국유재산 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 국유재산인 ‘A시 ○○○구 ○○동’(이하 ‘○○동’이라 한다) @@@-18번지 2㎡의 토지, @@@-21번지 34㎡의 토지, @@@-35번지 58㎡의 토지(이하 위 3필지의 토지 모두를 지칭하여 ‘이 사건 토지’라 한다)를 2014. 9. 22.부터 2016. 9. 19.까지 대부계약없이 주택부지로 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 2019. 9. 9. 청구인에게 814만 7,150원의 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 부동산관련법에 무지하여 당시 기획부동산을 통하여 ○○동 @@@-18번지의 건물(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)을 매입하였는데, 이 사건 토지가 국유재산임을 알았다면 이 사건 주택을 매입하지 않았을 것이고, 건물등기부상의 건물 면적(26.45㎡)으로 매매가액을 산정하여 거래를 하였으나 피청구인은 위 건물 면적보다 넓은 토지에 대하여 변상금을 부과하였다. 나. 피청구인은 철거명령 등 특별한 제재를 취하지 않다가 뒤늦게 누락된 변상금을 부과한 것은 행정청의 관리책임을 청구인에게 전가하는 것이고, 청구인은 이 사건 주택을 매입하여 매매차익으로 인한 재산상의 이익을 전혀 얻지 않았다. 3. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제72조 국유재산법 시행령 제71조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 토지대장, 등기부등본, 측량성과도, 국유재산실태조사서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 토지는 서로 연접한 국유지로서 3필지의 토지(○○동 @@@-18번지 2㎡, @@@-21번지 34㎡, @@@-35번지 58㎡의 토지)로 되어 있다. 나. 이 사건 주택은 1947. 8. 28. 건물등기부에 등재(구조 : 목조기와지붕, 면적 : 26.45㎡, 위치 : ○○동 @@@-18번지)된 이래 매매를 원인으로 박○○(2003. 10. 6.) → 김○○(2006. 10. 23.) → 이○신(2011. 1. 24.) → 신○○(2012. 5. 2.) → 청구인(2013. 9. 24.) → 이○섭(2016. 9. 20.) → ○○○구(2017. 9. 25.)의 순서로 소유권이 이전되었다가 2018. 7. 11. 도로정비사업을 위하여 철거되었다. 다. 대한지적공사의 1994. 5. 30.자 지적현황 측량성과도에 따르면, 이 사건 주택은 ○○동 @@@-18번지 60㎡와 @@@-21번지 34㎡의 토지를 점유(합계 94㎡)하고 있고, 위 공사의 2002. 9. 6. 지적현황 측량성과도에 따르면, 이 사건 주택은 ○○동 @@@-21번지 34㎡를 점유하고 있다고 되어 있다. 라. 피청구인은 이 사건 주택의 전 소유자인 박○○이 이 사건 토지를 주택부지로 무단 점유ㆍ사용하였다는 이유로 2009. 6. 30. 위 박○○에게 다음과 같은 내용의 변상금을 부과하였고, 위 박○○은 2009. 7. 13. 변상금을 모두 납부하였다. 다 음 - ○ 점유기간 : 2006. 4. 1. ~ 2006. 10. 23. ○ 점유면적 : 94㎡(○○동 @@@-18번지 60㎡, ○○동 @@@-21번지 34㎡) ○ 부 과 액 : 1,862,120원 마. 국유재산실태조사서(2009. 9. 9., 2014. 10. 22. 및 2016. 5. 12.)에 따르면, 이 사건 주택은 ○○동 @@@-18번지 60㎡와 @@@-21번지 34㎡의 토지를 무단 점유(합계 94㎡)하고 있다고 되어 있다. 바. 이 사건 토지 중 ○○동 @@@-18번지의 토지는 2016. 10. 5. ○○동 @@@-35번지 58㎡와 @@@-18번지 2㎡의 토지로 분할되었다. 사. 피청구인은 2018. 11. 26. 사전통지 등의 절차를 거친 후 청구인이 국유재산인 이 사건 토지를 2014. 9. 22.부터 2016. 9. 19.까지 대부계약없이 주택부지로 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 2019. 9. 9. