국유재산 변상금 부과처분 취소청구 등

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 국유재산인 ‘A도 ○○시 ○○동’(이하 ‘○○동’이라 한다) @@@-86번지 357.79㎡, @@@-13번지 20㎡, @@@-85번지 49.69㎡, @@@-15번지 11㎡, @@@-16번지 1㎡, @@@-23번지 10㎡, @@@-35번지 7㎡, @@@-36번지 8㎡의 토지(이하 위 8필지의 토지 모두를 ‘이 사건 토지’라 한다)를 2014. 8. 5.부터 2019. 8. 4.까지 대부계약없이 공용주차장용지로 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 2019. 8. 7. 청구인에게 239만 420원의 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 구 ｢도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법｣(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘구 임시조치법’이라 한다) 제11조제1항 및 구 ｢도시 및 주거환경정비법｣(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되어 2003. 7. 1. 시행된 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제68조제1항에 따르면, 주거환경개선지구 안의 국가가 소유하는 토지는 주거환경개선계획이 고시된 날부터 종전의 용도가 폐지된 것으로 보며, 국유재산의 관리·처분에 관한 관계법령의 규정에 불구하고 당해 사업시행자에게 무상으로 양여된다고 명시되어 있다. 나. 청구인은 2005. 12. 12. 재정경제부장관에게 무상양여를 요청한 사실이 있고, 2019. 6. 7. 등 4차례에 걸쳐 피청구인에게 이 사건 토지의 무상양여를 요청하였으며, 이 사건 토지는 지금까지 주거환경개선지구로 지정·관리하고 있음에도 피청구인은 이를 전혀 고려하지 않고 무상양여의 협의가 되지 않았다는 이유로 한 이 사건 처분은 근거없이 한 처분으로서 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 구 임시조치법 제11조제1항에 따른 무상양여 대상이 되기 위해서는 공공용재산으로서 그 토지가 사업시행으로 종전의 용도가 폐지된 것이어야 하나, 이 사건 토지는 일반재산에 해당하므로 무상양여 대상이 될 수 없다. 나. 무상양여와 관련한 협의 내지 신청은 주거환경개선지구 지정 전에 이루어져야 하나 청구인이 이를 간과하여 협의없이 지구지정이 이루어지고 해당 사업이 종료될 때까지 무상양여 협의절차를 거치지 않았으므로, 이 사건 토지는 무상양여의 대상이 아니고 현 시점에서는 무상양여에 대한 협의를 할 수도 없고 협의할 의무도 없다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조 국유재산법 제2조, 제4조, 제7조, 제55조, 제72조, 제73조의3 국유재산법 시행령 제58조, 제71조 구 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제1조, 제3조, 제6조, 제11조 구 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법 시행령(2003. 6. 30. 대통령령 제18044호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제3조, 제5조, 제6조, 제10조 구 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되어 2003. 7. 1. 시행된 것, 이하 같다) 제65조, 제68조, 부칙 제3조, 제5조 민법 제187조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등기부등본, 토지대장, ‘○○시 ○○ 주거환경개선지구 지정고시’(건설부고시 제1@@@-***호), 사업편입토지조서, ‘주거환경개선계획 등 고시’(○○시 고시 제2002-***호), 국유지 무상양여 요청 및 회신, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 구 건설부장관은 1@@@. 