국유재산사용료부과처분무효확인청구등

1. 사건개요 청구인은 1997. 9. 20. 청구외 건설교통부장관으로부터 도시철도사업계획의 승인을 받았는 바, 청구인이 국유재산(행정재산)인 대전광역시 ○○구 ○○동 1-1번지 소재 토지(이하 “이 건 토지”라 한다)에 설치된 ○○역 광장에 도시철도 1호선 104정거장을 설치하기 위하여 이 건 토지를 점․사용하였다는 이유로 피청구인이 2001. 2. 17. 청구인에 대하여 국유재산사용료 205,777,390원의 부과처분(이하 “사용료 부과처분”이라 한다)을 하였으나, 청구인이 이를 납부하지 아니하자 2001. 12. 7. 청구인 소유의 대전광역시 ○○구 ○○동 117-4번지 소재 토지에 대하여 압류처분을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 도시철도법 제10조의 규정에 의하면, 국가 또는 지방자치단체 소유의 토지로서 도시철도건설에 필요한 토지는 국유재산법의 규정에 불구하고 무상으로 귀속한다라고 되어 있으므로 이 건 토지는 도시철도건설자인 청구인에게 무상양여되어야 하고, 도시계획법 제52조제4항의 규정에 의하면, 개발행위허가를 받은 자는 그 허가에 포함된 공공시설의 점용 및 사용에 관하여 관계법률에 의한 승인․허가 등을 받은 것으로 보아 개발행위를 할 경우 당해 공공시설의 점용 또는 사용에 따른 점용료 및 사용료는 면제된 것으로 본다라고 되어 있으므로 청구인에게 사용료를 부과함은 잘못된 처분이다. 나. 피청구인은 국유재산법 제26조가 임의규정이라는 이유로 사용료부과처분을 하였으나, 위 국유재산법 규정은 특별법인 도시계획법 제52조에 의하여 효력을 제한받기 때문에 피청구인의 이러한 주장은 이유없다. 다. 또한 도시계획법 제52조제1항의 규정에 의하면, 개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 때에는 국유재산법 및 지방재정법의 규정에 불구하고 새로이 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다라고 되어 있으므로 청구인은 공공시설인 ○○역광장에 대한 무상귀속권을 이미 취득하였으므로 개념상 무상사용할 수 있음은 당연하다. 라. 이 건 토지에 도시철도 정거장을 건설하는 것은 도심교통난 해소 뿐만 아니라 국철과 도시철도간의 환승시설을 설치함으로써 국철 이용시민의 편의증대 및 국철 이용율 증대에도 크게 기여하는 국가기반시설사업의 성격도 가지고 있으므로 사용료를 부과함은 무효인 처분이고, 따라서 원처분인 사용료부과처분과 체납에 기한 압류처분도 하자있는 처분이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 토지는 공공용 재산이 아닌 기업용재산이고, ○○역광장은 도시계획법상의 공공시설에 해당하지 아니하므로 도시철도법 제10조의 무상양여대상이 아니라 도시철도법 제4조의6의 보상대상재산이며, 도시계획법 제64조의 규정은 국유재산 사용․수익허가에 대한 의제일 뿐 무상사용에 대한 근거규정이 될 수 없다. 나. 또한 국유재산법 제26조는 지방자치단체가 직접 공용․공공용 또는 비영리공익사업용으로 사용하고자 하는 때 그 사용료를 면제할 수 있다라고만 되어 있어 이를 강제규정이라 할 수 없다. 다. 동일한 사항으로 청구인은 피청구인으로부터 도시철도공사와 관련하여 인근 철도부지를 1998. 7. 1.부터 도시철도레일 및 자재투입구 작업장부지로 국유재산 사용․수익허가를 받아 국유재산사용료를 납부한 사실이 있다. 4. 이 건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 도시철도법 제4조의3, 제10조, 제23조 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되기 이전의 것) 제2조, 제25조, 제83조 동법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문개정되기 이전의 것) 제2조의3 국유재산법 제4조, 제26조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 건설교통부 고시문, 대전도시철도 104정거장 ○○역 광장 시공협의 회신문, 국유재산사용료 징수요구문, 공사중지요청문, 압류통지문 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1997. 5. 15. 피청구인에게 ○○역광장 지하에 도시철도 1호선 104정거장 설치 및 ○○역 구내 도시철도 시설물 설치에 따른 지하보상 등을 내용으로 하는 대전도시철도 1호선 ○○역구간 시설계획협의를 요청하자, 피청구인은 1997. 6. 16. 청구인에게 도시철도시설물이 설치되는 피청구인의 재산에 대하여는 지하 및 지장물 보상 등을 선행한 후 사업시행하라고 통보하였다. (나) 청구외 건설교통부장관은 1997. 7. 31. 피청구인에게 대전도시철도 1호선 건설에 따른 협의를 요청하자, 피청구인은 1997. 