호ㆍ제3호의2에 따르면, 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 다만, 다음 경작용(「농지법 시행령」 제2조제3항제2호에 해당하는 시설로 직접 사용하는 용도를 포함한다)인 경우 요율은 1천분의 10 이상으로, 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우 요율은 1천분의 25 이상으로 한다고 되어 있다. 「국유재산법」 제73조의3에 따르면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리는 5년간 행사하지 아니하면 시효의 완성으로 소멸한다고 되어 있고, 제73조제2항의 권리의 소멸시효는 납부고지, 독촉, 교부청구 등의 사유에 의해 중단되며, 중단된 소멸시효는 납부고지나 독촉에 따른 납입기간, 교부청구 중의 기간, 압류해제까지의 기간 중 어느 하나의 기간이 지난 때부터 새로 진행한다고 규정하고 있다. 나. 판단 1) 청구인은 ‘2020. 9. 23. 이 사건 국유지상에 있던 묘목의 정리를 완료하여 더 이상 이 사건 국유지를 점유하고 있지 않고, 이 사건 국유지 중 가장자리 경사지 107㎡의 토지를 사용하지 않았다’며 위와 같은 내용이 처분에 반영되어야 한다는 취지의 주장을 하나, 「국유재산법」에서 정하는 토지의 점유란 사회관념상 어떤 사람의 사실적 지배에 있다고 보여지는 객관적 관계를 말하는 것으로서, 사실상의 지배가 있다고 하기 위해서는 반드시 물리적ㆍ현실적으로 지배하는 것만을 의미하는 것이 아니라 사람과의 시간적ㆍ공간적 관계와 타인 지배의 배제가능성을 고려하여 사회관념에 따라 합목적적으로 판단하여야 하는데(대법원 1996.9.10. 선고 96다19512 판결 참조), 위 인정사실에 따르면, 비록 청구인이 2020. 9. 23.경 이 사건 양묘장에 있었던 묘목을 철거하고 이 사건 국유지의 일부를 사용하지 않았다 하더라도 이 사건 국유지는 이 사건 양묘장 내에 위치하고 있고, 이 사건 양묘장 둘레에는 펜스가 설치되어 있으며 출입문은 시건장치로 잠겨져 있고, 위와 같은 상태는 2020. 11. 12. 현재까지도 여전히 유지되고 있음이 확인되는바, 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 2) 또한, 청구인은 ‘이 사건 국유지를 조경수 생산을 위한 경작용으로 사용하였으므로 경작용의 사용요율이 적용되어야 한다’는 취지의 주장을 하나, 살피건대, ① 기획재정부장관의 질의회신에 따르면, 국유재산법령상의 ‘경작용’은 한국표준산업분류상의 작물재배업, 즉 작물 및 종자를 재배ㆍ생산하는 활동을 의미하고, 일시적으로 작물을 재배하는 경우에는 경작목적에 해당된다고 볼 수 없다면서, 예컨대 조경사업자가 판매 목적으로 수목을 식재ㆍ육성하는 것은 일시적 작물재배로서 경작목적에 해당하지 않는다고 하고 있고, 청구인의 경우 지속적으로 묘목을 재배하려는 것이 아니라 일시적으로 식재 후 도시녹화사업을 위해 필요한 지역 또는 제3자에게 묘목을 공급하는데 목적이 있다는 점에 비추어 보면, 청구인이 이 사건 국유지를 ‘경작용’으로 사용하고 있다고 보기 어려운 점, ② 「국유재산법 시행령」 제29조제1항제3호의2는 ‘지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우’라고만 하면서 그 용도를 ‘공용’ 또는 ‘공공용’으로 제한하고 있지 않는바, 청구인이 도심 내 경관 및 환경개선을 위한 묘목 식재와 조경수 생산을 위해 이 사건 국유지에 묘목을 심고 기르는 행위는 지방자치단체가 자신이 설정한 지방녹화사업의 수행이라는 점에서 행정목적 수행에 사용하는 경우에 해당한다고 볼 수 있는 점, ③ 「국유재산법 시행령」에서 ‘경작용’에 대해 1천분의 10이라는 저율의 사용요율을 규정한 취지는 생산성이 낮은 영세 소작농을 지원하기 위한 것인바, 이러한 점을 고려할 때 청구인이 이 사건 국유지에 묘목을 기르고 있다고 해서 이를 곧 ‘경작용’으로 보아 저율의 사용요율을 적용하는 것은 법령의 취지에 부합한다고 보기 어려운 점 등 제반사정을 종합적으로 고려해 보면, 피청구인이 청구인이 점유ㆍ사용한 이 사건 국유지에 대하여 「국유재산법 시행령」 제29조제1항제3호의2에 따른 지방자치단체의 행정목적 사용요율을 적용한 것이 위법ㆍ부당하다고 할 수는 없다. 3) 한편, 처분의 상대방이 있는 행정처분의 경우 처분의 상대방에게 처분서가 송달되어야 그 효력이 발생하므로, 변상금 부과처분서 송달일을 기준으로 이미 5년이 경과한 점용기간에 대한 변상금 채권은 소멸시효가 완성되었다 할 것인데, 피청구인은 2020. 11. 16. 청구인에게 2015. 11. 5.부터 2020. 11. 4.까지를 점용기간으로 하여 변상금 부과처분을 하였고 위 처분서는 2020. 11. 16. 청구인에게 송달되었으며, 이 사건 처분서의 송달일인 2020. 11. 16.부터 소급하여 변상금 채권에 대한 5년의 소멸시효 기간을 계산하면 위 송달일로부터 5년 전인 2015. 11. 15.부터 역산하여 2015. 11. 5.까지의 변상금 부분에 대한 피청구인의 권리는 시효로 소멸하였다 할 것인바, 피청구인의 이 사건 처분 중 2015. 11. 5.부터 2015. 11. 15.까지에 대한 부분은 소멸시효의 완성으로 변상금 부과권이 소멸된 이후에 한 처분으로서 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 ‘2015. 11. 5.부터 2015. 11. 15.까지에 대한 변상금 부과처분 취소청구‘ 부분은 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.