국유재산 사용허가처분 무효확인청구 등

1. 사건개요 청구외 민○○(이하 ‘수허가자’라 한다)은 2020. 2. 28. 주택단지 건축을 위한 배수관 매설을 위해 00시 00동 00번지 토지(국유지, 지목 도로)의 일부(940㎡중 46㎡, 이하 ‘이 사건 사용허가지’라 한다)에 대해 국유재산 사용허가를 신청하였고 피청구인은 2020. 4. 23. 이를 허가(허가기간: 2020. 4. 23.~2024. 12. 31., 이하 ‘이 사건 처분’ 내지 ‘이 사건 사용허가’(이)라 한다)하였으며 이 사건 사용허가는 2023. 3. 28. 명의가 변경[당초 수허가자 외 1인(한○) 추가]되었다. 한편, 수허가자의 건축신고는 최초 2020. 2. 28. 신청되었다가 2020. 6. 11. 취하되었고 2020. 7. 15. 다시 신고되어 2020. 8. 11. 불수리 처리되었다. 이후 2020. 10. 21. 다시 신고(00시 00동 000 이상 8필지)되었으나 2021. 10. 18. 반려되었다. 한편 이 사건 사용허가에 명의자로 추가된 00을 건축주로 한 000번지에는 제1종근린생활시설(소매점 및 단독주택) 건축허가되어 현재 진행 중에 있다. 청구인은 이 사건 사용허가지 인근인 00시 00동000번지에 거주하는 사람이다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건 사용허가의 원인이 되는 인접지 개발행위 신청(00동 산00외 5필지)은 2020년 7월 불허가처리 되었으므로 사용허가 역시 취소되어야 한다. 2) 현 허가지 수허가자는 권원 허가의 반려 이후 허가조건을 충족하지 않고 개발할 수 있는 규제 면적 이하로 분필하여 토지의 명의를 변경 및 분할 매도 하는 등의 개발행위허가를 진행하고 있음에도 피청구인은 명의자가 상이하다는 이유로 해당 개발행위를 별개의 개발행위로 판단하여 여러 개발법의 규제를 적용치 아니하여 주민들은 여러 피해를 감래하고 있음에도, 국가 고유의 재산을 사용수익 시에는 현 수허가자의 허가지 사용허가의 권원을 명의변경된 개발행위로 해석하는 것은 그 행정의 일관성을 상실한 판단이라고 볼 수 있을 것이다. 3) 이 사건 사용허가로 매설된 배수관로는 사실상 영구 구조물로 보아야 함에도 별도의 기부채납없이 특정 사인의 개발이익을 위해 부적절한 사용허가를 하여 취소되어야 한다. 4) 배수관 매립은 「하수도법」등에 따라 적법하고 안전하게 시공되어야 함에도 이 사건 사용허가로 인한 배수관 매설로 2022년 7월 대형 싱크홀이 발생하여 주변에 피해를 주고 있고 관로 일부가 지면에 노출되는 등 주민 안전을 위협하고 있다. 또한 허가지 맨홀에서 역한 냄새가 발생하고 있다. 5) 「국유재산법」에 따라 사용허가 시 원상회복에 필요한 비용의 상당액에 대하여 이행보증 조치를 취하여야 하나 그러지 않고 이 사건 사용허가를 하였다. 나. 피청구인 주장 1) 「행정심판법」상 ‘법률상 이익’은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고 간접적이거나 사실적ㆍ경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 법률상 이익이 없는 바, 이 사건의 심판청구는 청구인 적격이 없는 자의 청구로 부적법 각하되어야 한다. 2) 2022년 6월 경 발생한 싱크홀은 이 사건 사용허가로 인한 배수관 매설로 인한 것이 아니다. 더불어 싱크홀이 발생하여 피해를 보았다면 하수관로 설치자와 지자체를 상대로 손해배상을 청구할 것이지 이 사건 처분의 무효확인을 구할 것이 아니다. 3) 이 사건 허가지 인근 건축신고는 2021. 10. 18. 반려된 바 있으나 수허가는 계획을 수정하여 신청지를 18필지로 분필하고 이 사건 사용허가의 명의자를 변경하는 등 개발이 진행 중이다. 건축신고가 반려되었다 하여 국유재산 사용허가를 취소하여야 하는 것은 아니다. 4) 이 사건 허가지는 지목이 도로인 국유지로 그 지하에 배수관을 매설할 수 있으며 지하 배수관은 영구시설물로 볼 수 없어 사용허가가 가능하다(국토부 질의회신 참조). 5) 이 사건 사용허가는 「국유재산법」제36조에 따른 취소와 철회 사유에 해당하지 않는다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 등 【국유재산법】 제1조(목적) 이 법은 국유재산에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 국유재산의 적정한 보호와 효율적인 관리ㆍ처분을 목적으로 한다. 제3조(국유재산 관리ㆍ처분의 기본원칙) 국가는 국유재산을 관리ㆍ처분할 때에는 다음 각 호의 원칙을 지켜야 한다. <개정 2011. 3. 