8. 16. 청구외 건설교통부장관에게 ○○역 지하통과․지하역에 대하여 사전에 별도의 협의가 필요하다고 통보하였다. (다) 청구인은 1997. 7. 26. 청구외 건설교통부장관에게 이 건 토지가 포함된 대전도시철도 1호선 사업계획승인신청을 하자, 청구외 건설교통부장관은 1997. 9. 11. 청구인에게 대전도시철도 1호선 사업계획승인(이행조건: 철도, 가스관 등 기존시설 통과구간은 관계기관과 사전협의후 공사시행할 것)을 하였고, 이를 1997. 9. 20. 관보에 고시(건설교통부고시 제1997-30호)하였다. (라) 피청구인은 2000. 4. 10., 2000. 5. 23. 청구인에게 피청구인 재산 점유사용에 따른 사전보상을 협의하라고 통보하였다. (마) 피청구인은 2000. 7. 10., 2000. 7. 19., 2000. 8. 4. 2000. 8. 18. 청구인에게 피청구인 재산의 지상부분에 대하여는 유상 사용․수익허가를 받고, 지하부분 사용에 대하여는 보상이 이루어진 후 공사를 시행하라고 통보하였다. (바) 청구인은 2000. 8. 29. 피청구인에 대하여 도시철도법 제10조에 의하여 이 건 토지를 청구인에게 무상귀속조치하여 달라고 요구하였다. (사) 피청구인은 2000. 10. 5. 청구인에 대하여 이 건 토지사용료 39,047,720원을 부과하였으나(계산기간: 2000. 7. 3.～ 2000. 12. 31./ 납부기한: 2000. 10. 31./비목: 511 토지대여료), 청구인은 납부하지 아니하였다. (아) 피청구인은 2000. 11. 7. 및 2000. 11. 10. 청구인에 대하여 보상이나 협의절차 없이 이 건 토지에 도시철도공사를 한다는 이유로 공사중지 및 시정요구를 하였다. (자) 피청구인은 2001. 2. 17. 청구인에 대하여 이 건 토지 7,384.82㎡에 대한 국유재산사용료 205,777,390원의 부과처분을 하였다.[계산기간: 2001. 1. 1. ～2001. 12. 31.(1단계 공사부지 토지 3,045.6㎡), 2000. 11. 10.～ 2001. 12. 31.(2단계 공사부지 토지 4,339.22㎡)/ 납부기한: 2001. 3. 20./비목: 511 토지대여료] (차) 청구인이 위 국유재산사용료를 납부하지 아니하자, 피청구인은 2001. 6. 5. 국유재산사용료납부독촉을 하였다. (카) 청구인이 위 국유재산사용료를 납부하지 아니하자, 피청구인은 2001. 11. 20. 청구외 대전지방법원 ○○등기소장에 대하여 국유재산사용료 체납처분 압류등기 촉탁의뢰[압류재산: 대전광역시 ○○구 ○○동 117-4번지 토지 976.7㎡(소유자: 대전광역시)/ 체납액: 244,825,110원]를 하여 2001. 11. 20. 압류등기되었고, 피청구인은 2001. 12. 7. 청구인에 대하여 국유재산사용료 체납에 따른 압류통지를 하였다. (타) 2001. 2. 13.자 토지이용계획확인서에 의하면, 이 건 토지에 도시계획시설로 광장, 시설녹지, 고속철도, 도시철도가 기재되어 있다. (파) 청구외 건설교통부장관의 2001. 3. 3.자 질의회신문에 의하면, 이 건 ○○역광장은 도시계획법상의 공공시설이라고 회신하였다. (하) 이 건 ○○역광장의 지하에서 공사중인 정거장 면적은 5,801.3㎡이고, 청구인은 현재 ○○역광장 지상 6,230㎡을 지하정거장 공사목적으로 점용하고 있으며, 지하정거장 공사공정율은 2002. 9. 1 2. 현재 43.72%이다. (2) 먼저 청구취지 1에 대하여 살펴본다. 선결문제로 피청구인은 이 건 ○○역광장이 공공시설이 아니라고 주장하나, 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되기 이전의 것) 제2조 제1항 제14호 및 구 동법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문개정되기 이전의 것) 제2조의3제1호의 규정에 의하면 광장도 공공시설이므로(토지이용계획확인서에도 도시계획시설인 광장이 설치된 것으로 기재되어 있다) 피청구인의 이러한 주장은 이유없다 할 것이다. 도시철도법 제4조의3 및 제23조제1항제1호의 규정에 의하면, 도시철도사업의 면허를 받은 자가 건설교통부장관으로부터 사업계획의 승인을 얻은 때에는 구 도시계획법 제25조의 규정에 의한 실시계획인가를 얻은 것으로 간주되고, 구 도시계획법 제83조제1항의 규정에 의하면 행정청이 동법 제25조의 규정에 의한 실시계획의 인가를 받아 새로이 공공시설을 설치한 경우에는 국유재산법의 규정에 불구하고 새로이 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 행정청에 무상으로 귀속된다라고 되어 있고, 동조제3항에 의하면 행정청은 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 제25조의 규정에 의한 실시계획의 인가를 하고자 할 때에는 