국유재산사용·수익허가 거부처분

1. 사건개요 청구인들은 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 산*번지에 주택 및 창고를 건립하기 위하여 국유재산인 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 산*-*번지 및 같은 리 산*-*번지의 수도부지 10,944㎡ 중 188㎡(이하 ‘이 사건 신청부지’라 한다)에 주택 및 창고 건립에 따른 진·출입로 설치를 목적으로 2008. 3. 12. 피청구인에게 국유재산사용·수익허가를 신청하였으나, 피청구인은 2008. 3. 14. 청구인들이 공유하고 있는 임야에 대하여 주택 및 창고의 건립에 필요한 산지전용허가도 받지 않은 상태로는 주택 진·출입로 설치를 목적으로 하는 국유재산사용·수익허가가 불가능하다는 이유로 청구인들의 국유재산사용·수익허가 신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인들의 주장 이 사건 신청부지가 포함된 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 산*-*번지 및 같은 리 *-*번지 수도부지 10,944㎡는 수도의 유통에 사용되는 행정재산이지만, 위 수도부지의 대부분이 이미 아스팔트 도로로 포장되어 일반의 통행에 사용되고 있으므로 청구인들이 위 도로와 인접한 이 사건 신청부지를 도로로 포장하여 이미 도로로 포장된 위 도로와 연결하여 사용하더라도 이 사건 신청부지를 수도의 유통에 사용하는 데는 아무런 지장이 없어 청구인들이 산지전용허가를 득하기 위하여 피청구인에게 국유재산사용·수익허가를 신청한 것인바, 피청구인은 청구인들이 이 사건 신청부지에 대한 사용·수익허가를 신청한 내용을 실질적으로 검토하지 아니한 채 산지전용허가가 이루어지지 아니하였다는 이유만으로 국유재산사용·수익허가를 거부한 이 사건 처분은 재량권을 남용하거나 일탈하여 한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 청구인들은 이 사건 신청부지를 “주택 및 창고 건립에 따른 진·출입로”를 사용용도로 하여 사용·수익허가를 신청하였으나, 정작 청구인들이 위와 같이 주택 및 창고 건립을 위하여 신지전용허가를 신청한 것에 대하여 밀양시장이 2008. 1. 16.자로 거부하여 청구인들은 자신들의 소유 토지인 임야에 주택 및 창고를 건립할 수가 없고, 따라서 “주택 및 창고 건립에 따른 진·출입로”를 사용용도로 하는 국유재산사용·수익허가의 신청은 그 신청용도에 제공될 수 없는 경우에 해당되어 이를 거부한 이 사건 처분은 적법·타당하므로 이 사건 심판청구는 마땅히 기각되어야 한다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조 국유재산법 제24조 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제51조제8항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서 및 답변서, 국유재산사용·수익허가신청서, 등기부등본, 수도부지 사용수익허가 신청에 대한 회신 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인들 외 5명은 2007. 5. 28. 박●●과 백△△으로부터 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 산*번지 임야 27,274㎡를 공동으로 매입하였다. 나. 청구인들은 위 토지에 주택 및 창고를 건립하려고 이 사건 신청부지에 주택 및 창고 건립에 따른 진·출입로 설치를 목적으로 2008. 3. 12. 피청구인에게 국유재산사용·수익허가를 신청하였다. 다. 피청구인은 2008. 3. 14. 청구인들이 자신들이 공유하고 있는 임야에 대한 주택 및 창고의 건립에 필요한 산지전용허가도 받지 않은 상태로는 주택 진·출입로 설치를 목적으로 하는 국유재산사용·수익허가가 불가능하다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 「행정심판법」 제2조제1항제1호, 제3조제1항에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있고, 이때 “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, 「국유재산법」 제24조제1항 및 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제51조제8항에 의하면, 행정재산의 관리청은 그 행정재산의 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있다고 되어 있고, 수도 및 댐에 관한 관리청은 구 건설교통부장관이 되는데, 구 건설교통부장관의 수도 및 댐에 관한 국유재산의 사용·수익허가권한은 한국수자원공사사장에게 위탁되어 있다. 