국유재산 사용허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2022. 7. 21. 피청구인으로부터 ○○도 ○○시 ○○동 000-0번지 소재 기존 상가건물(B동)과 증축 예정인 상가건물(A동)의 ‘출구 및 보도’로 사용하기 위해 인접한 국유지인 ○○동 000-00번지 도로 507㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 「국유재산법」 제30조에 따른 사용허가를 받았다. 이후, 청구인은 2022. 9. 6. 피청구인에게 이 사건 신청지의 사용목적을 ‘출구 및 주차장’으로 변경하는 내용으로 변경허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였고, 피청구인은 같은 해 12. 12. 청구인에게 “국유재산은 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서 독점사용으로 인한 분쟁이 없도록 사용허가 하여야 하나, 주차장은 시민들이 자유롭게 사용할 수 없다고 판단된다.”라는 이유로 이 사건 신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건의 경위 청구인은 2022. 7. 21. 피청구인으로부터 ○○동 000-0번지 토지의 기존 상가건물의 방문 차량 출구와 증축될 음식점, 사무소 및 단독주택의 차량 출구 및 보도로 사용하기 위하여 이 사건 신청지에 대한 사용허가를 받았다. 그 후 청구인은 위 음식점 등의 출입 및 주·정차를 위하여 2022년 9월경 피청구인에게 이 사건 신청지의 사용수익 용도를 ‘출구 및 보도’에서 ‘출구 및 주차장’으로 변경하는 내용의 이 사건 신청을 하였다. 이에 대하여 피청구인은 2022. 12. 12. ‘국유재산은 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서 독점사용으로 인한 분쟁이 없도록 사용허가 해야 하나, 주차장은 시민들이 자유롭게 사용할 수 없고, 향후 민원의 소지가 있어 주차장 설치를 위한 국유재산 사용 변경허가는 불가하다.’라는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 이 사건 신청지의 독점사용 여부 및 시민들의 자유로운 사용 여부 청구인은 단지 ○○동 000-0번지 토지에 증축 예정인 음식점, 사무소 등을 출입, 방문하는 다수의 차량과 사람의 통행 및 주차의 편의를 위해 이 사건 신청지를 출구, 보도 및 주차장으로 사용할 계획이고, 유료 주차장 영업을 하려는 목적이 아니다. 청구인이 독점적·배타적으로 사용하지 않을 것이어서 이 사건 신청지를 사유재산화하지 않고 차량이나 사람의 통행에 어떠한 지장이나 제약을 초래하지 않을 것이므로 타인과의 분쟁이 발생할 염려도 없다. 이 사건 신청지 인근의 차량이나 주민들로서는 청구인이 조성하고 설치할 출구, 보도 및 주차장을 통하여 이 사건 신청지에 출입하는 것이 가능한 이상 새삼스럽게 시민들이 이 사건 신청지를 자유롭게 사용할 수 없다고 보기는 어렵다. 피청구인은 이 사건 신청지에 대해 향후 공익사업 등의 구체적인 계획이 있는 것은 아니고, 단지 청구인이 이 사건 신청지 일부를 주차장으로 사용함으로써 민원의 소지가 발생할 수 있다는 막연한 추측을 하고 있다. 설령 어떠한 민원의 소지가 있다고 하더라도 피청구인은 이 사건 신청지를 사용허가하면서 향후 제3자도 공동사용이 가능하도록 허가변경, 철회 등의 허가 조건을 부가하여 독점사용으로 인한 분쟁의 소지를 원천적으로 차단할 수도 있을 것이다. 한편, 청구인은 이 사건 신청지를 출구, 보도 및 주차장으로 사용할 예정인데, 그에 대한 사용허가로 인해 도로의 부속부지인 이 사건 신청지의 통행 기능을 위한 도로로서의 국유재산의 용도나 목적에 근본적이거나 새로운 장애나 문제가 발생하지는 않을 것이므로 공익을 해하지 않고, 오히려 본래의 목적에 부합하는 측면이 있다. 나) 피청구인이 요청한 주차장 부분의 보완사항 이행 피청구인은 2022. 10. 21. 청구인에게 ‘콘크리트, 아스콘 등으로 포장 시 주차장 사용허가는 불가하므로 설계 변경’, ‘주차장 진·출입 방안’에 대하여 보완을 요청하였고, 이에 따라 청구인은 이 사건 신청지 중 주차장 부분은 콘크리트 등으로 포장 공사를 하지 않는 것으로 설계를 변경하는 내용 등의 보완자료를 제출하여 보완이 충실히 이루어졌다. 