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 아. 피청구인은 청구인으로부터 이 사건 주택을 매입한 이○섭이 이 사건 토지를 주택부지로 무단 점유ㆍ사용하였다는 이유로 2018. 11. 27. 위 이○섭에게 다음과 같은 내용의 처분전 사전통지를 하였고, 위 이○섭은 2018. 12. 19. 통지된 변상금을 모두 납부하였다. 다 음 - ○ 점유기간 : 2016. 9. 20. ~ 2017. 9. 24. ○ 점유면적 : 94㎡(○○동 @@@-18번지 2㎡, @@@-21번지 34㎡, @@@-35번지 58㎡) ○ 부 과 액 : 4,446,250원 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 ｢국유재산법｣ 제2조제1호ㆍ제9호, 제5조제1호, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘국유재산’이란 국가의 부담, 기부채납이나 법령 또는 조약에 따라 국가 소유로 된 부동산과 그 종물, 선박, 항공기 등과 그들의 종물 등의 재산을 말하며, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다)에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액을 변상금으로 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수하도록 되어 있다. 나. 판단 청구인은 ‘등기부상 건물 면적(26.45㎡)으로 매매가액을 산정하여 이 사건 주택을 구입하였으므로 위 면적으로 변상금이 부과되어야 하고, 피청구인이 철거명령 등의 조치를 취하지 않다가 뒤늦게 누락된 변상금을 부과한 것은 부당하다’는 취지의 주장을 한다. 국유재산을 무단 점유ㆍ사용하는 자에 대하여 국가나 국가로부터 국유재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받은 자가 국유재산의 점유ㆍ사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금 부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용ㆍ수익 권원이 인정될 수는 없고(대법원 2008. 5. 15. 선고 2005두11463 판결 참조), 사회통념상 건물은 그 부지를 떠나서는 존재할 수 없는 것이므로 건물의 부지가 된 토지는 그 건물의 소유자가 점유하는 것으로 볼 것이고, 이 경우 건물의 소유자가 현실적으로 건물이나 그 부지를 점거하고 있지 아니하고 있더라도 그 건물의 소유를 위하여 그 부지를 점유한다고 보아야 할 것이다(대법원 2003. 11. 13 선고 2002다57935 판결 참조). 살피건대, 위 인정사실에 따르면, ① 대한지적공사의 측량성과도에는 이 사건 주택이 ○○동 @@@-18번지(분할전 면적) 60㎡와 @@@-21번지 34㎡의 토지를 점유하고 있다고 되어 있고, 제3자가 공적인 목적으로 실제 측량을 거쳐 작성한 위 측량성과도를 신뢰할 수 없다거나 그 기재 내용을 번복할 만한 객관적인 자료도 확인되지 않는 점, ② 이 사건 주택의 전 소유자인 박○○의 경우, 이 사건 토지를 무단 점유(면적 : 94㎡)하였다는 이유로 변상금을 부과받은 후 위 변상금을 모두 납부한 사실이 확인되는 점, ③ 2009. 9. 9., 2014. 10. 22. 및 2016. 5. 12.자로 각각 작성된 국유재산실태조사서에도 이 사건 주택은 이 사건 토지를 무단 점유(면적 : 94㎡)하고 있다고 되어 있는 점, ④ 청구인으로부터 이 사건 주택을 매입한 이○섭의 경우에도 이 사건 토지를 무단 점유(면적 : 94㎡)하였다는 이유로 처분전 사전통지를 받은 후 통지된 변상금을 모두 납부한 사실이 확인되는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 적어도 청구인이 이 사건 주택을 매입하기 이전은 물론 매도할 때까지는 이 사건 주택이 이 사건 토지를 점유(면적 : 94㎡)하고 있었던 현황은 변경됨이 없이 줄곧 유지되고 있었던 것으로 보지 않을 수 없다. 따라서, 청구인이 국유재산인 이 사건 토지를 2014. 9. 22.부터 2016. 9. 19.까지 대부계약없이 주택부지로 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.