7. 31. 구 임시조치법 제3조에 따라 이 사건 토지가 포함된 ○○동 &&&-1번지 일원(면적 : 83,525㎡)에 대하여 ‘○○시 ○○ 주거환경개선지구 지정고시’(건설부고시 제1@@@-***호)를 하였다. 나. 이 사건 토지는 당초 적산기업이 소유하였던 귀속재산으로서 1995. 4. 18.부터 1997. 11. 18. 기간 중 증여를 원인으로 하여 국가의 소유로 등기가 된 일반재산(지목: 대지)인데, 청구인은 2014. 8. 5. 이전부터 이 사건 토지를 공용주차장 부지로 점유·사용하고 있다. 다. A도 ○○시장은 1994. 12. 13. 구 임시조치법 제6조제5항의 규정에 따라 이 사건 토지를 포함한 ○○동 &&&-1번지 일원에 대한 주거환경개선계획 수립고시(○○시 고시 제94-***호)를 하였고, 다시 2002. 7. 8. 구 임시조치법 제6조 등의 규정에 따라 이 사건 토지를 포함한 ○○동 &&&-1번지 일원에 대한 주거환경개선계획 변경고시(○○시 고시 제2002-***호)를 하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 지 구 명 : ○○지구 ○ 위 치 : ○○동 &&&-1번지 일원 ○ 사업기간 : 1@@@년 6월부터 2004년 12월 31일까지 ○ 면 적 : 기정 83,525㎡ → 변경 88,015㎡ ○ 시 행 자 : ○○시장 라. 청구인이 2005. 12. 12. 재정경제부장관에게 주거환경개선사업 지구내 7필지 86㎡의 국유지(○○동 @@@-10번지 10㎡, @@@-13번지 20㎡, @@@-22번지 26㎡, @@@-44번지 1㎡, @@@-45번지 9㎡, @@@-28번지 13㎡, ****-97번지 7㎡)에 대하여 무상양여 요청을 하자, 재정경제부장관은 해당 주거환경개선사업이 2004년 종료되었다는 이유로 2005. 12. 23. 청구인에게 무상양여 불가 회신을 하였다. 마. 피청구인이 2019. 5. 30. 청구인에게 이 사건 토지를 주차장 부지로 무단 사용하고 있어 향후 변상금을 부과할 예정이라고 통지하자, 청구인은 2019. 6. 7. 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 무상양여 협의 요청을 하였다. 바. 피청구인은 2019. 7. 15. 청구인에게 사전통지를 한 후 청구인이 국유재산인 이 사건 토지를 2014. 8. 5.부터 2019. 8. 4.까지 대부계약없이 주차장용지로 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 2019. 8. 7. 청구인에게 이 사건 처분을 하였고, 이 사건 처분서는 2019. 8. 14. 청구인에게 등기우편(등기번호 *************)으로 송달되었다. 사. 청구인이 2019. 8. 1., 2019. 8. 9. 및 2019. 8. 16. 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 무상양여 요청 등을 하자, 피청구인은 2019. 8. 5., 2019. 8. 12. 및 2019. 8. 23. 청구인에게 ‘청구인이 무상양여를 위한 협의 및 승인 절차를 이행하지 않아 이 사건 토지는 변상금 부과대상에 해당한다’는 내용의 회신을 하였다. 아. 청구인은 ‘이 사건 토지가 무상양여의 대상임에도 변상금을 부과하는 것은 부당하다’는 내용으로 2019. 10. 8. 및 2020. 2. 5. 기획재정부장관에게 의견조회를 하였으나 현재까지 아무런 회신을 받지 못하였다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) ｢행정심판법｣ 제2조제1호･제2호, 제3조제1항 및 제5조제3호에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 청구할 수 있고, 여기서 ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을, ‘부작위’라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 각각 말하며, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말한다고 되어 있다. 2) ｢국유재산법｣ 제2조제9호, 제4조, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 ‘무단점유자’라 한다)에게 부과하는 금액을 말하고, 국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따르며, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하고, 중앙관서의 장 등은 무단 점유자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금으로 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수하도록 되어 있다. ｢국유재산법｣ 제55조제1항·제3항, 같은 법 시행령 제58조제1항에 따르면, 국가 사무에 사용하던 재산을 그 사무를 이관받은 지방자치단체가 계속하여 그 사무에 사용하는 일반재산, 지방자치단체가 청사 부지로 사용하는 일반재산 등은 그 일반재산을 직접 공용이나 공공용으로 사용하려는 지방자치단체에 양여할 수 있고, 중앙관서의 장등은 일반재산을 양여하려면 총괄청과 협의하여야 한다고 되어 있다. ｢국유재산법｣ 제73조의3에 따르면, 이 법에 따라 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리는 5년간 행사하지 아니하면 시효의 완성으로 소멸하고, 변상금 등의 소멸시효는 납부고지, 독촉, 교부청구, 압류의 사유로 인하여 중단된다고 되어 있다. 3) 구 임시조치법 제1조, 제3조, 같은 법 시행령 제3조제4항에 따르면, 이 법은 도시의 저소득주민밀집거주지역의 주거환경개선을 위하여 필요한 사항을 정함으로써 도시의 저소득주민의 복지증진과 도시환경개선에 이바지함을 목적으로 하고, 건설교통부장관은 주거환경개선지구 지정요건에 해당하는 지역을 시장·군수(이하 ‘시장등’이라 한다)의 신청에 의하여 관계중앙행정기관의 장과의 협의 및 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 주거환경개선지구로 지정할 수 있고, 이를 변경하고자 할 때에도 또한 같으며, 다만, 전체면적의 10분의 1 미만인 지구의 변경에 해당하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하고 되어 있다. 구 임시조치법 제6조제1항·제5항, 같은 법 시행령 제5조제4항, 제6조제5항에 따르면, 시장등은 주거환경개선지구의 지정고시가 있은 날부터 1년 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 토지이용계획 등의 사항을 포함한 주거환경개선계획을 수립하고 이를 건설교통부장관에게 보고하여야 하고, 주거환경개선계획을 변경한 때에도 또한 같으며, 다만, 각 사업항목의 10분의 1 미만인 변경 등 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하고, 시장등은 주거환경개선계획을 수립한 경우에는 지구의 명칭·위치 및 면적, 사업시행기간, 주거환경개선계획의 내용 등을 고시하여야 한다고 되어 있다. 구 임시조치법 제11조제1항, 같은 법 시행령 제10조제3항에 따르면, 주거환경개선지구로 지정된 주거환경개선지구안의 국가 또는 지방자치단체가 소유하는 토지는 주거환경개선계획이 고시된 날부터 종전의 용도가 폐지된 것으로 보며, 국유재산법·지방재정법 기타 국ㆍ공유재산의 관리 및 처분에 관한 관계법령의 규정에 불구하고 당해 사업시행자에 무상으로 양여되고, 다만, ｢국유재산법｣ 제4조제1항 및 ｢지방재정법｣ 제72조제1항의 규정에 의한 행정재산 및 보존재산중 공공용 또는 공용에 사실상 사용되는 재산으로서 청사·관사 또는 학교 시설용지, 철도·항만 또는 유류저장 및 송유시설용지, 문화재·사적지 및 그 보호구역, 산림법에 의하여 지정된 채종림·시험림 및 보호수 생육지, 기타 관리청 또는 지방자치단체의 장이 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 특히 필요하다고 인정하여 건설교통부장관과 협의하여 정하는 토지와 국가 또는 지방자치단체가 양도계약을 체결하여 주거환경개선계획의 고시일 현재 대금의 일부를 수령한 토지에 대하여는 그러하지 아니하다고 되어 있다. 4) 구 도시정비법 제65조제1항에 따르면, 시장·군수 또는 주택공사등이 정비사업의 시행으로 새로이 정비기반시설을 설치하거나 기존의 정비기반시설에 대체되는 정비기반시설을 설치한 경우에는 ｢국유재산법｣ 또는 ｢지방재정법｣의 규정에 불구하고 종래의 정비기반시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로이 설치된 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속된다고 되어 있다. 