따라서 이 사건 신청지 일부를 주차장으로 사용하더라도 현상을 변경할 필요 없이 앞으로 현상 그대로 사용하게 될 것이고, 또한 향후 영구시설물의 해당 여부나 원상복구의 필요성도 발생하지 않게 될 것이다. 다) 이 사건 신청지의 유지·관리를 위한 다른 행정적인 수단 피청구인은 이 사건 신청지에 대하여 국가나 지방자치단체가 직접 공용이나 공공용으로 사용하기 위하여 필요하게 된 경우에는 그 허가를 철회할 수도 있을 것이다(「국유재산법」 제36조). 또한, 사용허가 조건을 위반한 경우에는 사용허가 갱신을 거절할 수 있고(같은 법 시행령 제34조), 사용허가를 하면서 사용기간을 정하고(같은 법 제35조), 사용허가재산의 상태 변경을 제한하는 등 사용인의 행위를 제한하는 조건을 부가할 수 있으며, 중앙관서의 장의 승인 없이 이 사건 신청지의 사용 목적을 위배한 경우에는 사용허가를 취소하거나 철회할 수도 있는 등(같은 법 제36조) 이 사건 신청지를 도로로 사용하는데 장애가 되거나 유지·관리에 문제가 발생하지 않도록 조치를 취할 수도 있을 것이다. 설령 피청구인의 주장대로 이 사건 신청지의 주차장이 시민들이 자유롭게 사용할 수 없다고 판단되면 청구인의 신청을 거부하기보다 피청구인이 먼저 구체적인 이유를 제시하면서 주차장 설치로 인해 공익에 어떠한 장애를 초래할 것인지, 그 대안으로 무엇이 있는지를 논의하는 것이 시민들에게 필요한 공공서비스 제공 측면에서 바람직할 것이다. 3) 결론 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 제시한 불허가 사유는 적법하지 않거나 이 사건 처분을 통하여 달성하려는 공익의 존재 여부가 불분명한 반면, 청구인이 이 사건 신청지를 사용·수익하지 못하게 됨으로써 입게 되는 불이익이 지나치게 크다고 할 것이므로, 시민들이 자유롭게 사용할 수 없다는 이유만으로 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하므로 취소되어야 할 것이다. 【보충서면】 4) 피청구인 주장에 대한 반박 가) 관련 법리 「국유재산법」은 행정재산의 사용허가를 함에 있어 제30조제1항제1호에서 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 내에서 사용허가가 가능하다고 되어 있을 뿐만 아니라 「국유재산 사용허가 업무처리지침」(행정예규 제1088호, 시행 2016. 9. 27.)에서도 그 용도나 목적에 장애가 되지 않는 범위에서 사용허가가 가능하다고 명시하여 그 기준을 명확히 규정하고 있다. 피청구인이 불허가 사유로 적시한 ‘국유재산 사용허가에 대하여 독점사용으로 인한 분쟁이 없도록 하여야 하고 시민들이 자유롭게 사용하여야 하며, 나아가 민원의 소지가 없어야 한다.’라는 취지의 규정은 국유재산법령 등 이 사건 신청과 관계된 법령 중 어디에서도 그 근거를 찾아볼 수 없다. 나) 이 사건 처분의 위법성 이 사건 신청에 앞서 청구인은 2022. 7. 20. 이 사건 신청지에 대하여 이미 관리청인 피청구인으로부터 ‘출구부지 조성 및 보도 설치’의 목적으로 국유재산 사용허가를 받은 사실이 있으므로, 위 사용허가의 사용목적 중 위 신청지의 일부를 형상의 변경 없이 불법 주·정차 등으로 인한 민원발생의 소지를 없애고 일반 시민들의 이용 편익을 위하여 「국유재산법」에서 금지하는 일체의 시설물의 설치 없이 기존 허가받은 형상 그대로 사용목적 중 주차장만을 추가하는 이 사건 신청을 한 것일 뿐이다. 한편, 국토교통부훈령인 「국토교통부 국유재산관리규정」 제19조제2항은 ‘통행로 등 다수인이 사용할 수 있는 목적으로 사용허가 할 경우에는 향후 제3자도 공동사용이 가능하도록 허가변경, 철회 등의 허가조건을 부하여 독점사용으로 인한 분쟁이 없도록 하여야 한다.’라고 규정하고 있으나, 이는 통행로나 진·출입로를 목적으로 사용허가할 경우 적용되는 규정이지 이 사건 신청에는 적용될 수 없다고 할 것이다. 따라서 피청구인은 이 사건 신청지의 주·정차 용도가 위 규정 제19조제2항이 적용됨을 전제로 청구인의 정당한 이 사건 신청을 거부한 것이므로, 이는 그 근거 규정인 법령을 잘못 적용하여 부당한 처분 사유를 구성함으로써 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분을 한 것이다. 