국유재산 사용허가신청 거부처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○길 ○○ 토지(이하 ‘이 사건 제1토지’라 한다)의 소유자로, 이 사건 제1토지에 제1종 근린생활시설 및 제2종 근린생활시설을 건축하기 위하여 2023. 9. 피청구인에게 개발행위(토지형질변경)허가를 신청하였으나, 피청구인은 ‘최종 우수 방류가 사업부지 외 기존구거에 연결하여 방류하도록 되어 있으나, 인접지역 사유지 동의서가 누락되었다’는 사유로 2024. 4. 1. 청구인에게 개발행위허가 거부처분(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다)을 하였다. 한편, 청구인은 이 사건 개발행위허가신청과 관련하여 2024. 1. 2. 피청구인에게 우수관로 설치 목적으로 국유지인 ○○시 ○○길 ○○ 토지(이하 ‘이 사건 제2토지’라 한다) 일부에 대해 국유재산 사용허가를 신청하였다. 이에 피청구인은 ‘인접 토지주의 동의 없이 우수관 매설 시 재산권 침해 등 민원 발생 소지가 있어 행정재산의 목적에 장애가 된다’는 사유로 2024. 2. 23. 청구인에게 국유재산 사용허가 거부처분(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 【국유재산법】 제6조(국유재산의 구분과 종류) ① 국유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. ② 행정재산의 종류는 다음 각 호와 같다. 2. 공공용재산: 국가가 직접 공공용으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산 제28조(관리사무의 위임) ④ 중앙관서의 장은 그 소관에 속하는 행정재산의 관리에 관한 사무의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이나 그 소속 공무원에게 위임할 수 있다. 제30조(사용허가) ① 중앙관서의 장은 다음 각 호의 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다. 1. 공용ㆍ공공용ㆍ기업용 재산: 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 【국토교통부 국유재산관리규정】(국토교통부훈령 제1458호) 제19조(조건부 사용허가) ① 행정재산은 다음 각 호의 경우에 원상회복이나 시설물 포기를 조건으로 하여 사용허가 할 수 있다. 1. 민법 제218조에 따른 수도 등 시설권이 인정되는 경우로서 상하수도ㆍ선로 등을 설치하기 위한 최소한의 범위. 2. 민법 제219조에 따른 주위토지통행권이 인정되는 경우로서 통행로 제공을 위한 최소한의 범위. 3. 존속기간이 영구하다고 인정되는 공공용 도로, 구거부지 등에 설치하는 지상ㆍ지하 시설물로서, 재산관리에 지장이 없고 국유재산을 사용하지 않고는 시설물 설치가 심히 곤란한 경우. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 국유재산 사용허가 신청서, 개발행위허가 신청서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 ○○시 ○○길 ○○의 소유자이다. 나) 청구인은 이 사건 제1토지에 제1종 근린생활시설 및 제2종 근린생활시설을 건축하기 위하여 2023. 9. 피청구인에게 개발행위(토지형질변경)허가를 신청하였다. 다) 청구인은 이 사건 개발행위허가신청과 관련하여 2024. 1. 2. 피청구인에게 우수관로 설치 목적으로 국유지인 이 사건 제2토지 일부에 대해 국유재산 사용허가를 신청하였다. 라) 피청구인은 나)항의 신청에 대하여 ‘최종 우수 방류가 사업부지 외 기존구거에 연결하여 방류하도록 되어 있으나, 인접지역 사유지 동의서가 누락되었다’는 사유로 2024. 4. 1. 청구인에게 개발행위허가 거부처분인 이 사건 제1처분을 하였다. 마) 피청구인은 2024. 2. 23. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 제2처분을 하였다. <표 삽입을 위한 여백> <2024. 