국유재산 변상금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 국유의 잡종재산인 ○○광역시 ○구 ○○동 576-7번지 48㎡(이하 ‘이 사건 대지’라 한다)에 대하여 대부 또는 사용·수익 허가 등을 받지 아니하고 청구인 소유의 주택부지인 같은 동 209-16번지 대 149㎡ 및 같은 동 162-8번지 대 30㎡(이하 ‘청구인 소유 대지’라 한다)와 일단으로 주택부지로 무단점유하고 있다는 이유로 피청구인이 2009. 4. 3. 청구인에게 2003. 11. 11.부터 2008. 11. 10.까지의 점유기간에 대한 변상금 249만 4,300원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 대지와 이 사건 대지에 인접한 청구인 소유 대지의 지상에 있는 청구인 소유 건물(○○광역시 ○구 ○○동 209-16번지 제1호. 이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)은 ○○시장(○○광역시 설치 이전)이 1974년도 ○○시 내 무주택자 해소대책으로 구획정리사업을 실시하여 △△동 A지구에 39세대, B지구에 18세대의 △△주택을 건립하여 신청을 받아 추첨을 실시하였고, 청구인이 B지구 C형에 당첨되어 분양대금을 납부하고 △△주택과 주택부지를 소유하게 된 것으로 청구인은 당시 주택부지에 일부 국유재산이 포함되어 있는 것을 알 수 없었다. 나. 청구인이 무단점유한 이 사건 대지는 청구인 소유 대지를 포함한 이 사건 주택의 부지 전체 227㎡ 중 비교적 적은 48㎡로서 청구인이 이 사건 건물과 청구인 소유 대지를 매수할 당시 이 사건 대지가 매수대상에 포함되지 않는 것을 알 수 없는 상황이었는데, 토지를 매수·취득하여 점유를 개시함에 있어서 매수인이 인접토지와의 경계선을 정확하게 확인하여 보지 아니하여 착오로 인접토지의 일부를 그가 매수·취득한 토지에 속하는 것으로 믿고서 인접토지의 일부를 현실적으로 인도받아 점유하고 있다면 인접토지의 일부에 대한 점유는 소유의 의사에 기한 것이라고 보아야 하므로(대법원 2009. 9. 29. 선고 99다58570, 58587 판결) 청구인이 1975. 3. 19. 이 사건 주택과 청구인 소유 대지에 대한 소유권이전등기를 경료하면서 이 사건 대지를 청구인 소유 대지에 포함된 것으로 인식하고 현실적으로 인도받아 현재까지 34년이 넘게 소유의 의사로 점유하여 왔으므로 청구인은 이 사건 대지에 대하여 점유취득시효가 완성되었다. 다. 「국유재산법」 제46조에 의하면, 국유재산 관리청 또는 재산관리관은 매년 실태조사를 실시하여 대장을 정비하도록 되어 있는데, 설혹 무단점유를 하였더라도 이는 이 사건 주택을 건축한 ○○시장(당시 국유재산 관리청)이 무단점유한 것이지 청구인이 무단점유한 것이 아니고, 청구인은 이 사건 처분을 받고 ○○광역시장에게 1974년 당시 B지구 △△주택 건립에 대한 정보공개를 청구하였으나 이는 35년 전 서류로 보관되어 있지 않다는 이유로 정보공개할 수 없다고 답변하였다. 라. 피청구인은 청구인이 이 사건 대지를 점유하기 시작한 때로부터 34년이 넘는 동안 변상금을 부과하지 않다가 갑자기 국유재산을 무단점유하였다면서 변상금을 부과하였는바, 장기간 부과처분도 없었고 나아가 점유취득시효까지 완성된 것이므로 권리남용 금지의 원칙 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 대지는 국유재산관리 총괄청인 기획재정부 소관 국유잡종재산으로서 종전 관리기관인 ○○광역시 ○구청으로부터 2005. 11. 14. 피청구인으로 인계받아 관리하고 있고, 이 사건 대지는 지적도에서 보듯이 청구인 소유 대지인 2필지 사이에 존재하여 이 사건 주택부지와 일단으로 무단점유·사용되었다. 나. 대법원 판례 95다54204(1996. 11. 29. 선고) 소유권이전등기 및 대법원 판례 99다36778(2000. 6. 9. 선고) 소유권이전등기에 의하면 귀속재산의 점유자는 국가에 대한 보관자의 지위에 있게 되므로 권원의 성질상 타주점유라고 판시하고 있는바, 이 사건 대지는 1948. 9. 15. 대한민국(재무부)에 권리 귀속된 재산이므로 청구인은 실제 국가에 대한 보관자 지위로서 타주점유자에 해당하므로 점유취득 시효완성은 받아들일 수 없다. 다. 국유지를 사용·수익허가 없이 무단으로 사용하는 자는 변상금을 납부하게 되어 있고, 변상금을 징수할 것인가는 처분청의 재량을 허용하지 않는 법률적 기속행위이며, 선의의 점유인지 여부와는 관계없이 부과되는 것이므로 이 사건 처분은 적법·타당하여 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되어 2009. 7. 31. 시행되기 전의 것. 이하 같다) 제4조, 제5조, 제6조, 제24조, 제31조, 제32조, 제38조, 제51조 국유재산법 시행령(2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 전부 개정되어 2009. 7. 31. 시행되기 전의 것. 이하 같다.) 제26조, 제33조, 제56조 국가재정법 제96조제1항 민법 제245조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 변상금 부과고지, 현황사진, 등기부등본(토지, 건물), 일반건축물대장, 지적도, 측량성과도 등 각 사본의 기재내용과 당사자간에 다툼이 없는 사실을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 대지는 국유재산관리 총괄청인 기획재정부 소관 국유잡종재산으로서 종전 관리기관인 ○○광역시 ○구청으로부터 2005. 