국유재산 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 A도 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리(이하 ‘○○리’라 한다) ###-# 694㎡ 중 155㎡’(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 사용허가 또는 대부 등을 받지 않고 사용·수익하였다는 이유로 피청구인은 2019. 10. 28. 청구인에게 256만 5,510원의 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인이 1997년 A도지사로부터 ○○리 @@6, @@8 등에 대하여 개발허가를 받고 체육시설 공사를 하였는데, 당시 하천(○○리 ***-*)과 접해 있는 ○○리 @@8 및 ○○리 ###-#에는 수해로 하천 상류에서 내려온 온갖 이물질이 쌓여 사용할 수 없는 상태였다. 청구인이 반복되는 수해를 방지하고 주차장을 만들기 위해 옹벽을 쌓게 되었고 옹벽으로 인해 이 사건 토지가 포함되어 있는 ○○리 ###-#이 비로소 정리되었는바, 이 사건 토지는 청구인이 수해 예방을 위해 실시한 옹벽공사 과정에서 생겨난 부산물로서, 청구인이 옹벽공사를 하지 않고 원상태를 유지했다면 이 사건 토지는 상류에서 떠내려온 각종 오물과 이물질로 인해 쓸모없는 하천부지로 남아 있었을 것이다. 나. 1997년 당시 이 사건 토지는 ●●군이 관리하였고 청구인이 ●●군청 담당 공무원에게 옹벽 설치 요구를 하였으나 ●●군 측에서 예산이 없다고 하여 청구인은 수해 예방을 위해 개인자금으로 옹벽 공사를 하게 된 것이며, ●●군과 협의를 거쳐 공사를 진행하였던바, 청구인은 결코 이 사건 토지를 침범할 의도가 없었고 당시 ●●군청 담당자의 사용가능하다는 말만 믿고 사용해 온 것뿐이며, 실제로 이 사건 토지는 삼각형 모양으로서 주차장으로 사용하기도 어려운데, 이 사건 토지를 ●●군으로부터 넘겨받은 피청구인이 이러한 공사 경위를 확인하지도 않은 채 이 사건 처분을 한 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제72조, 제73조의3 국유재산법 시행령 제71조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증명서, 농지전용허가증, 건축허가(설계변경), 옹벽 사진, 처분사전통지서, 의견서, 국유재산 대부 계약서, 국유재산 임대료 간편조회 내역서, 재산실태조사서, 이 사건 처분서 등에 따르면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 등기사항전부증명서에 따르면, 이 사건 토지는 1948. 9. 11. 권리귀속을 등기원인으로 하여 국유화되었다. 나. 청구인은 체육시설(눈썰매장, 수영장, 골프연습장)을 설치하고자 1996. 12. 30. 충청북도지사로부터 이 사건 토지와 인접한 ○○리 @@6, @@8, &&&-&(총 면적: 15,221㎡)에 대하여 농지전용허가를 받았으며, 1997. 11. 5. ●●군수로부터 건축허가(설계변경)를 받고 체육시설 설치를 위한 공사를 실시하면서 옹벽 공사도 함께 실시하였다. 다. 청구인은 2009년 다음과 같이 ●●군수와 국유재산 대부계약을 체결하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159282711"> ┌───────────────────────────────────────────────┐ │○ 대부자(갑): 국 기획재정부(분임 재산관리관) ●●군수 │ │○ 대부받는 자(을): 신○○ │ │○ 재산의 표시: ○○리 ###-# / 대지 / 694㎡ 중 65㎡ │ │ - 위 재산에 대하여 대부자를 갑으로 하고 대부받은 자를 을로 하여 다음과 같이 대부계약을 체결한│ │다. │ │제1조 대부재산의 사용목적은 주차장으로 한다. │ │제2조 대부기간은 2009. 1. 1.부터 2013. 12. 31.까지 5년간으로 한다 │ │제3조 대부료 토지는 국유재산법 시행령 제26조제2항제1호의 규정에 의거 연도마다 산출한 재산가액 │ │을 기준으로 하며 납부기한은 계약체결일부터 60일 이내로 한다. │ │(이하 생략) │ └───────────────────────────────────────────────┘ </img> 라. 