다) 이 사건 신청지에 공작물로서의 주차장을 설치하려는 것인지 여부 이 사건 신청은 「건축법」이나 「주차장법」 등에 따른 시설물의 설치를 수반하는 주차장 등의 설치 허가 신청이 아니라, 「국유재산법」상 행정재산인 이 사건 신청지를 본래의 용도인 도로의 기능에 맞게 그 용도나 목적에 장애가 되지 않는 범위에서 보도, 출구 및 주·정차 용도로 사용하기 위함과 동시에 그 사용허가에 대한 대가로 청구인이 매년 사용료를 납부할 의무를 부담하는 국유재산 사용허가 신청인 것이다. 특히 주·정차 용도로 사용할 이 사건 신청지는 형상을 변경하지 않고 형상 그대로 사용하게 될 뿐, 달리 「국유재산법」에서 허용되지 않는 주·정차를 위한 이 사건 신청지에 포장공사를 한다거나, 그 지상에 주차 관련 시설을 설치하여 공작물로서의 주차장을 설치하려는 것이 아니다. 청구인은 2022. 7. 20. 관리청인 피청구인으로부터 ‘출구부지 조성 및 보도 설치’ 목적으로 이미 국유재산 사용허가를 받았으므로, 이 사건 신청지를 증축될 상가건물의 주·정차 용도로 사용함에 있어 관계 행정청으로부터 「주차장법」에 의하더라도 어떠한 행위허가를 받아야 한다고 볼 수도 없다. 이 사건 신청지는 청구인 소유의 부지 지하통로에서 공로로 연결되는 위치에 있어 출구로만 일방통행으로 활용될 뿐, 입구로 사용될 수 없는 형상이어서 상가를 방문하는 일반 시민의 편익과 불법주차로 인한 민원발생의 소지를 원천적으로 방지하기 위하여 반드시 허가가 필요한 사안이다. 라) 이 사건 신청지를 주·정차 용도로 사용할 경우 행정재산(도로)의 용도나 목적에 장애가 되는지 여부 이 사건 신청의 목적은 ○○동 000-0번지 토지의 입구로 들어온 상가 방문객 차량이 이 사건 신청지에서 인접 공로로 접근하기 위한 출구와 차량이 수시로 주·정차하기 위한 용도로 사용하는 것에 불과하고, 오히려 그 내용이 인접 공로의 존재를 인정하고 이를 적극적으로 이용하기 위한 것이다. 따라서 이 사건 보도, 주·정차 및 출구 개설이 이 사건 신청지의 본래의 용도인 도로로서의 행정목적 또는 용도에 따른 본래의 사용목적에 지극히 부합하는 것으로 행정재산의 용도나 목적에 그 어떤 장애가 된다고 볼 수 없다. 마) 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 청구인은 음식점, 사무소로 사용하기 위한 상가건물의 증축에 필요한 일반공중이 통행할 수 있는 보도, 상가 방문 등을 위한 일반 시민 차량의 주·정차 편의 제공 및 출구 확보를 위하여 이 사건 신청을 한바, 앞서 본 바와 같이 주·정차 용도로 사용할 경우 이 사건 신청지의 도로로서의 행정목적 또는 용도에 장애가 발생한다고 볼 수 없다. 이 사건 신청의 목적, ○○동 000-0번지 토지 및 이 사건 신청지의 현황, 차량 소통 상태에 비추어 보면, 주·정차 용도로서의 이 사건 신청지는 특정인을 위한 장소가 아니라 상가를 방문한 일반 시민들이 합법적으로 주·정차를 할 수 있는 장소로 사용될 것이고, 따라서 상가를 사용하는 일반 시민들에게 사용 편의를 제공하게 되는 것이므로 이로 인한 민원의 소지가 있을 수 없다. 오히려 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 신청지에 일반 시민들이 불법 주·정차함으로써 야기될 수 있는 민원발생의 소지를 원천적으로 해결하기 위한 방편으로 이 사건 신청을 한 것이다. 바) 그렇다면 이 사건 신청지의 지목인 도로의 용도나 목적에 장애가 되지 않는 주·정차의 용도로 사용하기 위한 이 사건 신청은 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 내에서의 국유재산 사용을 위한 것임이 명백함에도 피청구인이 이를 거부한 행위는 위법할 뿐만 아니라, 행정재산 사용·수익 허가에 관한 재량권을 일탈·남용하였음이 명백하다 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성 가) 「국유재산법」 제30조제1항제1호에서는 국유재산은 “그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용허가를 