국유재산 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 국유재산인 ‘A시 ○○구 ○○동’(이하 ’○○동‘이라 한다) @@@-@@번지 1,051㎡ 및 @@@-**번지 2,083㎡의 토지(합계 : 3,134㎡)(이하 ‘이 사건 국유지’라 한다)를 2016. 5. 12.부터 2019. 12. 8.까지 대부계약없이 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 2021. 5. 11. 청구인에게 1억 50만 260원의 변상금 부과처분(요율 2.5%)(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 2012년 이전부터 적법하게 이 사건 국유지를 점유하였고, 재산인계 통지를 받은 후 관리청에 유보ㆍ협의를 요청하여 ‘처분’이 아닌 ‘보존’으로 변경되었으며, 피청구인은 3년 6개월 동안 아무런 조치가 없었던 점 등을 종합해 볼 때, 청구인은 이 사건 국유지를 점용할 법적 지위가 있다. 나. 청구인은 이 사건 국유지에서 ‘친환경 도시텃밭사업’을 하였고 위 사업은 비영리 공익사업이므로 이 사건 국유지는 대부료 면제대상에 해당한다. 다. 피청구인은 청구인이 점유ㆍ사용하지 않는 경계, 수목, 수로 등을 포함하는 공부상 면적이 아닌 현황측량 면적(2,836㎡)을 기준으로 변상금을 산정하여야 하고, 청구인이 시행한 도시텃밭사업은 수분양자로 하여금 경작을 하도록 하는 것이 핵심내용이므로 행정목적 수행용(2.5%)이 아닌 경작용의 요율(1%)이 적용되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 총괄청의 직권 용도폐지 결정과 그에 따른 재산인계 요청에 따라 청구인은 이 사건 국유지에 대한 점유 권원이 더 이상 없고, 청구인이 무상사용을 신청하고 인계 유보를 요청하였다고 하여 점유 권원이 자동적으로 발생하는 것도 아니다. 나. 이 사건 국유지는 일반재산이므로 행정재산임을 전제로 하는 사용료 감면규정이 적용될 수 없고, 재해대책 등 불가피한 사유로 국유재산을 점유하게 된 것도 아니므로청구인은 변상금 징수의 예외사유에도 해당하지 않는다. 다. 이 사건 처분은 텃밭을 가꾼 주민들에 대한 것이 아니라, 아무런 권원 없이 도시텃밭으로 조성ㆍ관리한 청구인에 대한 것으로서, 주민복지에 관한 사업에 해당되는 공익사업이므로 행정목적 사용요율이 적용되고, 이 사건 국유지의 바깥에 펜스가 설치되어 있어 타인의 자유로운 통행을 배제하고 있으므로 잔여 면적 역시 일단의 토지로서 청구인이 배타적으로 점유하고 있다고 보아야 한다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제34조, 제47조, 제72조 국유재산법 시행령 제29조, 제32조, 제71조 하천법 제84조 하천법 시행규칙 제39조 국토교통부 국유재산관리규정(국토교통부 훈령 제1117호, 이하 같다) 제13조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등기부등본, 연도별 항공사진, A지방국토관리청 고시 제2002-@@@호, 제2011-@@@호 및 제2016-@@@호, 각종 공문, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 국유지는 ○○ 인근에 위치한 토지로서 1992. 5. 29. ‘하천’으로 편입되었다가 폐천부지로 고시(A지방국토관리청 고시 제2002-@@@호, 2002. 12. 27.)되었고, 다시 ‘폐천부지 등의 보전ㆍ처분에 관한 관리계획’(A지방국토관리청 고시 제2011- @@@호, 2011. 4. 29.)에 따라 ‘처분’ 대상으로 고시되었으며, 그간 국토교통부장관(A지방국토관리청장) 및 ○○구청장이 하천관리청으로서 관리해 왔는데, 청구인은 2012년경부터 이 사건 국유지를 주민들을 위한 ‘친환경 도시텃밭사업’ 용도로 사용해 왔다. 