나. 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 이 사건 신청부지에 대한 국유재산사용·수익허가 거부처분을 한국수자원공사사장의 명의가 아닌 피청구인의 명의로 하였는바, 행정권한의 위탁은 위탁관청이 법령에 따라 특정한 권한을 수탁관청에 이전하는 권한에 대한 법적귀속의 변경임에 대하여, 그 내부위임은 행정관청의 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그 권한을 사실상 행하게 하는데 그치는 것이어서 권한위탁의 경우에는 수탁자가 자기의 이름으로 그 권한을 행사할 수 있을 것이나 내부위임의 경우에는 수임자는 위임관청의 이름으로 이를 할 수 있을 뿐 자기의 이름으로는 이를 할 수 없다 할 것이다. 따라서 피청구인은 한국수자원공사사장의 내부위임에 따라 한국수자원공사사장의 명의로 수도 및 댐에 관한 국유재산사용·수익허가 사무를 사실상 대행 처리할 수 있을 뿐 피청구인의 명의로 그 국유재산사용·수익허가 거부처분을 할 권한은 없다 할 것이므로, 국유재산사용·수익허가에 관한 권한이 없는 피청구인이 자신의 명의로 한 이 사건 처분은 중대한 하자가 있는 위법한 처분이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인들의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ◎ 국유재산법 제24조(사용·수익허가) ①행정재산은 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니하는 범위안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. ②보존재산은 보존목적의 수행에 필요한 범위 안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. ③제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 사용·수익의 허가를 받은 자는 그 허가받은 재산상에 건물 기타의 영구시설물을 축조하지 못한다. 다만, 관리청이 그 행정 또는 보존목적의 수행에 필요하다고 인정하는 시설물의 기부를 전제로 한 축조는 그러하지 아니하다. ④제1항 및 제2항의 규정에 의하여 사용·수익의 허가를 받은 자는 당해 재산을 다른 사람으로 하여금 사용·수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 기부를 채납한 재산에 대하여 사용·수익의 허가를 받은 자가 당해 재산의 기부자이거나 그 사용·수익권의 상속인 기타 포괄승계자인 경우에는 관리청의 승인을 얻어 다른 사람으로 하여금 이를 사용·수익하게 할 수 있다. ⑤관리청은 제4항 단서의 규정에 의한 사용·수익이 그 용도 또는 목적에 장애가 되거나 원상회복이 어렵다고 인정되는 경우에는 이를 승인하여서는 아니 된다. ⑥제1항 및 제2항의 규정에 의하여 사용·수익의 허가를 받은 자는 허가기간이 종료되거나 제28조의 규정에 의하여 사용·수익허가가 취소 또는 철회된 경우에는 당해 재산을 원상대로 반환하여야 한다. 다만, 관리청이 미리 원상의 변경을 승인한 경우에는 변경된 상태로 반환할 수 있다. ◎ 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제51조(건설교통부소관) ① ～ ⑦ (생 략) ⑧건설교통부장관은 소관 국유재산에 관한 업무 가운데 고속국도에 관한 다음 각호의 업무를 한국도로공사사장에게, 수도 및 댐에 관한 다음 각호의 업무를 한국수자원공사사장에게 각각 위탁한다. 1. 「국유재산법」(이하 이 호에서 "법"이라 한다)의 규정에 의한 다음의 사항 가. 법 제11조의 규정에 의한 등기ㆍ등록 그 밖에 필요한 조치 나. 법 제16조의 규정에 의한 소관청 지정을 위한 업무협의 및 소관여부 조회 다. 법 제23조의 규정에 의한 국유재산의 사용승인 라. 법 제24조 및 제27조의 규정에 의한 국유재산의 사용 또는 수익허가 및 갱신허가 마. 법 제32조의 규정에 의한 잡종재산의 관리ㆍ처분 바. 법 제36조 및 제38조의 규정에 의한 대부 및 갱신 사. 