국유재산 사용허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지와 ○○○-3번지의 토지주로, 인접한 ○○○-1번지에 거주(식당영업 중)하면서, ○○○-1번지와 ○○○-○번지 사이에 위치한 국유지인 ○○○번지의 일부를 국유재산 사용허가를 득하여 사용해 오다가, 2013. 10. 15. 용도폐지하여 매입 중에 있는 자로, 2014. 8. 25. 다시 국유지 ○○○번지(이하 ‘이 사건 토지’이라 한다)에 대하여 국유재산 사용허가 신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다)하였으나, 피청구인이 청구인의 국유재산 사용허가 건인 해당부지가 용도폐지 중이므로 국유재산법 제30조의 규정에 의한 사용허가를 할 수 없다고 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 청구 외 ○○○(청구인과 자매) 소유의 ○○리 ○○○-1번지에서 식당영업을 하고 있으며, 2011. 6. 21. ○○○-1과 인접한 토지 ○○○-○번지와 ○○○-3번지를 매입하여 개발행위허가 진행 중인데, ○○○-1번지와 ○○○-○, ○○○-○번지 사이에는 국유지 ○○○(도)가 있다. 2) 이에 2012. 2. 8.부터 청구인 외 ○○○과 함께 국유지 ○○○번지의 일부를 국유재산 사용허가를 받아 사용해 왔으며, 2013년 8월 피청구인으로부터 ○○○-15, ○○○-13 에 대하여 용도폐지 처리 통보를 받고 현재 한국자산관리공사로부터 인수받기로 하고 1차 분납금을 납부한 상태이다. 그런데 지난 2014. 5. 14. ○○○-1 연접한 ○○○-○번지에 거주하는 청구 외 김○○이 ○○○번지에 대하여 용도폐지를 신청했다는 사실을 알고, 2014. 8. 25. 같은 부지에 대하여 국유재산 사용허가를 신청했으나, 피청구인으로부터 해당부지가 용도폐지 중으로 국유재산 사용허가를 불허한다는 통보를 받았다. 3) 청구 외 김○○은 해당 토지에 대하여 그간 불법 점용하여 사용해 오던 자로 이제와 합법적으로 용도폐지 신청하여 불하를 받겠다는 것으로 청구인에게 동의서를 부탁했지만, 청구인이 거절했으며 김○○이 인수받고자 하는 부지는 청구인이 개발을 진행 중인 ○○○-3 번지의 유일한 진입로이다. 4) 「국토교통부 국유재산 관리규정」 제23조제1항제2호 및 제24조에 의거하면 관련 토지에 대하여 용도폐지 시 이해관계인이 있을 때는 이해관계인의 의견 참작 및 맹지발생 등에는 반드시 이해관계인의 동의가 필요하다고 규정하고 있는 바, 청구인의 동의없이 진행 중인 용도폐지는 위법하며, 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 청구인에게 ○○○-○번지 옆 동네 진입로 쪽으로 도로를 만들어 개발하라는데 같은 소유주의 토지라도 엄연히 필지가 다르기 때문에 각각의 필지로 봐야 마땅하며, 국유지의 사용허가 시 청구인에게도 입찰에 응하도록 해야 당연한데 ○○○-○, ○○○-○토지에 닿은 부분만 잘라서 용도폐지 해준다는 것은 특정인에게 일방적으로 봐주는 처리라고 볼 수 있다. 5) 위에서 본 바와 같이 피청구인 공평의 원칙에서 벗어나는 행정처리 업무는 부당하며 이 사건 불허가 처분은 청구인에게 지나치게 무거워 재량권을 일탈하거나 위법한 행정처리 이므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지(도로) 일부 면적에 대하여는 오랜기간 동안 공공용으로 사용되지 않은 유휴행정재산으로 도로 기능을 상실한 토지로서, 2013. 8. 14.「국유재산법」제40조(용도폐지)에 의거 청구인에게 용도폐지하고, 현재 한국자산관리공사와 매매계약을 체결한 상황에 있으며, 나머지 토지 또한 기 진행된 용도폐지 절차에 의해 도로로서의 연결성이 상실되었으며, 예전부터 공공용 목적으로의 기능을 상실한 유휴행정재산임을 고려하여 용도폐지를 진행하였다. 「국유재산법 시행령」제37조(용도폐지)제1항제1호에 의거하면 ‘행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우에는 법 제40조 제1항에 따라 지체없이 그 용도를 폐지하여야 한다.’