나. 청구인은 2016. 1. 13. A지방국토관리청장에게 ‘○○ ●●●●지구 폐천부지 활용계획’을 붙임 문서로 하여 이 사건 국유지에 대한 양여 및 무상사용을 요청하였는데, ‘○○ ●●●●지구 폐천부지 활용계획’의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 추진방향 : 폐천부지인 이 사건 국유지 등을 양여 또는 무상사용 관리위임을 받아 도시농업농장 등에 활용하여 수계 주민의 공공복리를 도모하고자 함 ○ 폐천부지 발생원인 : A시에서 시행한 ○○종합개발사업에 의한 제방 축조 다. 기획재정부장관은 ‘제13차 국유재산정책심의위원회의 심의ㆍ의결(2016. 4. 7.)을 거쳐 이 사건 국유지를 직권 용도폐지(용도폐지 등기일 : 2020. 3. 4.)하였으므로 이 사건 국유지를 2016. 4. 15.까지 피청구인에게 인계하라‘며 2016. 4. 8. 국토교통부장관에게 ’직권 용도폐지 대상 재산인계 요청‘을 하였고, 이에 국토교통부장관은 2016. 4. 11. A시장에게, A시장은 2016. 4. 12. 청구인에게 위와 같은 내용의 공문을 순차적으로 시행하였다. 라. A지방국토관리청장은 청구인이 한 위 나항의 ‘양여 등 요청’에 대하여 2016. 4. 15. 청구인에게 다음과 같이 회신하였다. 다 음 - ○ 폐천부지를 양여하거나 무상사용하도록 승낙하여 달라는 요청 사항에 대하여 검토한 결과, 2011년 수립된 폐천부지 관리계획의 적정성 등을 현재 상황 등 여건에 맞춰 재검토한 후 회신할 계획임 마. 청구인은 2016. 4. 21. 기획재정부장관, 국토교통부장관 및 A지방국토관리청장 등에게 ‘이 사건 국유지에 대하여 양여 등을 요청한 상황임에도 합리적 이유 없이 일방적으로 재산인계를 통보한 것은 부당하다’며 직권 용도폐지된 이 사건 국유지에 대하여 인계를 유보해 달라는 요청을 하였다. 바. 피청구인은 2016. 8. 5. 청구인에게 직권 용도폐지된 이 사건 국유지를 2016. 8. 12.까지 인계해 달라는 내용의 ‘총괄청 직권 용도폐지 재산 인계요청’을 하였다. 사. A지방국토관리청장은 2016. 12. 28. 청구인에게 "치수, 이수, 하천환경보전을 위하여 이 사건 국유지에 대한 관리계획을 ‘처분’에서 ‘보존’으로 변경고시(A지방국토관리청 고시 제2016-@@@호, 2016. 12. 27.)하였으니 「국토교통부 국유재산관리규정」 제13조에 따라 폐천부지 관리에 만전을 기하여 달라"고 통보하였다. 아. 청구인은 2017. 1. 6. 피청구인에게 이 사건 국유지가 A지방국토관리청 고시 제2016-@@@호에 따라 ‘처분’에서 ‘보존’으로 폐천부지 관리계획이 변경되었음을 알리면서 청구인이 계속 관리할 수 있도록 적극 반영해 달라고 통보하였다. 자. 청구인이 2019. 4. 9. A지방국토관리청장에게 국유재산 사용허가 협의를 요청하자, A지방국토관리청장은 2019. 4. 22. 청구인에게 다음과 같이 회신하였다. 다 음 - ○ 「국토교통부 국유재산관리규정」 제13조제1항에 따라 「하천법」에 의하여 하천구역에서 제외된 폐천부지는 시ㆍ도 관리재산으로 관리하도록 되어 있어, 국유재산의 사용ㆍ수익에 대하여는 위임 관리기관인 해당 지자체에서 검토 후 조치할 사안임 차. 피청구인은 2020. 1. 21. 청구인에게 이 사건 국유지에 대한 인계를 촉구한 후 2020. 3. 16. 청구인에게 처분 사전통지(점유면적 : 2,836㎡, 요율 2.5%)하였다. 카. 한국국토정보공사가 2020. 4. 16. 실시한 지적현황 측량성과도에 따르면, 이 사건 국유지(3,134㎡) 중 경작지는 2,836㎡, 공지는 298㎡로 되어 있다. 타. 피청구인은 2021. 4. 21. 청구인에게 다시 처분 사전통지를 한 후, 청구인이 이 사건 국유지를 2016. 