법 제51조의 규정에 의한 변상금의 징수 2. 「국유재산법」 외의 다른 법률에 의한 공공시설의 사업시행자에 대한 무상양도ㆍ무상귀속 협의 ⑨ (생 략) 참조 판례 ◎ 대법원 1993.5.27. 선고 93누6621 판결 부동산압류처분취소 체납취득세에 대한 압류처분권한은 도지사로부터 시장에게 권한위임된 것이고 시장으로부터 압류처분권한을 내부위임받은 데 불과한 구청장으로서는 시장 명의로 압류처분을 대행처리할 수 있을 뿐이고 자신의 명의로 이를 할 수 없다 할 것이므로 구청장이 자신의 명의로 한 압류처분은 권한 없는 자에 의하여 행하여진 위법무효의 처분이다. ◎ 대법원 1995. 11. 28. 선고 94누6475 판결 건축허가무효확인등 행정권한의 위임은 행정관청이 법률에 따라 특정한 권한을 다른 행정관청에 이전하여 수임관청의 권한으로 행사하도록 하는 것이어서 권한의 법적인 귀속을 변경하는 것이므로 법률이 위임을 허용하고 있는 경우에 한하여 인정된다 할 것이고, 이에 반하여 행정권한의 내부위임은 법률이 위임을 허용하고 있지 아니한 경우에도 행정관청의 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그의 권한을 사실상 행사하게 하는 것이므로, 권한위임의 경우에는 수임관청이 자기의 이름으로 그 권한행사를 할 수 있지만 내부위임의 경우에는 수임관청은 위임관청의 이름으로만 그 권한을 행사할 수 있을 뿐 자기의 이름으로는 그 권한을 행사할 수 없다. 참조 재결례 ◎ 국행심07-21520 도로점용허가(기간연장) 거부처분 취소청구 : 인용 피청구인은 이 사건 도로점용허가 거부처분을 대전지방국토관리청장의 명의가 아닌 피청구인의 명의로 하였는바, 행정권한의 위임은 위임관청이 법률에 따라 특정한 권한을 수임관청에 이전하는 권한에 대한 법적귀속의 변경임에 대하여, 그 내부위임은 행정관청의 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그 권한을 사실상 행하게 하는데 그치는 것이므로 권한위임의 경우에는 수임자가 자기의 이름으로 그 권한을 행사할 수 있다 할 것이나 내부위임의 경우에는 수임자는 위임관청의 이름으로 이를 할 수 있을 뿐이지 자기의 이름으로는 할 수 없다 할 것이다. 따라서, 피청구인은 대전지방국토관리청장의 내부위임에 따라 대전지방국토관리청장의 명의로 도로점용허가 사무를 사실상 대행처리할 수 있을 뿐 피청구인의 명의로 도로점용허가(기간연장) 거부처분을 할 권한은 없다고 할 것이므로 도로점용허가(기간연장)에 관한 권한이 없는 피청구인이 자신의 명의로 한 이 사건 처분은 중대한 하자가 있는 위법한 처분이다. ◎ 국행심07-08933 신규고용촉진장려금 반환결정 취소청구 : 인용 피청구인은 이 사건 신규고용촉진장려금 반환결정을 제주특별자치도지사의 명의가 아닌 피청구인의 명의로 하였는바, 행정권한의 위임은 위임관청이 법률에 따라 특정한 권한을 수임관청에 이전하는 권한에 대한 법적귀속의 변경임에 대하여, 그 내부위임은 행정관청의 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그 권한을 사실상 행하게 하는데 그치는 것이므로 권한위임의 경우에는 수임자가 자기의 이름으로 그 권한을 행사할 수 있다 할 것이나 내부위임의 경우에는 수임자는 위임관청의 이름으로 이를 할 수 있을 뿐이지 자기의 이름으로는 할 수 없다 할 것이다. 구 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제147조에 의하면 신규고용촉진장려금 지급 및 반환결정의 권한은 제주특별자치도지사에게 있고, 피청구인은 내부위임규정인 제주특별자치도 사무전결 규칙 제11조, 별표 6에 따라 제주특별자치도지사의 명의로 신규고용촉진장려금 지급 및 반환결정 사무를 사실상 대행처리할 수 있을 뿐 피청구인의 명의로 신규고용촉진장려금 지급 및 반환결정 처분을 할 권한은 없다고 할 것이므로, 이 사건 신규고용촉진장려금 반환결정은 권한 없는 자가 한 무효인 처분이라 할 것이다. ◎ 05-07265 도로점용(연결)변경허가신청거부처분취소청구 : 인용 「도로법」제9조제1항·제22조제1항·제40조제1항 및 동법 시행령 제9조제2항의 규정을 종합하여 보면, 일반국도의 경우 도로관리청은 건설교통부장관이므로 일반국도를 점용하고자 하는 자는 건설교통부장관의 허가를 받아야 하고, 도로점용허가에 관한 건설교통부장관의 권한은 지방국토관리청장 또는 「책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률」 제2조의 