11. 14. 피청구인으로 인계받아 관리하고 있고, 피청구인은 「국유재산법」 제32조제3항, 같은 법 시행령 제33조제2항에 따라 기획재정부장관으로부터 국유잡종재산의 관리·처분에 관한 업무를 위탁받아 수행하는 국유재산 관리기관이다. 나. 이 사건 대지와 청구인 소유 대지 2필지에 대한 지적도에 의하면, 국유재산 중 잡종재산인 이 사건 대지 48㎡는 청구인 소유인 ○○광역시 ○구 ○○동 209-16번지 대 149㎡와 같은 동 162-8번지 대 30㎡ 사이에 위치해 있다. 다. 피청구인은 2005. 12. 20. 이 사건 대지에 대하여 실태조사를 한 결과 청구인이 주택부지로 점유하고 있었고, 피청구인은 2006. 9. 27. 청구인에게 국유재산 변상금 사전통지를 하면서 대부계약 체결을 안내하였는데, 청구인은 2006. 10. 16. 이 사건 대지가 자신의 소유라고 주장하여 피청구인은 2006. 10. 17. 청구인에게 소유권의 입증자료의 제출을 요청한 후 2006. 11. 24. 및 2007. 11. 7. 재차 실태조사를 시행하였다. 라. 피청구인은 2008. 10. 21. 청구인에게 다시 국유재산 변상금 사전통지를 하면서 이의가 있을 경우 2008. 11. 10.까지 의견을 제출하도록 안내하였고, 국유재산인 이 사건 대지를 정상적으로 대부(임대)받아 사용하고자 할 경우에는 해당 변상금과 대부료를 납부하고 대부신청서를 제출하도록 하였는바, 이 사건 대지에 대한 2003. 11. 11.부터 2008. 11. 10.까지의 변상금은 249만 4,300원이고, 대부계약기간은 변상금 및 대부료를 납부한 날로부터 5년 이내이며, 연간 대부료는 47만 400원(2차 년도 이후의 대부료는 증감 가능)이라고 안내하였다. 마. 청구인은 2008. 11. 11. 이 사건 대지는 ○○시가 1974년 무주택자 해소대책으로 국유재산관리청인 ○○시장이 △△주택을 건립하여 무주택자의 신청을 받아 추첨을 실시하여 청구인이 주택부지까지 포함하여 당첨되어 소유하게 된 것으로 청구인은 이 사건 대지까지 포함된 것으로 알고 평온무사하게 점유하여 현재까지 이르게 된 것으로 무단점유한 것이 아니라는 의견을 제출하였다. 바. 피청구인이 2008. 11. 17. 청구인에게 소유권에 대한 입증자료의 제출을 요청하면서 대부계약의 체결을 안내하였고, 청구인은 2008. 12. 4. 행정관청이 의문사항이 있을 때 행정관청 내부에서 확인이 가능한 것은 민원인에게 서류제출을 요구해서는 아니되고, 직접 현지조사하여 육안으로 보아도 청구인이 이 사건 대지를 무단점유한 것이 아님을 쉽게 알 수 있는데, 그 동안 전혀 변상금을 부과하지 않다가 30여 년이 지나 변상금을 부과하는 것은 부당하며, 이 사건 대지를 30여 년 전부터 청구인의 소유로 알고 평온무사하게 현재까지 점유하여 왔다고 주장하였다. 사. 피청구인은 2009. 1. 5. ○○광역시장(참조: 국유재산관리담당)에게 이 사건 대지의 사용·수익 허가 또는 매각 여부를 조회하였고, ○○광역시장은 2009. 1. 13. 이 사건 대지의 관리는 1966년부터 1976년까지는 국세청이, 1977년 이후에는 지방자치단체가 맡았기 때문에 1974년 당시는 국세청에서 관리와 처분을 맡았고, 1975년 △△주택 분양시 ‘△△동 209-16번지 및 162-8번지’에 대한 매각사실을 확인해주었다. 아. 피청구인은 2009. 1. 15. ○○광역시장(참조: 주택정책과장)과 ○○지방국세청장(참조: 법무과장)에게 이 사건 대지에 대한 국유재산 사용수익허가 및 매각 여부에 대해 조회하였고, ○○광역시장은 2009. 1. 21. 이 사건 대지에 대한 사용수익 허가 및 매각 여부 관련 자료는 없으며, 1975년 △△주택 분양시 ‘△△동 209-16번지 및 162-8번지’에 대한 매각사실만을 확인해주었고, ○○지방국세청장은 2009. 2. 6. 이 사건 대지를 매각한 사실이 없음을 확인해 주었다. 자. 피청구인은 2009. 3. 5. 청구인에게 무주택자 해소대책으로 ○○시장(국유재산관리기관)이 △△주택을 건립하여 청구인이 소유하게 된 것에 대하여 ○○시도 국유재산을 관리하는 국유재산 관리기관에 해당하나, ○○시가 무주택자 해소대책으로 ○○시장이 △△주택을 건립한 것은 청구인의 주장과 같이 지방자치단체(행정기관)로서의 행정업무에 해당하고, 국유재산 관리기관으로서 국유재산 관리처분업무가 아니며, ○○광역시장과 ○○지방국세청장이 이 사건 대지를 매각한 사실이 없음을 통보하였다고 알리면서 반증이 있을 경우 2009. 3. 19.까지 입증자료를 제출하도록 안내하였고, 청구인은 2009. 3. 19. 피청구인에게 이 사건 대지가 매각되지 않았다면 개인이 주택을 지을 수 있는 것인지, 건축허가나 준공검사가 가능한 것인지를 질의하였다. 차. 피청구인은 2009. 4. 3. 청구인에게 ① 주택부지 전체 중 일부에 국유재산이 포함된 경우의 건축허가 및 준공검사에 관한 사항은 그 당시 건축허가 업무를 담당한 ○○광역시에 문의할 사안이고, 국유재산(토지)의 매각 여부와는 별개의 사안으로 청구인은 국유재산인 이 사건 대지를 매수하였다고 여러 차례 주장하였으나 입증자료의 제출 하지 않았으며, 종전의 귝유재산 관리기관이었던 ○○광역시나 ○○지방국세청에 문의한 결과 이 사건 대지를 매각한 바 없다는 답변을 받았다는 내용의 회신을 하면서 ② 청구인이 이 사건 대지를 주택부지로 무단점유하여 사용함에 따라 청구인에게 2003. 11. 11.부터 2008. 11. 10.