5. 12.부터 2019. 12. 8.까지 대부계약없이 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 2021. 5. 11. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데, 이 사건 처분서는 전자문서로 시행되어 처분일 당일 청구인에게 송달되었다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「국유재산법」 제2조제9호, 제7조제1항, 제72조제1항제2호 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수하고, 다만, 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다고 되어 있다. 「국유재산법」 제34조제1항제2호 및 같은 법 시행령 제32조제5항ㆍ제6항에 따르면, 중앙관서의 장은 행정재산을 직접 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 지방자치단체에 사용허가하는 경우 등의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료를 면제할 수 있고, 지방자치단체는 법 제34조제1항제2호에 따라 사용료를 면제받으려면 그 재산의 취득 계획을 중앙관서의 장에게 제출하여야 하며, 이에 따라 취득 계획을 제출받은 중앙관서의 장이 사용료를 면제하려는 경우 그 사용허가 기간은 1년을 초과해서는 아니 되고, 같은 법 제47조제1항에 따르면, 일반재산의 대부료의 감면에 관하여는 제34조제1항제2호를 준용한다고 되어 있다. 「국유재산법 시행령」 제29조제1항제3호의2ㆍ제2항제1호ㆍ제2호에 따르면, 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 다만, 경작용인 경우에는 해당 재산의 가액에 1천분의 10 이상의 요율을 곱한 금액으로, 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우에는 해당 재산의 가액에 1천분의 25 이상의 요율을 곱한 금액으로 할 수 있다고 되어 있다. 2) 「하천법」 제84조제1항 및 「하천법 시행규칙」 제39조에 따르면, 하천관리청은 하천공사 또는 홍수, 그 밖의 자연현상으로 하천의 유로가 변경되어 하천구역에서 제외된 토지(이하 ‘폐천부지등’이라 한다)가 발생한 경우에는 폐천부지등의 발생연월일, 위치, 발생사유 등을 그 발생일부터 3년 이내에 이를 관보 등에 고시하여야 하고, 「국토교통부 국유재산관리규정」 제13조제1항ㆍ제3항에 따르면, 하천법에 따라 하천구역에서 제외된 폐천부지는 시·도 관리재산으로 관리하고, 하천법 제84조제1항에 따른 폐천부지 및 그 밖의 폐천부지는 폐천부지가 고시된 때로부터 5년간 행정재산으로 관리할 수 있으며, 같은 기간 내에 교환·양여 등 처분이 되지 않은 재산은 하천관리청의 협의를 거쳐 용도폐지하고 총괄청에 인계하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은 "이 사건 국유지에 대한 관리계획이 ‘처분’에서 ‘보존’으로 변경된 폐천부지이므로 이 사건 국유지를 점유ㆍ사용할 권원이 있다"는 취지의 주장을 하나, 살피건대, 위 인정사실에 따르면, ① 이 사건 국유지는 당초 폐천부지(행정재산)로 되어 있었으나 기획재정부장관은 2021. 4. 7. 제13차 국유재산정책심의위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 이 사건 국유지를 직권으로 용도폐지를 하였고, 이에 따라 이 사건 국유지는 일반재산으로 변경되어 그 관리권이 피청구인에게 이관되었음이 확인되는 점, ② 기획재정부장관은 국토교통부장관 등을 거쳐 2016. 4. 12. 