할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 「국토교통부 국유재산관리규정」(국토교통부훈령 제1458호) 제19조제2항에서는 “통행로 등 다수인이 사용할 수 있는 목적으로 사용허가 할 경우에는 향후 제3자도 공동사용이 가능하도록 허가변경, 철회 등의 허가조건을 부하여 독점사용으로 인한 분쟁이 없도록 하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 나) 청구인이 당초 사용허가 신청한 내용은 ‘출구 및 보도’였으며 그에 대해 사용허가되었으나, 향후 변경허가 신청된 내용은 보도를 줄이고 주차장을 설치한다는 사항이다. 청구인의 보완자료에는 보도로 이용하는 보도블럭이 307㎡에서 90㎡로 축소되고 나머지 217㎡를 주차장으로 이용한다고 되어 있다. ○○동 000-0번지 건물 신축 시 건축허가 사항을 보면, 해당 건물 A동은 지상 1층·지하 2층, 연면적 900.95㎡이며, B동은 지상 3층·지하 1층, 연면적 2,232㎡로 건물 지상에 주차시설 23대를 조성하게 되어 있다. 상가 이용객들은 건물 주차장을 이용하게 되어 있으며, 이 사건 신청 사항은 진입로가 아닌 출구로만 쓰이는 사용허가이다. 또한, 출구는 비탈진 경사로를 따라 외곽 도로로 나가는 형태로 되어 있어 진입은 불가한 상태이다. 당초 상가 이용자들이 상가 이용 후 상가 주차장에서 경사로를 따라 출구를 통하여 외곽도로로 나가기 위한 출구에 대한 사용허가를 신청한 것이나, 그 후 주차장 설치를 위한 변경허가를 신청한 사항으로, 현지 상황은 주차장으로 이용할 경우 건물을 정면으로 한 종 주차는 불가하며 횡 주차만 할 수 있다. 또한, 주차를 할 수 있는 주차 대수도 3 ~ 4대 정도로 많은 수가 아니라는 것을 알 수 있다. 본래 건물 위편에 주차장을 조성하여 주차하는 것으로 설계되었으며, 이 사건 신청지 상의 좁은 공간에 많은 차량도 아닌 3 ~ 4대 정도의 차량밖에 주차하지 못한다면 상가 입주자들만 주차한다고밖에 설명되지 않는다. 다) 국유재산은 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서 독점사용으로 인한 분쟁이 없도록 사용허가 하여야 하며 시민들이 자유롭게 사용할 수 있어야 한다. 하지만 이 사건 신청지의 출구는 진입로가 없는 출구만으로 되어 있고, 상가 이용자들은 상가를 이용한 후 상가건물 위 주차장에서 경사로로 된 출입로를 따라 나갈 때만 사용한다는 점, 일반인들은 상가 이용 후 청구인이 허가해 달라는 주차장에 주차할 이유가 없다는 점, 상가 입주자 또는 입주자 중 특정인들만 주차할 수밖에 없는 환경이라는 점 등에 따라 시민들이 자유롭게 사용할 수 없다는 판단으로 위법성이 없다. 2) 결론 청구인은 음식점, 사무소 등을 출입, 방문하는 다수의 차량과 사람의 통행 및 차량의 주차 등 원활한 통행을 위하여 출구 및 주차장으로 사용할 계획이며 독점적이고 배타적으로 사용하지 않을 것이어서 차량이나 사람들의 통행에 지장이나 제약이 없고 타인과의 분쟁이 발생할 염려가 없다고 주장하나, 현지의 사정은 그러하지 않다는 점이 명확한바, 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국유재산법】 제6조(국유재산의 구분과 종류) ① 국유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. ② 행정재산의 종류는 다음 각 호와 같다. <개정 2012. 12. 18.> 2. 공공용재산: 국가가 직접 공공용으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산 제28조(관리사무의 위임) ④ 중앙관서의 장은 그 소관에 속하는 행정재산의 관리에 관한 사무의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이나 그 소속 공무원에게 위임할 수 있다. <개정 2011. 3. 30.> 제30조(사용허가) ① 중앙관서의 장은 다음 각 호의 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다. <개정 2011. 3. 30.> 1. 