까지의 점유기간에 대한 변상금 249만 4,300원을 부과하는 이 사건 처분을 하였는바, 내역은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do·flSeq=139431577"> - 다 음 - 1. 점유현황 (단위:㎡) ┌──────────────┬───┬────┬────┬────┐ │소 재 지 │지 목 │공부면적│점유면적│용 도│ ├──────────────┼───┼────┼────┼────┤ │○○광역시○구 △△동 576-7 │대 │48.00 │48.00 │주택부지│ └──────────────┴───┴────┴────┴────┘ 2. 납부할 금액 (단위:원) ┌────┬─────┬────┬─────┬─────────────────┐ │회계년도│변상금원금│연체이자│합 계 │점 유 기 간(일 수) │ ├────┼─────┼────┼─────┼─────────────────┤ │2003 │54,520 │ │54,520 │2003. 11. 11. - 2003. 12. 31.(51) │ ├────┼─────┼────┼─────┼─────────────────┤ │2004 │423,360 │ │423,360 │2004. 1. 1. - 2004. 12. 31.(366) │ ├────┼─────┼────┼─────┼─────────────────┤ │2005 │465,690 │ │465,690 │2005. 1. 1. - 2005. 12. 31.(365) │ ├────┼─────┼────┼─────┼─────────────────┤ │2006 │522,030 │ │522,030 │2006. 1. 1. - 2006. 12. 31.(365) │ ├────┼─────┼────┼─────┼─────────────────┤ │2007 │542,880 │ │542,880 │2007. 1. 1. - 2007. 12. 31.(365) │ ├────┼─────┼────┼─────┼─────────────────┤ │2008 │485,820 │ │485,820 │2008. 1. 1. - 2008. 11. 10.(315) │ ├────┼─────┼────┼─────┼─────────────────┤ │합계 │2,494,300 │ │2,494,300 │ │ └────┴─────┴────┴─────┴─────────────────┘ </img> 카. 이 사건 대지에 대한 등기부 등본(말소사항 포함)에 의하면, 1980. 1. 10. 소유자 ‘국’으로 소유권보존등기가 경료되었고, 2006. 3. 24. 등기명의인이 ‘관리청 재정경제부’로 표시변경되었으며, ○○광역시 ○구청장이 2009. 7. 16. 발급한 이 사건 대지의 토지대장에 의하면, 이 사건 대지는 1980. 1. 10. 성명 또는 명칭이 ‘국(건설부)’으로 소유권보존이 된 이후 1981. 7. 6. ○○광역시 ○구 ○○동 576-1번지에서 분할되었고, 당시 지목은 ‘도로’였으나 1981. 7. 16. 지목이 ‘대’로 변경되었으며, 성명 또는 명칭이 1982. 4. 15. ‘국(재무부)’으로, 2006. 3. 24. ‘국(재정경제부)’으로 변경되었다. 타. 청구인 소유 토지인 ○○광역시 ○구 ○○동 209-16번지 대 149㎡에 대한 등기부 등본(말소사항 포함)에 의하면, 1975. 3. 8.자 매매를 원인으로 1975. 3. 19. 청구인 명의로 소유권이전등기가 경료된 이후 변동이 없고, 위 대지 위에 있는 이 사건 주택에 대한 등기부 등본(말소사항 포함)에 의하면, 1975. 3. 19. 청구인 명의로 소유권보존등기가 경료된 이후 변동이 없으며, 건물내역은 ‘세멘벽돌 및 연와조 스라브즙 평가건 주택 1동 건평 17평4홉8작, 부속건물 세멘벽돌 및 연와조 스라브즙 평가건 창고 및 변소1동 건평 2평1홉6작’으로 기재되어 있다. 파. 청구인 소유 토지인 ○○광역시 ○구 ○○동 162-8번지 대 30㎡(토지)에 대한 등기부 등본(말소사항 포함)과 토지대장에 의하면, 청구인은 1975. 3. 8.자 매매를 원인으로 1975. 3. 19. 같은 동 162-3번지 중 청구인 명의로 지분 74분의 9에 대한 소유권 일부이전등기와 ○○시 지분 74분의 65 중 74분의 10이 청구인을 포함한 공유자 18명에게 각 지분 1332분의 10씩 이전등기가 경료되었고, 1991. 9. 26. 「공유토지 분할에 관한 특례법」에 의한 분할확정으로 청구인이 같은 동 162-8번지 대 30㎡에 대한 소유권을 취득하였다. 하. 청구인은 2009. 4. 22. ○○광역시장에게 ‘○○광역시 ○구 ○○동 B지구 △△주택 건립 관련 정보’에 대하여 정보공개를 청구하였으나, ○○광역시장은 2009. 4. 27. 청구인이 공개청구한 서류는 약 35년 전 서류로 보관되어 있지 않다는 이유로 청구인에게 정보공개 거부처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관련법령 및 판례 1) 「국유재산법」제5조에 의하면, 누구든지 국유재산을 정당한 사유 없이 사용 또는 수익하지 못하고, 같은 법 제4조, 제6조, 제24조, 제31조, 제32조, 같은 법 시행령 제33조 및 「국유잡종재산의 위탁에 관한 규칙」 제3조에 따르면, 국유재산은 행정재산, 보존재산, 잡종재산으로 구분되며, 행정재산과 보존재산은 사용·수익의 허가를, 잡종재산은 대부를 할 수 있고, 잡종재산은 기획재정부장관(총괄청)이 관리·처분하는데, 총괄청이 따로 지정하는 재산을 제외한 재산의 관리·처분에 관한 사무는 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(시·도지사)에게 