구 도시정비법 제68조제1항 내지 제5항에 따르면, 주거환경개선구역안에서 국가 또는 지방자치단체가 소유하는 토지는 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 종전의 용도가 폐지된 것으로 보며, ｢국유재산법｣ㆍ｢지방재정법｣ 그 밖에 국·공유지의 관리 및 처분에 관하여 규정한 관계법령의 규정에 불구하고 당해 사업시행자에게 무상으로 양여되고, 다만, ｢국유재산법｣ 제4조제1항 또는 ｢지방재정법｣ 제72조제2항의 규정에 의한 행정재산 또는 보존재산과 국가 또는 지방자치단체가 양도계약을 체결하여 정비구역지정 고시일 현재 대금의 일부를 수령한 토지에 대하여는 그러하지 아니하며, 주거환경개선구역안에서 국가 또는 지방자치단체가 소유하는 토지는 정비구역지정의 고시가 있은 날부터 정비사업 외의 목적으로 이를 양도하거나 매각할 수 없고, 무상양여된 토지의 사용수익 또는 처분으로 인한 수입은 주거환경개선사업 외의 용도로 이를 사용할 수 없으며, 시장·군수는 무상양여의 대상이 되는 국·공유지를 소유 또는 관리하고 있는 국가 또는 지방자치단체와 협의를 하여야 한다고 되어 있다. 구 도시정비법 부칙 제3조, 제5조제1항에 따르면, 이 법 시행 당시 ｢도시재개발법｣·｢도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법｣ 등에 의하여 행하여진 처분·절차 그 밖의 행위는 이 법의 규정에 의하여 행하여진 것으로 보고, 이 법 시행 당시 ｢도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법｣에 의하여 지정·수립된 주거환경개선지구 및 주거환경개선계획은 이 법의 규정에 의하여 지정·수립된 주거환경개선구역 및 정비계획으로 본다고 되어 있다. 5) ｢민법｣ 제187조에 따르면, 상속, 공용징수, 판결, 경매 기타 법률의 규정에 의한 부동산에 관한 물권의 취득은 등기를 요하지 아니하나 등기를 하지 아니하면 이를 처분하지 못한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 이 사건 처분에 대한 판단 가) ｢국유재산법｣ 제4조에 따르면, 국유재산의 관리와 처분에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률이 우선적으로 적용되고, 구 임시조치법은 주거환경개선사업 구역 내 국유지에 대한 무상양여 관련규정을 두고 있으므로 주거환경개선사업 구역 내에 있는 이 사건 토지가 무상양여의 대상에 해당하는지 여부는 구 임시조치법에 따라 판단하여야 할 것이다. 나) 피청구인은 ‘구 임시조치법 제11조제1항에 따른 무상양여의 대상이 되기 위해서는 공공용재산이 주거환경개선사업의 시행으로 종전의 용도가 폐지되어야 하나, 이 사건 토지는 일반재산이므로 무상양여 대상이 될 수 없다’는 취지의 주장을 하나, 살피건대, ① 같은 법 제11조제1항 본문의 예외를 규정하고 있는 단서에서 ｢국유재산법｣ 및 ｢지방재정법｣상의 행정재산이나 보존재산에 대하여는 처음부터 무상양여에 관한 예외를 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 같은 법 제11조제1항 본문이 일반재산을 무상양여의 대상에서 제외하고 있다고 보기 어려운 점, ② 구 임시조치법의 대체 법률로 제정된 구 도시정비법 제68조제1항도 위 구 임시조치법 제11조제1항과 거의 동일한 구조와 내용으로 되어 있고, 오히려 피청구인이 주장하는 공공용재산에 대하여는 같은 법 제65조제1항에서 별도의 무상귀속 규정을 두어 규율하고 있는 점, ③ 구 임시조치법 제11조제1항에서 ‘종전의 용도가 폐지된다’는 문언의 ‘용도의 폐지’라는 용어는 일반재산에서도 사용되고 있는 점에 비추어 보면 위 구 임시조치법 제11조제1항에서 ‘용도의 폐지’라는 용어를 사용하고 있다고 하여 그 대상 토지가 반드시 행정재산을 지칭하는 것이라고 보기는 어려운 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 구 임시조치법 제11조제1항에서 무상양여의 대상으로 삼고 있는 토지는 일반재산을 포함하는 것으로 보아야 할 것이다. 