규정에 따라 설치된 책임운영기관의 장인 국도유지건설사무소장에게 위임한다고 되어 있는바, 「책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률」 제2조·제4조 및 동법 시행령 제2조제1항의 규정에 의하면, 의정부국도유지건설사무소장은 책임운영기관으로 정하여져 있지 아니하므로 도로점용허가에 관한 건설교통부장관의 권한이 의정부국도유지건설사무소장에게 위임되지 아니하고 지방국토관리청장인 피청구인에게 그 권한이 위임되었다고 보아야 하고, 또한, 피청구인이 건설교통부장관으로부터 위임받은 도로점용허가에 관한 권한을 의정부국도유지건설사무소장에게 내부위임을 하였다고 하더라도, 그러한 내부위임은 법령상 처분권자인 행정관청이 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급 행정관청으로 하여금 처분권자의 권한을 처분권자의 명의로 행사하게 하는 것이므로 도로점용허가에 관하여는 피청구인의 명의로 하여야 함에도 불구하고 도로점용허가에 관한 권한이 없는 의정부국도유지건설사무소장이 자신의 명의로 한 이 건 처분은 중대·명백한 하자가 있는 위법한 처분이다. ◎ 05-01155 도로점용허가취소신청거부처분취소청구 : 인용 「도로법」제9조제1항·제22조제1항·제40조제1항 및 동법 시행령 제9조제2항의 규정을 종합하여 보면, 일반국도의 경우 도로관리청은 건설교통부장관이므로 일반국도를 점용하고자 하는 자는 건설교통부장관의 허가를 받아야 하고, 도로점용허가에 관한 건설교통부장관의 권한은 지방국토관리청장 또는 「책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률」 제2조의 규정에 따라 설치된 책임운영기관의 장인 국도유지건설사무소장에게 위임한다고 되어 있는바, 「책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률」 제2조·제4조 및 동법 시행령 제2조제1항의 규정에 의하면, 진영국도유지건설사무소장은 책임운영기관으로 정하여져 있지 아니하므로 도로점용허가에 관한 건설교통부장관의 권한이 진영국도유지건설사무소장에게 위임되지 아니하고 지방국토관리청장인 피청구인에게 그 권한이 위임되었다고 보아야 하고, 또한, 피청구인이 건설교통부장관으로부터 위임받은 도로점용허가에 관한 권한을 진영국도유지건설사무소장에게 내부위임을 하였다고 하더라도, 그러한 내부위임은 법령상 처분권자인 행정관청이 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급 행정관청으로 하여금 처분권자의 권한을 처분권자의 명의로 행사하게 하는 것이므로 도로점용허가에 관하여는 피청구인의 명의로 하여야 함에도 불구하고 도로점용허가에 관한 권한이 없는 진영국도유지건설사무소장이 자신의 명의로 한 이 건 처분은 중대한 하자가 있는 위법한 처분이다 ◎ 04-15757 도로점용허가신청반려처분취소청구 : 인용 「도로법」제9조제1항·제22조제1항·제40조제1항 및 동법 시행령 제9조제2항의 규정을 종합하여 보면, 일반국도의 경우 도로관리청은 건설교통부장관이므로 일반국도를 점용하고자 하는 자는 건설교통부장관의 허가를 받아야 하고, 도로점용허가에 관한 건설교통부장관의 권한은 지방국토관리청장 또는 「책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률」 제2조의 규정에 따라 설치된 책임운영기관의 장인 국도유지건설사무소장에게 위임한다고 되어 있는바, 「책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률」 제2조·제4조 및 동법 시행령 제2조제1항의 규정에 의하면, 논산국도유지건설사무소장은 책임운영기관으로 정하여져 있지 아니하므로 도로점용허가에 관한 건설교통부장관의 권한이 논산국도유지건설사무소장에게 위임되지 아니하고 지방국토관리청장인 피청구인에게 그 권한이 위임되었다고 보아야 하고, 또한, 피청구인이 건설교통부장관으로부터 위임받은 도로점용허가에 관한 권한을 논산국도유지건설사무소장에게 내부위임을 하였다고 하더라도, 그러한 내부위임은 법령상 처분권자인 행정관청이 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급 행정관청으로 하여금 처분권자의 권한을 처분권자의 명의로 행사하게 하는 것이므로 도로점용허가에 관하여는 피청구인의 명의로 하여야 함에도 불구하고 도로점용허가에 관한 권한이 없는 논산국도유지건설사무소장이 자신의 명의로 한 이 건 처분은 중대한 하자가 있는 위법한 처분이다.