위임되어 있고, 기타 재산의 특성상 시·도지사가 직접 관리·처분하기 곤란하다고 인정하여 총괄청이 따로 지정하는 재산은 피청구인에게 위탁할 수 있는바, 총괄청이 위탁하기로 결정한 재산을 수탁기관에 통지함에 따라 수탁기관이 종전의 재산관리기관으로부터 그 재산의 관리에 필요한 서류를 수령한 때에 당해 재산이 수탁기관에 인계된 것으로 본다고 되어 있다. 2) 또한 「국유재산법」 제25조의2, 제38조, 제51조 및 같은 법 시행령 제26조, 제56조, 제27조의2에 의하면, 대부계약을 체결하지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자에 대하여는 당해 재산에 대한 대부료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액을 변상금으로 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액을 징수하고, 잡종재산의 대부료에 관하여는 행정재산 및 보존재산의 사용료에 관한 규정을 준용하도록 되어 있는바, 토지의 연간 사용료는 원칙적으로 최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가를 기준으로 산출한 재산가액에 요율(주거용 : 1천분의 25 이상, 기타 : 1천분의 50 이상)을 곱한 금액으로 하며, 동일인이 동일한 행정재산 등을 1년을 초과하여 계속 점유하거나 사용·수익하는 경우 당해연도의 연간 사용료가 전년도의 연간 사용료보다 10퍼센트 이상 증가한 때에는 대통령령이 정하는 산식에 따라 그 사용료의 증가분을 감액할 수 있고, 「국가재정법」 제96조에 의하면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다고 되어 있다. 3) 「국유재산법」제51조제1항에 의하면, 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 경우에 변상금을 징수하도록 되어 있는바, 위 규정에 의하여 변상금을 부과하도록 되어 있는 것은 국·공유재산에 대한 점유나 사용·수익 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수하는 취지이므로, 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 경우에는 위 규정이 적용되지 아니하는 것이다(대법원 2007. 11. 29. 선고 2005두8375 판결). 4) 「국유재산법」 제5조제2항에 의하면, 국유재산은 「민법」 제245조에 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니하나, 다만 잡종재산의 경우는 그러하지 아니하다고 하여 잡종재산의 경우 시효취득의 대상이 되는 것으로 규정하고 있고, 「민법」 제197조에 의하면, 점유자는 소유의 의사로 선의, 평온 및 공연하게 점유한 것으로 추정되므로 점유자가 취득시효를 주장하는 경우에 있어서 스스로 소유의 의사를 입증할 책임은 없으며, 오히려 그 점유자의 점유가 소유의 의사가 없는 점유임을 주장하여 점유자의 취득시효의 성립을 부정하는 자에게 그 입증책임이 있고, 여기서 ‘소유의 의사에 기인한 점유’, 즉 ‘자주점유’라 함은 ‘소유자가 할 수 있는 것과 같은 배타적 지배를 사실상 행사하려고 하는 의사’를 말하며, 점유자의 점유가 소유의 의사가 있는 자주점유인지 아니면 소유의 의사가 없는 타주점유인지 여부는 내심의 의사에 결정되는 것이 아니라 점유 취득의 원인이 된 권원의 성질이나 점유와 관계가 있는 모든 사정에 의하여 외형적·객관적으로 결정되어야 하는 것인바, 점유자가 성질상 소유의 의사가 없는 것으로 보이는 권원에 바탕을 두고 점유를 취득한 사실이 증명되었거나 점유자가 타인의 소유권을 배제하여 자기의 소유물처럼 배타적 지배를 행사하는 의사를 가지고 점유하는 것으로 볼 수 없는 객관적 사정이 증명된 경우에는 자주점유의 추정은 깨어진다고 할 것이고(대법원 1997. 8. 21. 선고 95다28625 판결), 「민법」 제245조에 의하면, 20년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 부동산을 점유하는 자는 등기함으로써 그 소유권을 취득한다고 규정되어 있다. 나. 판 단 피청구인은 청구인이 이 사건 대지를 무단점유했다고 주장하나, 이 사건 대지는 「국유재산법」상 잡종재산으로서 점유취득시효의 대상이 되는바, 위 인정사실에 의하면, ① ○○시는 1975년 당시 무주택자 해소를 위하여 △△주택을 건립하여 무주택자에게 분양하는 과정에서 ○○광역시 ○구 ○○동 209-16번지 대 149㎡와 같은 동 162-8번지 대 30㎡를 청구인에게 매매하였고, 당시 같은 동 209-16번지 상에 있는 이 사건 주택에 대하여 청구인 명의로 소유권보존등기가 경료되었으며, 이 사건 대지 48㎡는 청구인 소유인 ○○광역시 ○구 ○○동 209-16번지 대 149㎡와 같은 동 162-8번지 대 30㎡ 사이에 위치해 있는바, 청구인은 1975년 청구인 소유 대지 2필지를 매수하여 점유할 당시 위 2필지 토지 사이에 있는 이 사건 대지도 자신의 소유에 속하는 것으로 알고 점유한 것으로 보이는 점, ② 이 사건 대지에 대하여 1980. 1. 10. 