공용ㆍ공공용ㆍ기업용 재산: 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 2. 보존용재산: 보존목적의 수행에 필요한 범위 【국토교통부 국유재산관리규정】 제3조(적용범위) 본 규정은 국(국토교통부)로 등기된 국유재산에 한하여 적용하며, 특별회계 재산 등을 관리하기 위하여 따로 규정이 있는 경우에는 그에 따른다. 제19조(조건부 사용허가) ② 통행로 등 다수인이 사용할 수 있는 목적으로 사용허가 할 경우에는 향후 제3자도 공동사용이 가능하도록 허가변경, 철회 등의 허가조건을 부하여 독점사용으로 인한 분쟁이 없도록 하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 국유재산 사용허가 알림공문, 국유재산 사용허가 변경신청서, 보완요구서, 보완제출서, 증축허가 설계도, 현장사진, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○도 ○○시 ○○동 000-0번지에 소재한 상가건물(B동)의 소유자로, 동일 대지에 상가건물(A동)을 증축하고자 건축허가를 받았다. 나) 청구인은 2022. 7. 21. 피청구인으로부터 위 상가건물 부지의 ‘출구 및 보도’로 사용하기 위해 인접한 국유지인 ○○동 000-00번지 도로 507㎡에 대하여 「국유재산법」 제30조에 따른 사용허가를 받았다. 다) 청구인은 2022. 9. 6. 피청구인에게 이 사건 신청지의 사용목적을 ‘출구 및 주차장’으로 변경하는 내용으로 이 사건 신청을 하였다. 라) 피청구인은 2022. 10. 21. 청구인에게 ‘①콘크리트, 아스콘 등 포장 시 주차장 사용허가 불가함에 따른 설계 변경, ②주차장 진·출입 방안’에 대하여 보완할 것을 요청하였고, 이에 청구인은 주차공간을 포장하지 않는 것으로 설계 변경한 보완자료를 제출하였다. 마) 피청구인은 2022. 12. 12. 청구인에게 “국유재산은 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서 독점사용으로 인한 분쟁이 없도록 사용허가 하여야 하나, 주차장은 시민들이 자유롭게 사용할 수 없다고 판단된다.”라는 이유로 이 사건 신청에 대하여 거부처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당 여부의 판단 「국유재산법」 제30조제1항은 행정재산이 공용ㆍ공공용ㆍ기업용 재산의 경우 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서만 그에 대한 사용허가를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 국유재산 등의 관리청이 하는 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 순전히 사경제 주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라, 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상의 특허에 해당한다 할 것이고(대법원 2006. 3. 9. 선고 2004다31074 판결 참조), 따라서 관리청으로서는 행정재산의 목적 또는 용도에 장애가 되는지 여부 및 허가의 필요성이 있는지를 재량적 관점에서 고려하여 사용수익 허가여부를 결정할 수 있다 할 것이다. 살피건대, 이 사건 신청지는 청구인의 상가건물에서 외곽도로로 나가는 출구 방향에 위치하고 있어 지형 구조상 외곽도로에서 주차장으로의 진입이 불가능하여 여기에 설치되는 주차장은 상가건물의 특정인들만이 이용할 수밖에 없게 되는 점, 더욱이 증축허가서에서 확인할 수 있는 바와 같이 상가건물에는 상가 주차장이 별도 개설될 것이어서 상가건물의 일반 이용자들은 주로 위 상가 주차장을 이용하고 이 사건 신청지에 설치되는 주차장은 상가 입주자나 상가 관계인 등 특정인들만이 이용하게 될 것으로 충분히 예상되는 점, 이는 국유재산인 이 사건 신청지를 특정인들의 주차 편의를 위해 이들에게 독점적으로 사용권한을 부여하는 결과를 초래하게 되는 점 등에 비추어 보면, 피청구인이 이 사건 신청지에 주차장을 설치하려는 이 사건 신청을 불허한 것이 재량권을 일탈하였거나 남용하였다고 보기는 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.