청구인에게 직권으로 용도폐지된 이 사건 국유지에 대하여 재산인계를 요청한 사실까지 확인되는 점, ③ A지방국토관리청장이 2016. 12. 28. 이 사건 국유지에 대한 관리계획을 ’처분‘에서 ’보전‘으로 변경고시하였다고 하더라도, 위 시점에서는 A지방국토관리청장에게 이 사건 국유지에 대한 관리권이 더 이상 존재하지 아니한다 할 것이므로, 위 관리계획 변경고시가 정당한 관리권을 가진 행정청이 한 조치로 보기도 어려운 점 등을 종합해 보면, 이 사건 국유지는 용도폐지된 날 이후부터는 더 이상 청구인이 점유ㆍ사용할 권원이 존재한다고 볼 수 없다. 2) 또한, 청구인은 이 사건 국유지에서 친환경 도시텃밭사업을 하였고 위 사업은 비영리 공익사업이므로 자신은 대부료 면제대상에 해당한다고 주장하나, 살피건대, 사용료(대부료) 감면에 대하여 규정하고 있는 「국유재산법」 제34조제1항제2호, 제47조제1항 및 같은 법 시행령 제32조제5항에 따르면, 사용료(대부료) 감면이 이루어지기 위해서는 ‘해당 재산을 직접 비영리 공익사업용 등으로 사용하려는 지방자치단체에 사용허가(대부)하는 경우로서 그 재산의 취득 계획을 중앙관서의 장에게 제출한 경우’라야 하는데, 청구인이 이 사건 국유지에 대한 매입 등 취득 계획이 있었다거나 취득 계획을 중앙관서의 장에게 제출한 사실이 확인되지 않으므로 청구인은 사용료(대부료) 감면대상에 해당하지 아니하고, 청구인은 재해대책 등 불가피한 사유로 이 사건 국유지를 점유ㆍ사용한 것도 아니므로 「국유재산법」 제72조제1항제2호에 따른 변상금 징수의 예외사유에도 해당되지 않는바, 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 3) 청구인은 자신이 점유ㆍ사용하지 않는 경계, 수목, 수로 등을 포함하는 공부상 면적이 아닌 현황측량 면적(2,836㎡)을 기준으로 변상금을 산정하여야 하고, 도시텃밭사업은 수분양자로 하여금 경작을 하도록 하는 것이 핵심내용이므로 행정목적 수행용(2.5%)이 아닌 경작용의 요율(1%)이 적용되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 물건에 대한 점유란 사회 관념상 어떤 사람의 사실적 지배에 있다고 보여지는 객관적 관계를 말하는 것으로서 사실상의 지배가 있다고 하기 위해서는 반드시 물건을 물리적, 현실적으로 지배하는 것만을 의미하는 것이 아니고 물건과 사람과의 시간적·공간적 관계와 본권관계, 타인 지배의 배제가능성 등을 고려하여 사회 관념에 따라 합목적적으로 판단하여야 할 것인데(대법원 1996. 9. 19. 선고 96다19512 판결 참조), 위 인정사실에 따르면, 비록 지적현황 측량성과도에는 이 사건 국유지(3,134㎡) 중 경작지는 2,836㎡이고 나머지는 공지(298㎡)로 되어 있다 하더라도, 청구인이 이 사건 국유지에서 도시텃밭사업을 하는 중에는 다른 사람이 해당 공지를 점유ㆍ사용할 수 없을 뿐만 아니라 제3자가 해당 공지 부분을 별도로 점유ㆍ사용한 것도 아니므로, 청구인은 도시텃밭사업을 하면서 이 사건 국유지 전체를 일단의 토지로 점유ㆍ사용한 것이라고 할 것이다. 또한, 청구인은 폐천부지인 이 사건 국유지에서 도시텃밭사업을 함으로써 주민들에게 여가 선용 및 체험활동 등의 기회를 제공하여 주민들의 공공복리를 증진하고자 하는 행정목적을 가진 것으로 보이고, 사업에 참여한 주민들은 소규모의 면적을 분양받아 일시적으로 여가 선용을 하거나 체험활동을 하면서 농작물을 재배하는 것이므로 이를 두고 경작을 업으로 하는 농업인으로 볼 수도 없는바, 도시텃밭사업 용도로 점유ㆍ사용된 이 사건 국유지에 대하여 행정목적 수행용의 요율이 아닌 경작용의 요율이 적용되어야 한다고 보기는 어렵다. 4) 따라서, 위와 같은 제반사정을 종합적으로 고려해 보면, 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.