소유자 ‘국’으로 소유권보존등기가 경료된 이후 이 사건 대지를 관리한 관리청이 무단점유를 이유로 한 변상금을 부과하는 등의 관리행위가 없었던 점, ③ 달리 청구인이 이 사건 대지가 자신의 소유가 아님을 알고도 무단으로 점유하였다고 볼 만한 특별한 사정이 있다고 보기 어려워 청구인의 점유는 소유의 의사가 있는 자주점유에 해당하는 것으로 추정되고, 청구인이 이 사건 대지에 인접한 청구인 소유의 대지를 매수하여 점유한 1975부터 20년 이상 소유의 의사로 평온·공연하게 점유한 것으로 인정되므로 이전등기를 경료함으로써 이 사건 대지의 소유권을 취득할 수 있으므로 청구인이 이 사건 대지를 점유하여 사용할 정당한 법적 지위에 있지 않음을 전제로 하여 변상금을 부과한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ○ 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되어 2009. 7. 31. 시행되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 국유재산을 보호하고 그 취득·유지·보존 및 운용(이하 "관리"라 한다)과 처분의 적정을 기함을 목적으로 한다. 제4조(국유재산의 구분과 종류)①국유재산은 그 용도에 따라 행정재산·보존재산과 잡종재산으로 구분한다. ②"행정재산"이라 함은 다음 각호의 종류의 재산을 말한다. 1. 공용재산 국가가 직접 그 사무용·사업용 또는 공무원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산 2. 공공용재산 국가가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산 3. 기업용재산 정부기업이 직접 그 사무용·사업용 또는 당해 기업에 종사하는 직원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산 ③"보존재산"이라 함은 법령의 규정에 의하거나 기타 필요에 의하여 국가가 보존하는 재산을 말한다. ④"잡종재산"이라 함은 행정재산 및 보존재산 이외의 모든 국유재산을 말한다. 제5조(국유재산의 보호) ①누구든지 국유재산을 정당한 사유없이 사용 또는 수익하지 못한다. ②국유재산은 민법 제245조의 규정에 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니한다. 다만, 잡종재산의 경우는 그러하지 아니하다. <개정 1994.1.5> [89헌가97 1991.5.13(1995.1.5 법4869)] · 제6조(국유재산 사무의 총괄과 관리) 기획재정부장관(이하 "총괄청"이라 한다)은 국유재산에 관한 사무를 총괄하고 각 중앙관서의 장(「국가재정법」 제6조의 규정에 의한 중앙관서의 장을 말하며, 이하 "관리청"이라 한다)은 그 소관에 속하는 국유재산을 관리한다. 제31조(처분 등) 잡종재산은 대부·매각·교환·양여 또는 신탁할 수 있으며 법률로 특별히 정하는 경우에는 이를 현물출자할 수 있다. 제32조(관리ㆍ처분기관)①잡종재산은 총괄청이 관리·처분한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 재산은 그 관리청이 관리·처분한다. 1. 대통령령이 정하는 특별회계 또는 「국가재정법」 제5조의 규정에 의한 기금에 속하는 재산 2. 관리환·교환 또는 양여의 목적으로 용도를 폐지한 재산 3. 선박·부표·부잔교·부선거 및 항공기와 그 종물 4. 공항·항만 또는 공업단지내의 재산으로서 그 시설운영에 필요한 재산 5. 제30조의 규정에 의하여 용도폐지된 재산으로서 총괄청이 그 관리청으로 하여금 관리·처분하게 하도록 지정한 재산 ②총괄청은 잡종재산을 보존재산으로 전환하여 관리할 수 있다. ③총괄청은 대통령령이 정하는 바에 따라 제1항 본문 및 제2항의 규정에 의한 관리·처분에 관한 사무의 일부를 총괄청소속공무원, 관리청 또는 그 소속공무원, 지방자치단체의 장 또는 그 소속공무원에게 위임하거나 정부출자기업체, 금융기관, 투자매매업자·투자중개업자 또는 특별법에 의하여 설립된 법인으로서 대통령령이 정하는 자에게 위탁할 수 있다. ④제1항 단서 및 제3항의 규정에 의하여 관리청 및 수임기관이 잡종재산을 관리·처분하는 경우에는 제21조 및 제21조의2의 규정을 준용한다. ⑤제3항 및 제4항의 규정에 의하여 잡종재산의 관리·처분에 관한 사무를 위임 또는 위탁받은 자는 당해 사무의 집행에 있어서 이를 위임 또는 위탁한 총괄청 또는 관리청의 감독을 받는다. 이 경우 총괄청 또는 관리청은 위임 또는 위탁받은 자가 당해 사무를 부적절하게 집행하고 있다고 인정되는 때에는 그 위임 또는 위탁을 철회할 수 있다. ⑥제3항 및 제4항의 규정에 의하여 위임 또는 위탁받아 관리·처분한 국유재산중 대통령령이 정하는 국유재산의 대부료·매각대금·신탁수입 또는 변상금은 예산회계법에 불구하고 대통령령이 정하는 바에 따라 위임 또는 위탁받은 자에게 귀속시킬 수 있다. 제46조 (대장과 실태조사) ①관리청 또는 재산관리관은 제4조의 규정에 의한 구분과 종류에 따라 그 소관에 속하는 국유재산의 대장·등기부등본과 도면을 비치하여야 한다. 이 경우 국유재산의 대장은 전산자료로 대신할 수 있다. <개정 1999.12.31> ②관리청 또는 재산관리관은 매년 그 소관에 속하는 국유재산의 실태를 조사하여 제1항의 대장을 정비하여야 한다. ③제1항의 대장과 제2항의 실태조사에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ④총괄청은 관리청별로 국유재산에 관한 총괄부를 비치하여 그 상황을 명백히 하여야 한다. 