라고 기재되어 있다. 2) 이 사건 토지가 청구인의 ○○리 ○○○-3번지와 인접하여 있긴 하나, 이는 어디까지나 지적도 상으로만 인접해 있을 뿐 청구인이 ○○면 ○○리 ○○○-3번지에 대한 매매 취득한 2011. 5. 30. 당시에도 도로로 이용되지 않았으며, 2006. 6월경 이 사건 토지 인근에 4차선 도로계획선이 계획된 결과 ○○○-1 번지 상의 건축물(음식점)의 반 이상을 침범하게 되어 이에 대한 대안으로 이 사건 토지와 인접한 국유지를 취득코자 국유재산사용허가를 득하였다고 주장하고 있으나, 2014. 2. 8. 당시 사용허가가 가능했던 결정적 사유는 지목 상 도로부지이나 도로로 이용되지 않는 유휴행정재산이었기에 가능하였던 것이다. 만일, 도로로 이용되거나 이용될 계획이 있었다면 국유재산사용허가 자체가 불가능 했을 것이다. 3) 청구인은 이 사건 토지(일부)에 대한 용도폐지로 인하여 ○○리 ○○○-3번지가 맹지가 된다고 주장하고 있으나, 이는 사실과 다르다. 맹지란 진·출입로가 없는 토지를 지칭하는 용어이나, 청구인의 주장대로 지적도상 도로와 접해있지 않다고 하여 맹지라고 할 수 없고, 진출입로 개설이 가능한 경우에는 맹지로 보지 않기에 개발행위허가를 득할 수 있었으며 현재 개발 중인 청구인의 토지 ○○○-3, ○○○-○번지의 경우 현황도로 및 마을길과 접해 있어서 도로를 개설할 수 있으니, ○○○-3번지가 지적도상 도로와 접해지지 않았기에, 이미 일부 용도폐지 등 기능을 잃어버린 국유지가 폐쇄된다고 맹지가 된다는 주장은 논리적이지 않다. 4) 청구인은 국토교통부 국유재산관리규정 및 행정법 판례를 통하여 이 사건 토지에 대한 국유재산사용허가 불허가 처분 및 금번 국유재산 용도폐지 진행은 형평성에 어긋나며 부당하다고 주장하나, 청구인과 청구 외 1명은 이 사건 토지에 대하여 공동으로 용도폐지 신청 후 한국자산관리공사와 인계·인수 중으로 인해 자신들의 토지 활용가치 상승 및 통행상의 지장이 생기지 않았음에도 청구 외 김○○이 이 사건 토지에 대해 용도폐지 신청하고 불하를 받는 것에 대하여는 불가하다고 하는 것은 비슷한 상황의 유휴행정재산을 두고 어느 누구에게는 용도폐지를 받아들여 취득이 가능하도록 해주고 어느 누구에게는 용도폐지가 불가능하다면 그것이야말로 공정하지 못한 행정처리가 될 것이며, 또한 이 사건 처분과 관련한 용도폐지에 대하여 용도폐지의 불허를 주장하는 다수인 민원은 이 사건 토지와 맞닿지 않으며, 직접적인 이해관계가 없는 제3자들의 서명을 받은 것으로 이 사건의 증거나 참고자료가 될 수 없다. 5) 따라서 이 사건 불허가 처분은 「국유재산법 시행령」 제37조제1항제1호에 의해 적법하게 처리되었으며, 허가권자의 재량권 남용 및 일탈이 아닌 바, 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국유재산법】 제30조(사용허가) ① 중앙관서의 장은 다음 각 호의 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다. <개정 2011.3.30> 1. 공용·공공용·기업용 재산: 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 2. 보존용 재산 : 보존목적의 수행에 필요한 범위 ② 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 재산을 다른 사람에게 사용·수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 기부를 받은 재산에 대하여 사용허가를 받은 자가 그 재산의 기부자이거나 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 받아 다른 사람에게 사용·수익하게 할 수 있다. <개정 2011.3.30> ③ 중앙관서의 장은 제2항 단서에 따른 사용·수익이 그 용도나 목적에 장애가 되거나 원상회복이 어렵다고 인정되면 승인하여서는 아니 된다. <개정 2011.3.30.> 제31조(사용허가의 방법) ① 행정재산을 사용허가하려는 경우에는 그 뜻을 공고하여 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 사용허가의 목적·성질·규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 할 수 있다. 