30.> 1. 국가전체의 이익에 부합되도록 할 것 2. 취득과 처분이 균형을 이룰 것 3. 공공가치와 활용가치를 고려할 것 3의2. 경제적 비용을 고려할 것 4. 투명하고 효율적인 절차를 따를 것 제6조(국유재산의 구분과 종류) ① 국유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. ② 행정재산의 종류는 다음 각 호와 같다. <개정 2012. 12. 18.> 1. 공용재산: 국가가 직접 사무용ㆍ사업용 또는 공무원의 주거용(직무 수행을 위하여 필요한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우로 한정한다)으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산 2. 공공용재산: 국가가 직접 공공용으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산 3. 기업용재산: 정부기업이 직접 사무용ㆍ사업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 주거용(직무 수행을 위하여 필요한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우로 한정한다)으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산 4. 보존용재산: 법령이나 그 밖의 필요에 따라 국가가 보존하는 재산 ③ “일반재산”이란 행정재산 외의 모든 국유재산을 말한다. 제7조(국유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. ② 행정재산은 「민법」 제245조에도 불구하고 시효취득(時效取得)의 대상이 되지 아니한다. 제18조(영구시설물의 축조 금지) ① 국가 외의 자는 국유재산에 건물, 교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 3. 30., 2016. 3. 2., 2020. 3. 31.> 1. 기부를 조건으로 축조하는 경우 2. 다른 법률에 따라 국가에 소유권이 귀속되는 공공시설을 축조하는 경우 2의2. 제50조제2항에 따라 매각대금을 나누어 내고 있는 일반재산으로서 대통령령으로 정하는 경우 3. 지방자치단체나 「지방공기업법」에 따른 지방공기업(이하 “지방공기업”이라 한다)이 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제1호의 사회기반시설 중 주민생활을 위한 문화시설, 생활체육시설 등 기획재정부령으로 정하는 사회기반시설을 해당 국유재산 소관 중앙관서의 장과 협의를 거쳐 총괄청의 승인을 받아 축조하는 경우 4. 제59조의2에 따라 개발하는 경우 5. 법률 제4347호 지방교육자치에관한법률 시행 전에 설립한 초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 특수학교에 총괄청 및 관련 중앙관서의 장과 협의를 거쳐 교육부장관의 승인을 받아 「학교시설사업 촉진법」 제2조제1호에 따른 학교시설을 증축 또는 개축하는 경우 6. 그 밖에 국유재산의 사용 및 이용에 지장이 없고 국유재산의 활용가치를 높일 수 있는 경우로서 대부계약의 사용목적을 달성하기 위하여 중앙관서의 장등이 필요하다고 인정하는 경우 ② 제1항 단서에 따라 영구시설물의 축조를 허용하는 경우에는 대통령령으로 정하는 기준 및 절차에 따라 그 영구시설물의 철거 등 원상회복에 필요한 비용의 상당액에 대하여 이행을 보증하는 조치를 하게 하여야 한다. 제30조(사용허가) ① 중앙관서의 장은 다음 각 호의 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다. <개정 2011. 3. 30.> 1. 공용ㆍ공공용ㆍ기업용 재산: 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 2. 보존용재산: 보존목적의 수행에 필요한 범위 제35조(사용허가기간) ① 행정재산의 사용허가기간은 5년 이내로 한다. 다만, 제34조제1항제1호의 경우에는 사용료의 총액이 기부를 받은 재산의 가액에 이르는 기간 이내로 한다. 제36조(사용허가의 취소와 철회) ① 중앙관서의 장은 행정재산의 사용허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 철회할 수 있다. <개정 2011. 3. 30.> 1. 거짓 진술을 하거나 부실한 증명서류를 제시하거나 그 밖에 부정한 방법으로 사용허가를 받은 경우 2. 사용허가 받은 재산을 제30조제2항을 위반하여 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우 3. 