이 경우 총괄부는 전산자료로 대신할 수 있다. <개정 1994.1.5> ⑤총괄청·관리청 또는 제21조, 제21조의2, 제32조제3항·제4항의 규정에 의하여 관리사무를 위임받은 공무원 또는 위탁받은 자가 국유재산관리를 위하여 필요한 때에는 등기소 기타 관계행정기관의 장에게 무료로 필요한 서류의 열람과 등사를 하거나 그 등본 또는 초본의 교부를 청구할 수 있다. <신설 1981.12.31, 2004.12.31> 제51조(변상금의 징수) ①이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1. 등기부 기타 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인 또는 승계인을 포함한다)의 재산이 취득후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우 2. 국가 또는 지방자치단체가 재해대책등 불가피한 사유로 일정기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우 ②제1항의 규정에 의한 변상금을 기한내에 납부하지 아니하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 연체료를 징수할 수 있다. ③제1항의 변상금은 대통령령이 정하는 바에 따라 분할납부하게 할 수 있다. ④제1항의 규정에 의한 변상금 및 제2항의 규정에 의한 연체료를 기한내에 납부하지 아니하는 때에는 관리청(제32조제3항의 규정에 의하여 관리·처분에 관한 사무를 위임받은 자를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)은 직접 또는 관할세무서장·지방자치단체의 장에게 위임하여 국세징수법 제23조 및 동법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 이를 징수할 수 있다. 이 경우 관할세무서장·지방자치단체의 장은 당해 사무의 집행에 있어서 이를 위임한 관리청의 감독을 받는다. ⑤제1항의 규정에 의한 변상금 및 제2항의 규정에 의한 연체료를 기한내에 납부하지 아니하는 때에는 제32조제3항의 규정에 의하여 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 자는 관할세무서장 또는 지방자치단체의 장으로 하여금 국세징수법 제23조 및 동법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 체납된 변상금 및 연체료를 징수하게 할 수 있다. ○ 국유재산법 시행령(2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 전부 개정되어 2009. 7. 31. 시행되기 전의 것) 제26조 (사용료율과 평가방법) ①법 제25조제1항에 따른 연간 사용료는 시장 임대료를 고려하여 당해 재산의 가액에 다음 각호의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할계산할 수 있다. 다만, 다른 법령에서 국유재산의 사용료에 대하여 달리 규정하고 있는 경우에는 그 법령에 의한다. 1. 제24조제1항제1호의 경우 : 1천분의 25이상 2. 제24조제1항제2호의 경우 : 1천분의 40이상 3. 경작용의 경우 : 1천분의 10 이상 4. 주거용의 경우 : 1천분의 25 이상 5. 기타의 경우 : 1천분의 50 이상 ②제1항의 규정에 의하여 사용료를 계산함에 있어서의 재산가액은 다음 각호의 방법에 의하여 산출한다. 이 경우 제1호 및 제2호 단서의 규정에 의한 재산가액은 사용·수익허가기간중 연도마다 결정하고, 제2호 본문의 규정에 의한 재산가액은 결정후 3년이내에 한하여 이를 적용할 수 있다. 1. 토지의 경우 : 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가(해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제9조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 하여 산정한 금액을 말한다)를 적용한다. 2. 토지외의 재산 또는 집합건물의 구분소유권(대지사용권을 포함한다)의 경우 : 제37조의 규정을 준용하여 산출하되, 1개 감정평가법인의 평가액으로 한다.다만, 건물을 10제곱미터이하의 소규모면적으로 사용·수익허가할 경우에는 「지방세법」에 의한 시가표준액에 의한다. 제33조 (관리·처분기관) ①법 제32조제1항제1호의 규정에 의한 특별회계는 다음 각호와 같다. 1. 「기업예산회계법」 제3조의 규정에 의한 특별회계 2. 기타 다른 법률에 의하여 설치된 특별회계 ②총괄청은 총괄청이 관리·처분하는 잡종재산 및 보존재산중 총괄청이 따로 지정하는 재산을 제외한 재산의 관리·처분에 관한 사무를 법 제32조제3항의 규정에 의하여 재산의 소재지를 관할하는 시·도지사에게 위임한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산의 경우에는 「금융기관부실자산 등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률」에 의하여 설립된 한국자산관리공사(이하 "한국자산관리공사"라 한다) 또는 「한국토지공사법」에 의하여 설립된 한국토지공사에 관리·처분을 위탁할 수 있다. 1. 국세물납으로 인하여 취득된 국유재산중 총괄청이 따로 지정하는 재산 2. 제60조의 규정에 의한 청산법인의 청산종결로 인하여 국가로 현물증여되는 재산 3. 