피청구인이 제출한 국유재산 임대료 간편조회 내역서에 따르면, 청구인이 다음과 같이 ○○리 ###-#에 대하여 국유재산임대료를 납부한 것으로 되어 있다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159282717"> (단위: 원) ┌──────┬──────┬────┬──────┬───┬───┐ │부과일자 │최종납기일자│수납구분│수납일자 │본세 │가산금│ ┝━━━━━━┿━━━━━━┿━━━━┿━━━━━━┿━━━┿━━━┥ │2010. 2. 11.│2010. 2. 28.│완납 │2010. 2. 26.│37,340│0 │ ├──────┼──────┼────┼──────┼───┼───┤ │2011. 2. 15.│2011. 3. 3. │완납 │2011. 5. 2. │80,600│1,230 │ ├──────┼──────┼────┼──────┼───┼───┤ │2011. 2. 15.│2011. 3. 3. │완납 │2011. 5. 2. │39,200│600 │ ├──────┼──────┼────┼──────┼───┼───┤ │2012. 2. 7. │2012. 3. 7. │완납 │2012. 2. 29.│87,850│0 │ ├──────┼──────┼────┼──────┼───┼───┤ │2012. 2. 7. │2012. 3. 7. │완납 │2012. 2. 29.│41,160│0 │ └──────┴──────┴────┴──────┴───┴───┘ </img> 마. 한편 이 사건 토지의 관리청은 2013. 4. 15. ●●군수에서 피청구인으로 변경되었다. 바. 피청구인은 2019. 9. 9. 청구인에게 이 사건 처분을 할 예정임을 통지하였으며, 청구인은 ‘체육시설의 방문객이 줄어 실제 주차하는 차량이 거의 없고, 영업현실, 주변지가 등과 부합하지 않는 높은 변상금이 부과되었다’는 취지의 의견을 제출하였다. 사. 피청구인은 2019. 10. 28. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였으며, 이 사건 처분서는 2019. 11. 6. 청구인의 배우자가 수령하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159282841"> ┌──────────────────────────────────────────────────┐ │○ 귀하가 이 사건 토지를 대부계약 없이 점유·사용함에 따라 「국유재산법」 제72조 및 같은 법 시행령 │ │제71조에 의거 다음과 같이 변상금을 부과고지하오니 2019. 11. 12.까지 납부하여 주시기 바랍니 │ │다. │ │○ 점유 현황 │ │(단위: ㎡) │ │┌──────┬──┬────┬────┬──────┐ │ ││소재지 │지목│공부면적│점유면적│용도 │ │ │├──────┼──┼────┼────┼──────┤ │ ││○○리 ###-#│대 │694.000 │155.000 │주차장 용지 │ │ │└──────┴──┴────┴────┴──────┘ │ │ │ │○ 부과 변상금 │ │ (단위: 원) │ │┌───┬─────┬───┬─────┬────────────────┐ │ ││회계년│변상금원금│연체이│합계 │점유기간(일수) │ │ ││도 │ │자 │ │ │ │ │├───┼─────┼───┼─────┼────────────────┤ │ ││2014 │115,160 │ │115,160 │2014. 9. 30. ~ 2014. 12. 31.(93)│ │ │├───┼─────┼───┼─────┼────────────────┤ │ ││2015 │474,300 │ │474,300 │2015. 1. 1. ~ 2015. 12. 31.(365)│ │ │├───┼─────┼───┼─────┼────────────────┤ │ ││2016 │495,680 │ │495,680 │2016. 1. 1. ~ 2016. 12. 31.(366)│ │ │├───┼─────┼───┼─────┼────────────────┤ │ ││2017 │495,680 │ │495,680 │2017. 1. 1. ~ 2017. 12. 31.(365)│ │ │├───┼─────┼───┼─────┼────────────────┤ │ ││2018 │562,640 │ │562,640 │2018. 1. 1. ~ 2018. 12. 31.(365)│ │ │├───┼─────┼───┼─────┼────────────────┤ │ ││2019 │422,050 │ │422,050 │2019. 1. 1. ~ 2019. 9. 29.