해당 재산의 보존을 게을리하였거나 그 사용목적을 위배한 경우 4. 납부기한까지 사용료를 납부하지 아니하거나 제32조제2항 후단에 따른 보증금 예치나 이행보증조치를 하지 아니한 경우 5. 중앙관서의 장의 승인 없이 사용허가를 받은 재산의 원래 상태를 변경한 경우 ② 중앙관서의 장은 사용허가한 행정재산을 국가나 지방자치단체가 직접 공용이나 공공용으로 사용하기 위하여 필요하게 된 경우에는 그 허가를 철회할 수 있다. <개정 2011. 3. 30.> ③ 제2항의 경우에 그 철회로 인하여 해당 사용허가를 받은 자에게 손실이 발생하면 그 재산을 사용할 기관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상한다. ④ 중앙관서의 장은 제1항이나 제2항에 따라 사용허가를 취소하거나 철회한 경우에 그 재산이 기부를 받은 재산으로서 제30조제2항 단서에 따라 사용ㆍ수익하고 있는 자가 있으면 그 사용ㆍ수익자에게 취소 또는 철회 사실을 알려야 한다. <개정 2011. 3. 30.> 제39조(관리 소홀에 대한 제재) 행정재산의 사용허가를 받은 자가 그 행정재산의 관리를 소홀히 하여 재산상의 손해를 발생하게 한 경우에는 사용료 외에 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료를 넘지 아니하는 범위에서 가산금을 징수할 수 있다. 【하수도법】 제27조(배수설비의 설치 등) ②공공하수도관리청은 배수설비의 부실시공을 방지하기 위하여 필요한 경우에는 제1항의 규정에 따라 배수설비를 설치하여야 하는 자에게 그 배수설비의 시공을 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자로 하여금 대행하게 하도록 명할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공사의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2020. 5. 26.> 1. 옥내의 배수설비 공사 2. 배수설비의 준설ㆍ보수 등 공공하수도의 기능에 장애를 주지 아니하는 배수설비의 유지ㆍ관리 공사 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. “재결(裁決)”이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 사용허가서, 관련 현장 사진, 사용허가 신청서, 출장결과보고서, 싱크홀 관련 복구계획서, 건축신고 반려 공문, 국유재산 사용허가 명의변경통보서, 청구서, 답변서 등 각 증빙자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구외 민○○은 2020. 2. 28. 주택단지 건축을 위한 배수관 매설을 위해 00시 00동 00번지 토지(국유지, 지목 도로)의 일부(940㎡중 46㎡)에 대해 국유재산 사용허가를 신청하였고 피청구인은 2020. 4. 23. 이를 허가(허가기간: 2020. 4. 23.~2024. 12. 31.)하였으며 해당 허가는 2023. 3. 28. 명의 변경[당초 수허가자 외 1인(한○) 추가]되었다. 나) 우리 위원회가 확인한 바에 의하면 2022년 7월 초 00시 00동 00번지에서 발생한 싱크홀에 대해 2022. 7. 5.(화) 피청구인(00과장)은 현장 출장한 결과, 해당 싱크홀은 ‘①이 사건 사용허가에 따른 신규 배수관(D=1200mm, 상류측) 매설 공사 시(2021년 초) 기존 배수관(D=1000mm)과 연결과정에서 시공불량에 의한 누수가 발생한 것으로 추정. ②최근(2022년 6월 중) 싱크홀 발생위치에서 정화조 연결공사로 인해 터파기 및 지반 다짐 과정에서 기존배수관(PE 이중벽관) 손상 가능성이 있음. ③따라서 싱크홀 발생원인은 배수관 연결부, 기존 배수관 손상 및 시공불량 등 복합적 원인에 의해 발생’된 것으로 판단하였다. 다) 또한 우리 위원회가 확인한 바에 의하면 수허가자의 건축신고는 최초 2020. 2. 28. 신청되었다가 2020. 6. 11. 취하되었고 2020. 7. 15. 다시 신고되어 2020. 8. 11. 불수리 처리되었다. 이후 2020. 10. 21. 다시 신고(00시 00동 0000 이상 8필지)되었으나 2021. 10. 18. 반려되었다. 한편 이 사건 사용허가에 명의자로 추가된 00을 건축주로 한 00번지에는 제1종근린생활시설(소매점 및 단독주택) 건축이 허가(2022. 1. 7. 변경 허가)되어 현재 진행 중에 있다. 