2. 23. 이 사건 제2처분서 - 일부 발췌> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830169"></img> 2) 청구인 주장의 요지 국유지인 이 사건 제2토지는 행정재산으로, 「국유재산법」 제30조제1항제1호에 따라 행정재산의 용도나 목적에 장애가 되지 않는 범위 내에서 사용허가가 가능한데, 이 사건 제2토지는 현재 인접 토지주들이 불법점용하여 사용되고 있는바, 이러한 인접 토지주들의 불법행위를 묵인하고, 오히려 인접 토지주들의 사용허가를 받지 못하였다는 사유를 들어 청구인의 이 사건 제2토지에 대한 사용허가신청을 거부한 것은 부당하다. 청구인의 이 사건 제1토지 개발행위허가 신청에 있어 자연방류가 아닌 지하로 배수로 설치를 강요하여 개발행위허가신청을 거부한 것은 이 사건 제1토지 일대 개발행위허가 시 자연방류를 허가하여 준 것에 비추어 평등원칙과 자기구속원칙에 위배된다. 3) 판단 가) 이 사건 제2처분에 대하여 「국유재산법」 제30조제1항제1호는 ‘공용·공공용·기업용 재산은 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서만 사용허가’를 할 수 있도록 규정하고 있다. 한편, 기록에 의하면, 이 사건 제2토지는 국유재산으로 행정재산인 사실, 지목이 도로인 이 사건 제2토지는 현재 폭 1.7m 내지 4.0m의 자연배수 상태인 도랑으로 도로로 사용되고 있지는 않은 사실, 이 사건 제1토지에서 우수관로 매설을 통해 최종 방류지인 하천에 우수를 방류하기 위해서는 이 사건 제2토지 전체의 사용이 필요한 사실, 피청구인이 여러 차례 최종 방류지까지 우수관로 매설을 위해서 이 사건 제2토지 전체에 대한 배수처리계획을 제출할 것과 이 사건 제2토지에 우수관로를 매설하는 경우 인접 토지를 사용할 수 밖에 없으므로 해당 토지주의 동의서를 제출할 것을 요청하였으나, 청구인이 이를 모두 제출하지 않은 사실이 인정된다. 위 관련 법령 및 인정사실에 의하면, 청구인은 이 사건 제1토지부터 최종 방류지에 이르기까지 우수관로를 매설하기 위한 일부에 대해서만 사용허가신청을 하여, 청구인 주장 우수관로가 최종 방류지까지 연결되지 않는 점, 청구인 주장 우수관로가 최종 방류지까지 연결되지 않아 이 사건 제1토지에서 방류한 우수가 이 사건 제2토지의 중간지점에 방류된다면, 이 사건 제2토지의 기존 자연배수 상태의 토지로서의 용도나 목적에 장애가 발생할 가능성이 높은 점, 이 사건 제2토지에 청구인 주장의 우수관로 매설공사 시 인접 토지를 사용하여야 하고 이 사건 제2토지의 폭이 좁은 곳에 매설되는 우수관로는 인접 토지를 침범할 가능성이 높은 점 등에 비추어 보면, 최종 방류지까지의 이 사건 제2토지 전체에 대한 사용허가신청 및 이 사건 제2토지의 인접 토지 소유자의 동의서가 제출되지 않았음을 이유로 한 이 사건 제2처분은 적법하고, 이 사건 제2토지 인근 토지소유자들의 불법행위는 이 사건 제2처분의 적법 여부와는 관련이 없으므로, 청구인의 이 부분 주장은 이유없다. 나) 이 사건 제1처분에 대하여 기록에 의하면, 이 사건 제2토지는 국유재산으로 행정재산인 사실, 지목이 도로인 이 사건 제2토지는 현재 폭 1.7m 내지 4.0m의 자연배수 상태인 도랑으로 도로로 사용되고 있지는 않은 사실, 이 사건 개발행위신청에는 최종적인 우수배출계획이 없어 집중호우 시 이 사건 제1토지에서 방류되는 우수로 인해 인접지에 수해 우려가 있어, 피청구인이 청구인에게 배수처리계획 및 유역면적 재산정, 인접 토지 소유주의 사용동의서를 요구하였으나, 청구인이 이를 보완하지 않은 사실을 인정할 수 있고, 위 인정사실에 개발행위허가는 재량행위로 재량권의 일탈·남용이 인정되지 않는 한 적법한 점을 보태어 보면, 이 사건 제1처분에 평등원칙 내지 자기구속의 원칙을 위반한 재량권의 일탈·남용이 있다고 보기 어려우므로, 청구인의 이 부분 심판청구 또한 이유없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.