기타 재산의 특성상 시·도지사가 직접 관리·처분하기 곤란하다고 인정하여 총괄청이 따로 지정하는 재산 제56조 (변상금) ①법 제51조의 규정에 의한 변상금은 법 제25조의2와 이 영 제26조제1항 내지 제5항 및 제27조의2의 규정에 의하여 산정한 대부료 또는 사용료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다. ○ 국가재정법 제96조 (금전채권ㆍ채무의 소멸시효) ①금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다. ②국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 제1항과 같다. ③금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리에 있어서는 소멸시효의 중단ㆍ정지 그 밖의 사항에 관하여 다른 법률의 규정이 없는 때에는 「민법」의 규정을 적용한다. 국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 같다. ④법령의 규정에 따라 국가가 행하는 납입의 고지는 시효중단의 효력이 있다. ○ 민법 제192조 (점유권의 취득과 소멸) ①물건을 사실상 지배하는 자는 점유권이 있다. ②점유자가 물건에 대한 사실상의 지배를 상실한 때에는 점유권이 소멸한다. 그러나 제204조의 규정에 의하여 점유를 회수한 때에는 그러하지 아니하다. 제193조 (상속으로 인한 점유권의 이전) 점유권은 상속인에 이전한다. 제197조 (점유의 태양) ①점유자는 소유의 의사로 선의, 평온 및 공연하게 점유한 것으로 추정한다. 제199조 (점유의 승계의 주장과 그 효과) ①점유자의 승계인은 자기의 점유만을 주장하거나 자기의 점유와 전점유자의 점유를 아울러 주장할 수 있다. ②전점유자의 점유를 아울러 주장하는 경우에는 그 하자도 계승한다. 제200조 (권리의 적법의 추정) 점유자가 점유물에 대하여 행사하는 권리는 적법하게 보유한 것으로 추정한다. 제245조 (점유로 인한 부동산소유권의 취득기간) ①20년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 부동산을 점유하는 자는 등기함으로써 그 소유권을 취득한다. ②부동산의 소유자로 등기한 자가 10년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 선의이며 과실 없이 그 부동산을 점유한 때에는 소유권을 취득한다. 제247조 (소유권취득의 소급효, 중단사유) ①전2조의 규정에 의한 소유권취득의 효력은 점유를 개시한 때에 소급한다. ○ 헌법재판소법 제47조 (위헌결정의 효력) ①법률의 위헌결정은 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체를 기속한다. ②위헌으로 결정된 법률 또는 법률의 조항은 그 결정이 있는 날로부터 효력을 상실한다. 다만, 형벌에 관한 법률 또는 법률의 조항은 소급하여 그 효력을 상실한다. 참조 판례 ○ 대법원 2000. 9. 29. 선고 99다58570,58587판결 토지를 매수·취득하여 점유를 개시함에 있어서 매수인이 인접 토지와의 경계선을 정확하게 확인하여 보지 아니하여 착오로 인접 토지의 일부를 그가 매수·취득한 토지에 속하는 것으로 믿고서 인접 토지의 일부를 현실적으로 인도받아 점유하고 있다면 인접 토지의 일부에 대한 점유는 소유의 의사에 기한 것이라고 보아야 할 것이다. ○ 대법원 1997. 1. 24. 선고 96다41335 판결 부동산을 매수하려는 사람은 통상 매매계약을 체결하기 전에 그 등기부등본이나 지적공부 등에 의하여 소유관계 및 면적 등을 확인한 다음 매매계약을 체결하므로, 매매대상 대지의 면적이 등기부상의 면적을 상당히 초과하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 계약 당사자들이 이러한 사실을 알고 있었다고 보는 것이 상당하며, 그러한 경우에는 매도인이 그 초과 부분에 대한 소유권을 취득하여 이전하여 주기로 약정하는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 초과 부분은 단순한 점용권의 매매로 보아야 하고 따라서 그 점유는 권원의 성질상 타주점유에 해당한다고 할 것이다. ○ 대법원 2007.11.29. 선고 2005두8375 판결 [1] 특정건축물 정리에 관한 특별조치법 제7조 제1호는 대상건축물이 타인 소유의 토지 위에 건축된 건축물일 경우, 그 토지가 사유지인 때에는 그 소유자의 사용승낙을 받은 경우에 한하여 준공검사필증을 교부하도록 규정하면서도 그 토지가 국·공유지인 때에는 그 소유자의 사용승낙을 요구하고 있지 아니한바, 이에 의하면 국·공유지에 대하여는 국가나 지방자치단체가 위 법의 시행으로써 대상건축물의 부지로 사용되는 토지의 사용을 승낙하였다고 간주함이 상당하다. 따라서 국·공유지 위에 건축된 무허가건물에 관하여 위 법에서 정한 절차에 따라 준공검사필증이 교부되어 건축물관리대장 등에 등재되었다면 건물의 부지로 사용되는 토지 부분에 관하여 그 사용을 승낙하였다고 보아야 한다. [2] 국유재산법 제51조 제1항 및 구 지방재정법(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전문 개정되기 전의 것) 제87조 제1항에서 변상금을 부과하도록 하고 있는 것은, 국·공유재산에 대한 점유나 사용·수익 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수하는 취지이므로, 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자가 아니라면 위 규정이 적용되어야 한다. [3] 특정건축물 정리에 관한 특별조치법에서 정한 절차에 따라 준공검사필증이 교부되어 건축물관리대장 등에 등재됨으로써 대상건축물의 점유면적에 해당하는 토지 부분에 관하여 사용을 승낙하였다고 보는 경우에도, 위 법의 입법목적 및 국유재산법과 지방재정법이 국·공유지의 사용·수익허가기간이나 대부기간을 일정기간으로 제한하고 있는 점 등에 비추어 기간의 제한 없이 그 사용을 승낙하였다고 볼 수는 없으므로, 그 후 지방자치단체장이 점유면적에 해당하는 토지 부분에 대하여 변상금을 부과하였다면 이로써 그 사용승낙을 철회하였다고 보아야 한다. [4] 1994. 