(272) │ │ │├───┼─────┼───┼─────┼────────────────┤ │ ││합계 │2,565,510 │ │2,565,510 │ │ │ │└───┴─────┴───┴─────┴────────────────┘ │ └──────────────────────────────────────────────────┘ </img> 아. 항공사진에 따르면, ○○리 ###-#의 일부분인 이 사건 토지에는 2011년부터 다음과 같이 청구인의 체육시설과 연결된 주차장이 설치되어 있다. - 다 음 - <사진 삭제> 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「국유재산법」제2조제9호, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다)에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하고, 중앙관서의 장등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액을 변상금으로 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수하도록 되어 있다. 2) 「국유재산법」제73조의3에 따르면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리는 5년간 행사하지 아니하면 시효의 완성으로 소멸한다고 되어 있고, 제73조제2항의 권리의 소멸시효는 납부고지, 독촉, 교부청구 등의 사유에 의해 중단되며, 중단된 소멸시효는 납부고지나 독촉에 따른 납입기간, 교부청구 중의 기간, 압류해제까지의 기간 중 어느 하나의 기간이 지난 때부터 새로 진행한다고 규정하고 있다. 나. 판단 청구인은 이 사건 토지를 침범할 의도가 전혀 없었으며, ●●군수와 협의를 거쳐 옹벽공사를 하였고 청구인의 옹벽공사 덕분에 수해로 인하여 쓸 수 없던 이 사건 토지가 정리되었음에도 피청구인이 이러한 공사 경위를 확인하지 않은 채 이 사건 처분을 하였다며 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 변상금부과처분은 법률상 원인 없이 국유재산을 무단점용한 행위에 대한 부당이득의 반환과 아울러 위반자에 대하여 제재를 가하기 위한 조치이다. 그런데 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 등 참조). 위 인정사실에 따르면, 이 사건 토지에는 청구인의 체육시설과 연결된 주차장이 설치되어 있고, 청구인이 2009년 당시 ○○리 ###-#의 관리청인 ●●군수와 2009. 1. 1.부터 2013. 12. 31.까지 5년간 ○○리 ###-# 중 65㎡를 주차장으로 사용하기로 하는 내용의 국유재산 대부계약을 체결하였으며 2012년 2월까지 임대료를 납부한 사실이 확인되므로, 청구인이 대부계약 체결로 인해 2013년까지는 정당하게 이 사건 토지를 사용·수익할 수 있었던 것으로 보이나, 2014년 이후로는 청구인이 대부계약을 체결하지 아니하여 이 사건 토지를 사용·수익할 수 있는 정당한 권원을 갖추지 못하였는바, 설령 1997년 실시된 청구인의 옹벽공사 덕분에 이 사건 토지가 수해를 입지 않았다 하더라도 이를 두고 청구인에게 무단점유를 정당화 할 특별한 사정이 존재한다고 하기는 어려워 청구인은 2014년부터 이 사건 토지를 무단점유 하였다 할 것이다. 그런데 변상금을 징수할 것인가는 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위라 할 것인바(대법원 1998. 9. 22. 선고 98두7602 판결 참조), 청구인의 무단점유 사실을 확인한 이상, 피청구인으로서는 변상금 부과처분을 하여야 한다. 다만 피청구인은 2019. 10. 28. 청구인에게 2014. 9. 30.부터 2019. 9. 29.까지를 부과기간으로 하여 변상금 부과처분을 하였으나, 변상금 부과 처분서가 청구인에게 도달한 2019. 11. 6.부터 소급하여 변상금 채권에 대한 5년의 소멸시효 기간을 계산하면 위 처분서 도달일부터 5년 전인 2014. 11. 6.부터 역산하여 2014. 9. 30.까지의 변상금 부분에 대한 피청구인의 권리는 시효로 소멸하였는바, 이 사건 처분 중 2014. 9. 30.부터 2014. 11. 6.까지의 기간에 대하여 변상금을 부과한 부분은 위법·부당하다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 2014. 9. 30.부터 2014. 11. 6.까지의 변상금 부과처분 취소청구 부분은 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.