다) 또한, 피청구인은 ‘무상양여에 관한 협의는 주거환경개선지구 지정 전에 이루어져야 하고, 사업이 종료될 때까지 무상양여의 협의를 거치지 않은 이 사건 토지는 무상양여의 대상이 아니다’라는 취지의 주장을 하나, 위 인정사실에 따르면, ① 이 사건 토지는 당초 적산기업이 소유하였던 귀속재산으로서 1995. 4. 18.부터 1997. 11. 18. 기간 중 증여를 원인으로 하여 국가의 소유로 등기가 되었음에 비추어 보면, 이 사건 토지를 포함한 지역이 주거환경개선지구로 지정(1@@@. 7. 31.)될 무렵에는 청구인이 무상양여에 관한 협의를 할 수 없었다 할 것이므로, 주거환경개선지구 지정 전 무상양여에 관한 협의를 거치지 않은 책임이 청구인에게 있다고 보기 어려운 점, ② 2002. 7. 8. 이루어진 주거환경개선계획 변경고시는 구 임시조치법 제6조제2항 단서 및 구 임시조치법 시행령 제5조제4항에 따른 ‘경미한 사항의 변경’에 해당한다 할 것이므로, 위 변경된 내용에 대하여 관계행정기관과의 협의를 거쳐야 하는 것도 아닐 뿐더러(이 사건 토지가 위 변경고시에 따라 어떠한 변경이 있는 것도 아니다), 피청구인의 주장과는 달리 구 임시조치법에는 주거환경개선사업이 종료될 때까지 무상양여의 협의를 거쳐야 한다는 규정도 없는 점, ③ 무엇보다도, 구 임시조치법 제11조, 구 임시조치법 시행령 제10조제1항ㆍ제2항의 규정 취지는 주거환경개선계획이 고시된 날 당해 사업시행자에게 당연히 소유권이 양여된다는 것으로 이는 ｢민법｣ 제187조가 규정하는 바의 법률의 규정에 의한 부동산의 물권취득에 해당한다 할 것인바, 구 임시조치법 제11조제2항은 주거환경개선지구의 지정고시가 있으면 그 지구 안의 토지는 장차 주거환경개선계획의 고시에 따라 당해 사업시행자에게 무상양여될 것을 전제로 하여 주거환경개선사업 이외의 목적으로 이를 처분함을 금지하는 것이고, 구 임시조치법 시행령 제10조제1항ㆍ제2항의 규정은 같은 법 제11조제1항에 의하여 당연히 소유권이 양여된 토지에 관한 사후조치를 규정한 것이라고 보아야 할 것이므로(대법원 1992. 10. 27. 선고 92다 27928 판결 참조), 이 사건 토지가 무상양여의 대상에 해당되지 않는다는 피청구인의 주장을 받아들일 수 없고, 따라서, 이 사건 토지는 구 임시조치법 제11조제1항의 규정에 따라 사업시행자에게 무상양여가 되었다고 보아야 할 것이다. 라) 제반 사정이 위와 같다면, 청구인은 구 임시조치법 제11조제1항의 규정에 따라 이 사건 토지를 점유·사용할 권원을 취득하였다고 할 것인바, 청구인이 이 사건 토지에 대하여 점유·사용할 아무런 권원이 없음을 전제로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 2) ‘무상양여 허가이행’ 부분에 대한 판단 청구인은 피청구인의 구체적인 허가처분을 득하여야 함을 전제로 이 사건 토지에 대한 무상양여 허가이행을 구하고 있는 것으로 보이나, 위에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 토지의 무상양여는 구 임시조치법 제11조제1항의 규정에 따라 직접 그 효력이 발생한다 할 것이므로, 청구인의 허가신청이나 이에 따른 피청구인의 허가처분이 전제되는 것도 아닌바, 이 사건 심판청구 중 ‘무상양여 허가이행’ 부분은 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립한다고 볼 수 없다. 따라서, 이 사건 심판청구 중 ‘무상양여 허가이행’을 구하는 부분은 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구이다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 ‘무상양여 허가 이행청구’ 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 국유재산 변상금 부과처분의 취소를 구하는 부분은 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.