미리 해당 공공시설 관리청의 의견을 들어야 하며, 동조제4항의 규정에 의하면 미리 해당 공공시설의 관리청의 의견을 들어 제25조의 규정에 의한 실시계획의 인가를 한 경우 그 인가내용에 포함된 공공시설의 점유 및 사용에 관하여 관계법령의 규정에 의한 승인 또는 허가를 받은 것으로 보고 점․사용료도 면제된 것으로 본다라고 되어 있는 바, 위 제83조제3항 및 제4항의 규정의 해당 공공시설의 관리청의 “의견”은 “동의”를 의미한다 할 것이고 만약 실시계획의 인가를 받고자 하는 자가 해당 공공시설의 관리청의 동의를 얻지 못하면 점․사용료가 면제된다고 볼 수 없을 것이므로, 이 건의 경우 청구외 건설교통부장관이 청구인에게 ○○역광장에 도시철도 1호선 104정거장을 설치하는 내용을 포함하는 도시철도사업계획을 승인하기 이전에 ○○역광장을 관리하는 피청구인에게 의견을 구하자 피청구인은 ○○역 지하통과․지하역에 대하여 사전에 별도의 협의가 필요하다고 통보한 점, 청구외 건설교통부장관이 청구인에게 도시철도사업계획승인을 하여 주면서 철도 등 기존시설 통과구간에 대하여는 관계기관과 사전협의후 공사를 시행하라는 조건을 부과한 점, 청구인이 ○○역광장에 도시철도 1호선 104정거장을 설치하면서 ○○역광장의 관리청인 피청구인에게 협의를 요청하자 피청구인은 수차례에 걸쳐 공공시설 사용에 대한 보상 즉 사용료 납부를 조건으로 하여 사용을 허락한다는 의견을 회신한 점 등을 고려하면 이 건 공공시설인 ○○역광장에 대한 점․사용료가 당연히 면제되었다고 볼 수 없다 할 것이다. 한편 청구인은 구 도시계획법 제83조제1항의 규정에 의하여 공공시설인 정거장을 구성하는 토지의 소유권도 청구인에게 귀속되었으므로 점․사용료가 당연히 면제되었다고 주장하나, 공공시설인 정거장을 구성하는 토지의 소유권이 청구인에게 귀속되기 위하여는 역시 실시계획의 인가시(이 건의 경우는 청구외 건설교통부장관의 도시철도사업계획승인시) 해당 토지의 관리청인 피청구인의 동의가 필요하다 할 것인데, 위에서 살펴 본 바와 같이 피청구인이 실시계획의 인가시 사용료 납부 등의 이유로 동의를 하지 아니하였으므로 청구인의 이러한 주장은 이유없다 할 것이다. 그러하다면 국유재산인 이 건 ○○역 광장의 점․사용관계는 일반법인 국유재산법이 적용된다 할 것인데, 행정처분이 무효인 처분이라고 하기 위하여는 당해 처분의 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이고, 그것이 외관상 명백한 것이어야 할 것인 데, 국유재산법 제26조제2호의 규정에 의하면 행정재산 등을 지방자치단체가 직접 공용․공공용 또는 비영리공익사업용으로 사용하고자 하는 때는 그 사용료를 면제할 수 있다라고 되어 있어 관리청인 피청구인의 청구인에 대한 사용료의 면제는 피청구인의 자유재량사항이라 할 것인 바, 기록에 의하면 달리 피청구인이 이 건 토지에 대한 사용료를 면제하지 아니한 재량행사에 중대하고 명백한 하자가 있다고 보기 어렵다 할 것이므로 피청구인의 이 건 사용료부과처분이 무효인 처분이라고는 할 수 없을 것이다. (3) 다음으로 청구취지 2에 대하여 살펴보면, 피청구인이 적법하게 이 건 토지(공공시설)에 대한 국유재산사용료를 부과, 납부독촉하였음에도 청구인은 정당한 사유없이 이를 납부기한내에 납부하지 아니하였으므로 피청구인의 압류처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. (4) 끝으로 청구취지 3에 대하여 살펴보면, 도시철도법 제10조제2항의 규정에 의하면 국가소유의 토지로서 도시철도건설에 필요한 토지는 국유재산법 제39조의 규정에 불구하고 도시철도건설자에게 무상양여할 수 있다고 되어 있고, 행정심판법 제2조제1항제2호 및 제4조제3호의 규정에 의하면 행정청의 위법․부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 의무이행심판을 제기할 수 있다고 되어 있고, 이 경우 부작위라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 할 법률상 의무가 있음에도 이를 하지 않는 것이라 할 것인 바, 관계법령상 명시적으로 무상양여신청권을 부여하지 아니하고 있고, 해석상으로도 청구인에게 이 건 토지에 대한 무상양여신청권이 있다고 보기 어렵다 할 것이어서 피청구인이 청구인의 무상양여요구에 대하여 이를 이행하여야 할 법률상 의무가 없으므로 청구인의 요구를 이행하지 아니하더라도 이를 부작위라고 할 수 없고, 따라서 청구인의 이러한 청구는 행정심판의 대상이 되는 부작위를 전제로 하지 아니한 부적법한 청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구중 청구취지 1 및 청구취지 2는 이유없다고 인정되므로 이를 모두 기각하기로 하고, 청구취지 3은 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.