1. 5. 법률 제4698호로 개정되기 전의 구 국유재산법 제51조 제1항이 국유재산의 무단점유자에 대하여 대부 등을 받은 경우에 납부하여야 할 대부료 상당액 이외에 2할을 가산하여 변상금을 징수토록 규정하고 있는 것은 무단점유에 대한 징벌적 의미가 있으므로, 위 규정은 국유재산에 대한 점유개시가 법률상 권원 없이 이루어진 경우에 한하여 적용되고 당초 국유재산에 대한 대부 등을 받아 점유·사용하다가 계약기간 만료 후 새로운 계약을 체결하지 아니한 채 계속 점유·사용한 경우에는 적용되지 않는바, 법률상 권원 없이 국유재산에 대한 점유를 개시한 후 비로소 관리청의 사용승낙에 의하여 법률상 권원을 취득하였다가 그 후 다시 그 권원을 상실한 경우에도 위 규정은 적용되지 않는다고 보아야 한다. [5] 특정건축물 정리에 관한 특별조치법이 무허가건물 또는 위법시공건축물을 심의를 거쳐 선별정리하여 관계 법령의 규정에도 불구하고 준공검사필증을 교부하고 적법한 건축물로 인정하고 있는 점에 비추어, 위 법에 의하여 준공검사필증을 교부받은 건축물의 부지가 국·공유지일 경우 그 부지에 관하여만 사용승낙이 간주될 뿐이고, 이에 더하여 그 특정건축물의 사용·수익에 필요한 부지 부분에 대하여도 사용승낙이 간주된다고 볼 수는 없다. 참조 재결례 ○ 09-17275 변상금부과처분 취소청구(인용) 피청구인은 이 사건 대지가 1948. 9. 15. 대한민국(재무부)에 권리 귀속된 재산이므로 청구인은 이 사건 대지에 대하여 국가에 대한 보관자 지위로서 타주점유자에 해당되어 점유취득시효를 주장할 수 없으므로 이 사건 처분은 적법하다고 주장하나, 이 사건 대지는 「국유재산법」상 잡종재산으로서 점유취득시효의 대상이고, 「민법」상 20년간 소유의 의사로 선의, 평온 및 공연하게 점유한 사실이 추정되면 점유취득시효가 완성될 수 있는바, 위 인정사실에 의하면, 이 사건 대지를 포함한 1.6㎡는 이 사건 대지와 인접한 24번지 소유자가 매수한 25-3번지 6.3㎡, 25-2번지 대지 일부, 18-6번지와 연결되어 있고, 청구인 외 2명 소유의 25-2번지에 있는 1·2층 건물은 목조 주택으로 1952. 9. 12. 신축한 이후 개축되거나 증축된 기록이 없는 점, 이 사건 대지를 포함한 1.6㎡는 매우 협소하고 밀폐된 공간인 점에 비추어 볼 때, 청구인의 부친이 이 사건 대지를 포함한 1.6㎡를 그가 매수·취득한 토지에 속하는 것으로 믿고서 이를 현실적으로 인도받아 사실상 이 사건 대지를 지배하고 있던 것으로 추정되고, 1948. 9. 15. 대한민국(재무부)에 권리 귀속된 이래 이 사건 대지를 관리한 관리청이 무단점유를 이유로 변상금을 부과하는 등의 관리행위가 없었던 점, 청구인의 부친과 청구인이 이 사건 대지를 침범하고 있다는 사실을 알고 있었다고 볼 특별한 사정이 있다고 하기는 어려운 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 청구인의 부친의 점유는 소유의 의사가 있는 자주점유에 해당한다 할 것이고, 이 사건 대지를 상속으로 승계한 청구인의 점유도 상속 전과 그 성질을 달리 하지 않으므로 이 사건 대지는 청구인의 부친이 매수한 1963. 9. 12.부터 20년 이상 소유의 의사로 평온·공연하게 점유한 것으로 인정되므로 이 사건 대지를 무단점유하고 있다는 이유로 행한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. ○ 08-19440 변상금 부과처분 취소청구(인용) 「국유재산법」제51조제1항에 의하면, 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 경우에 변상금을 징수하도록 되어 있는바, 위 규정에 의하여 변상금을 부과하도록 되어 있는 것은 국·공유재산에 대한 점유나 사용·수익 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수하는 취지이므로, 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 경우에는 위 규정이 적용되지 아니하는 것이다(대법원 2007. 11. 29. 선고 2005두8375 판결). 그런데 위 인정사실에 의하면 국무회의에서 1983. 2. 24. 의결된 재무부의 “1983년도 국유재산관리계획” 및 별첨 “국유재산 관리처분대상 재산목록”에 따르면, 당시 이 사건 대지를 포함하고 있던 ○○북도 ○○군 ○○면 ○○동 885-5 대 3,276㎡를 ○○초등학교 교사 대지 및 보건장 부지로 사용하기 위하여 문교부를 관리청으로 관리환 하는 내용의 1983년도 국유재산관리계획이 의결된 사실을 인정할 수 있는바, 비록 이 사건 대지를 관리환 하기로 결정한 문서나 국유재산 인계인수서는 확인되지 않았다 하더라도 청구인은 소유자인 국으로부터 이미 이 사건 대지를 점유하여 사용할 권리를 부여받았다고 할 것이므로, 청구인이 이 사건 대지를 점유하여 사용할 정당한 법적 지위에 있지 않음을 전제로 하여 변상금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다.