제40조(용도폐지) ① 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 행정재산의 용도를 폐지한다. <개정 2011.3.30.> 【국유재산법 시행령】 제27조(사용허가의 방법) ③ 행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제31조제1항 단서에 따라 수의의 방법으로 사용허가를 받을 자를 결정할 수 있다. 8. 그 밖에 재산의 위치·형태·용도 등이나 계약의 목적·성질 등으로 보아 경쟁입찰에 부치기 곤란하다고 인정되는 경우 제37조(용도폐지) ① 중앙관서의 장은 행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제40조제1항에 따라 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다. <개정 2011.4.1.> 1. 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우 2. 행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 지난 날까지 행정재산으로 사용되지 아니한 경우 3. 법 제57조에 따라 개발하기 위하여 필요한 경우 ② 중앙관서의 장은 용도폐지한 행정재산으로서 철거 또는 폐기할 필요가 있는 건물, 시설물, 기계 및 기구가 있으면 이를 지체 없이 철거 또는 폐기하고 총괄청에 인계하여야 한다. <개정 2011.4.1.> 【국토교통부 국유재산관리규정】 제23조(용도폐지) ① 행정재산이 사실상 공용 또는 공공용으로 사용할 필요가 없게 된 때에는 재산관리권자는 다음 각 호의 사항을 고려하여 행정재산의 용도를 폐지하여야 한다. 1. 행정목적이 상실되었는지 여부 및 장래 다른 행정목적으로 활용가능 여부 2. 공공용재산 사용과 직접적인 이해관계가 있는 자의 권리를 침해 할 소지 등 민원유발 요인이 있는지 여부 3. 다른 국가행정 목적으로 사용될 소지 및 관리전환 가능 여부 4. 기존 도로의 용도폐지에 따른 일반통행에 지장 여부 및 대체도로 필요 여부 5. 기존 구거의 용도폐지에 따른 유수소통의 지장 여부 및 대체구거(홍수시 유수소통을 기준)의 필요 여부 ② 국유재산을 분할하여 용도폐지할 경우에는 건축법 제57조제1항에 따른 대지 최소면적에 미달되게 분할할 수 없다. 다만, 인접토지와 합병하여 기존 토지 면적을 보다 넓게 확보하기 위한 때에는 그러하지 아니하다. 제24조(이해관계인 협의) ① 제23조에 따른 용도폐지로 인하여 이용자의 불편이 예상되는 경우에는 이해관계인의 의견을 참작하되, 맹지발생 등 직접적인 재산권 침해 등이 발생하는 경우에만 이해관계인의 동의를 구하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 국유재산 사용허가 신청서, 국유재산 용도폐지(도로)신청서 및 용도폐지에 따른 인계·인수서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 청구인과 청구 외 ○○○(청구인의 매)은 2012. 2. 8. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-3, ○○○-○번지와 ○○○-1번지 사이에 위치한 이 사건 토지에 대하여 국유재산 사용허가를 득하고, 사용하여 왔으며, 2013년 2월 ○○○, ○○○ 공동으로 피청구인에게 용도폐지 신청하였고, 2013. 8. 19. 용도폐지 되자, 2014. 1. 27.한국자산관리공사로부터 ○○○-13, ○○○-15 두 필지에 대하여 각각 매입 중이다. 나) 청구인의 거주지 ○○○-1 번지의 인접토지인 ○○○-○, ○○○-○번지 토지주인 청구 외 김○○은 ○○○-○과 ○○○-○ 사이에 위치한 이 사건 토지의 일부에 대하여 2014. 5. 14. 용도폐지를 신청하였으며, 2014. 8. 19. 피청구인은 김○○에게 그동안 무단점용 한 토지에 대하여 최대한 5년간의 변상금을 부과하기로 하고, 용도폐지결정하고, 현재 토지분할 등 매각절차 진행 중이다. 다) 이에 청구인은 2014. 8. 25. 