라) 청구인은 이 사건 사용허가지 인근인 00시 00동 00번지에 거주하는 사람이다. 2) 관련 법령의 규정 「국유재산법」에 따르면 국가 외의 자는 국유재산에 건물, 교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다. 다만, 기부를 조건으로 축조하는 경우 등 일정한 경우에 한해 그러하지 아니하다. 영구시설물을 축조하는 경우에는 그 시설물의 철거 등 원상회복에 필요한 비용의 상당액에 대하여 이행을 보증하는 조치를 하여야 한다(제18조 제1항 및 제2항). 중앙관서의 장은 공용ㆍ공공용ㆍ기업용 재산의 경우 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용허가를 할 수 있다(제30조 제1항 제1호). 중앙관서의 장은 행정재산의 사용허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 철회할 수 있다. 1. 거짓 진술을 하거나 부실한 증명서류를 제시하거나 그 밖에 부정한 방법으로 사용허가를 받은 경우 2. 사용허가 받은 재산을 제30조제2항을 위반하여 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우 3. 해당 재산의 보존을 게을리하였거나 그 사용목적을 위배한 경우 4. 납부기한까지 사용료를 납부하지 아니하거나 제32조제2항 후단에 따른 보증금 예치나 이행보증조치를 하지 아니한 경우 5. 중앙관서의 장의 승인 없이 사용허가를 받은 재산의 원래 상태를 변경한 경우(제36조 제1항). 「행정심판법」제13조에 따르면 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가, 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 3) 본안 심리에 앞서 이 사건 심판청구가 적법한지 살펴본다. 「행정심판법」제13조에 따르면 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가, 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있는데, 여기서 ‘법률상 이익’이라 함은 당해 처분의 근거 법률 및 관련 법규에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 가리키며, 간접적이나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 포함되지 아니한다(대법원 1995. 10. 17. 선고 94누14148 전원합의체 판결, 대법원 2001. 9. 28. 선고 99두8565 판결 등 참조). 살피건대, 위 인정사실, 법령의 규정 및 법리에 따라 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 고려하면 이 사건 심판청구는 법률상 이익이 없어 부적법하다. ① 이 사건 사용허가는 「국유재산법」제30조에 따라 사용허가된 것이고 이 법은 국유재산의 적정한 보호와 효율적 관리를 목적으로 제정된 법이며 이 법 제36조는 일정한 경우 허가관청이 사용허가 취소와 철회를 할 수 있도록 규정하고 있기는 하나 취소(철회)할지 여부는 허가관청의 재량행위임과 동시에 처분의 상대방외에 제3자인 인근 주민 등에게 국유재산 사용허가의 취소 등을 요구할 수 있다는 취지의 규정이 없다. ② 청구인은 이 사건 사용허가로 인해 피해가 발생하였고(싱크홀, 악취 등 발생) 이 사건 사용허가의 전제인 건축신고가 반려되는 등 사유로 이 사건 사용허가가 위법하므로 취소되어야 한다고 주장하나 청구인이 이 사건 사용허가의 취소를 구하기 위해서는 청구인에게 「국유재산법」이나 이와 관련된 법규에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있고 이러한 법률상 이익을 침해받은 경우여야 할 것인데, 청구인의 주장하는 피해 등은 경제적, 사실적 이해관계에 불과하여 이를 민사상 손해배상 등을 통해 다투는 것은 별론으로 하고 청구인에게 이 사건 사용허가의 무효확인을 구할 법률상 이익이 있다고 할 수 없다. ③ 또한 청구인은 예비적 청구로 사용허가 취소 의무이행의 재결을 구하고 있으나 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있는데(「행정심판법」제13조 제3항) 앞서 본 바와 같이 청구인에게는 의무이행심판을 청구할 법률상 이익이 없음과 동시에 청구인이 처분을 신청(이 사건 사용허가를 취소해달라는 신청)한 자도 아니므로 역시 부적법한 청구이다. 설사 예비적 청구를 취소청구로 선해하더라도 위에서 본 바와 같이 「행정심판법」 제13조 제1항에 따라 청구인에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.