김○○이 용도폐지 신청한 이 사건 토지에 대하여 국유재산 허가신청을 제출하였고, 이해관계인의 동의를 받지 않고 추진하는 용도폐지가 위법하며, 용도폐지를 불허해 달라는 민원을 제기했으나, 2014. 9. 1.피청구인은 청구인에게 용도폐지 토지임을 이유로 불허가 처분했다. 2) 「국유재산법」제30조제1항에 의하면, 중앙관서의 장은 공용·공공용·기업용 재산의 경우 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제31조 제1항의 규정에는 행정재산을 사용허가하려는 경우에는 그 뜻을 공고하여 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, ‘사용허가의 목적·성질·규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 할 수 있다.’고 규정하고 있다. 또한 같은 법 시행령 제27조 제3항 제8호에 의하면, ‘재산의 위치·형태·용도 등이나 계약의 목적·성질 등으로 보아 경쟁입찰에 부치기 곤란하다고 인정되는 경우에는 법 제31조제1항 단서에 따라 수의의 방법으로 사용허가를 받을 자를 결정할 수 있다.’라고 하고 있다. 또한 같은 법 제37조는 ‘중앙관서의 장은 행정 재산이 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우에는 법 제40조제1항에 따라 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다.’ 고 하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지에 대하여 청구인의 국유재산사용허가 신청이 이해관계인의 동의 없이 진행된 용도폐지를 이유로 불허가함은 위법하며, 특정인에게 수의계약하려는 것이 특정인에 대한 특혜라고 주장하는 바, 살펴보면, 우선 이 사건 토지가 1994년 이전부터 청구 외 김○○이 점용하여 사용해 온 사실과 2006년 이전부터 청구인이 ○○○-1번지에서 식당운영을 하며 국유재산을 사용하여 왔음을 볼 때, 오랜 시간 전에 도로로서의 기능을 상실했음 알 수 있으며, 김○○의 주택과 창고 등이 있는 ○○○-○번지와 ○○○-○ 번지의 사이에 위치하여, 도로의 2분의 1이상이 김○○의 토지와 접해 있어, 국유재산법 시행령 제27조 제3항 제8호의 규정에 따른 ‘재산의 위치·형태·용도 등이나 계약의 목적·성질 등으로 보아 경쟁입찰에 부치기 곤란하다고 인정’ 되는 점이 있다고 판단된다. 또한 이 사건 토지의 용도폐지로 인한 도로의 폐쇄로 청구인의 토지가 맹지가 될 것이라는 주장에 대해선 ○○○-3번지와 ○○○-○번지를 각각의 2필지로 보았을 땐 ○○○-3번지가 ○○○-○번지 뒤에 놓여 맹지인 것이 확실하나, 현장 확인결과 ○○○ 소유의 ○○○-3번지와 ○○○-○번지가 경계가 없어 외형상 한필지로 연접해 있으며, 개발행위시 도로의 개설이 가능하다고 판단된다. 청구인은 이 사건 토지를 김○○이 20여년 넘게 점용하여 사용해 왔으나, 피청구인이 묵인하고 합법화 시켜준다는 점이 부당하다고 주장하나, 무단점용에 대한 규제나 벌칙은 이 사건 청구와는 직접적인 인과관계가 없으며, 이 사건 토지와 관련하여 용도폐지 불허를 주장하는 청구 외 ○○○ 등 다수인 진정민원 또한 이 사건 토지와 맞닿아 있지 않으며, 직접적인 이해관계가 없는 제3자들의 서명을 받은 것 또한 이 사건의 심판과 관련이 없다. 아울러 국유재산 사용허가는 특정인에게 국유지의 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청의 재량에 속한다고 할 것이고, 이와 같은 재량처분에 있어서는 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있거나 그에 대한 법령적용에 잘못이 없는 한 그 처분이 위법하다고 할 수 없다고 할 것이다. (대법원 2004. 5.28. 선고 2002두5016 판결 참조) 4) 그러므로 피청구인이 재량으로 이 사건 토지의 지형 및 위치 등을 고려하여 김○○과 수의 계약한 것에 대하여 법률적, 절차적 하자가 있다고 할 수 없고, 용도폐지를 이유로 청구인에 대하여 국유재산 사용신청 불허가 처분은 부당하다고 볼 수 없다. 따라서 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.