국유재산사용허가 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2012. 1. 2. 피청구인으로부터 국유재산인 인천광역시 중구 ○○동 ○가 ○○ 도로 872㎡ 및 같은 시 ○구 ○○동 ○○ 철도용지 9㎡ 총면적 881㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 대해 전력관 매설을 용도로 하고 2012. 1. 1.부터 2016. 12. 31.까지를 사용기간으로 하는 국유재산 사용허가(이하 ‘이 사건 사용허가’라고 한다)를 받았는데, 피청구인은 수인선 복선전철사업(송도∼인천간)을 시행하면서 이 사건 토지 내 매설되어 있는 전력구가 수인선 6공구 노반신설공사(이하 ‘이 사건 공사’라고 한다)에 지장이 된다는 이유로 청구인과 전력구 이설(매달기) 문제로 협의를 진행하였으나 이설비용 부담주체에 대한 협의가 이루어지지 않자 피청구인이 직접 공용이나 공공용으로 이 사건 토지를 사용하기 위해 필요하다는 이유로 이 사건 사용허가서 제11조, 제27조, 「국유재산법」 제36조에 따라 2013. 10. 28. 청구인에게 이 사건 토지에 대한 사용허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인이 이 사건 토지를 전력 지하관로로 사용하던 중 피청구인이 이 사건 공사를 이유로 청구인에게 지하에 매설된 전력관로를 이설할 것을 요구하였고, 이설장소가 마땅치 않고 전력관로를 이설하지 않고도 전력선을 매달아 놓은 상태에서 피청구인이 이 사건 공사를 지장 없이 수행할 수 있으므로 청구인과 피청구인은 전력선 매달기를 시행한 후 다툼이 있는 매달기 공사에 소요되는 비용의 부담주체에 대하여 합의가 되지 않을 경우 추후 소송 등으로 부담주체를 정하기로 잠정합의하고 매달기 공사협약서를 합의 중에 있었는데, 피청구인은 이 사건 공사를 지장 없이 진행하고 있는 중에 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 나. 청구인과 피청구인 간에 지하 전력선 매달기 비용 부담주체가 합의되지 않은 사항은 사용허가 취소사유에 해당하지 않는다. 다. 「국유재산법」 제36조제2항, 제3항에 따라 사용허가한 행정재산을 국가나 지방자치단체가 직접 공용이나 공공용으로 사용하기 위해 필요하게 된 경우 그 허가를 철회할 수 있으나, 그 경우 사용허가를 받은 자에게 손실이 발생하면 그 재산을 사용하는 기관은 그 손실을 보상해야 하는데, 이 사건 사용허가서 제27조에 의하더라도 「국유재산법」 제36조제2항, 제3항에서 정한 사용허가 철회에 따른 보상까지 청구인이 포기하는 내용으로 이 사건 사용허가를 받았다고 볼 수 없고, 피청구인은 사용허가 철회와 동시에 지하 전력구 이설비용을 보상하여야 하므로 피청구인이 부담하게 될 비용, 지급기간, 지급방법 등의 이행제공을 먼저하고 사용허가를 취소하는 것이 형평에 맞다. 라. 지하 전력구 매달기 방법을 취하면 이 사건 공사를 지장 없이 수행할 수 있으므로 매달기 공사 협약서 작성 합의가 진행 중에 있고, 공사의 시급성을 감안해 현재 잠정적으로 매달기 시행 후 피청구인이 공사를 진행 중에 있으므로 이 사건 사용허가를 취소해야 할 아무런 이유가 없으며, 매달기 비용 부담을 회피하기 위해 사용허가를 취소한 것은 목적의 정당성, 방법의 적정성, 피해의 최소성, 법익의 균형성을 갖추지 못하여 부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 전력선 매달기 공사비용 부담주체가 합의되지 않은 점을 이 사건 처분 사유로 삼지 않았고, 다만 이 사건 사용허가서 제11조제1호 소정의 “국가가 직접 공용이나 공공용으로 사용하기 위하여 필요하게 된 경우”에 해당하여 사용허가를 취소하였을 뿐이다. 나. 청구인은 이 사건 사용허가 즈음인 2011. 12. 12. 피청구인에게 이 사건 사용허가와 관련해 철도 관련 공사 및 유지보수 등에 지장이 없도록 협조하고 그로 인해 본인에게 불이익이 발생하더라도 어떠한 보상도 요구하지 않겠다는 내용의 이행각서를 작성, 교부하였으며, 피청구인은 이를 전제로 청구인에게 이 사건 사용허가를 한 것이므로 청구인은 이 사건 공사 수행에 협조해야 하고 어떠한 보상도 요구하지 않아야 하며, 설령 피청구인에게 보상의무가 있더라도 사용허가 취소 전에 보상을 선이행 해야 하는 근거 역시 없다. 다. 청구인이 허가 조건에 반해 피청구인에게 이설비용을 부담하라는 배신적 주장을 하고 있고, 이 사건 처분을 하더라도 피청구인이 전력구를 강제로 철거할 수 없으며, 다만 청구인이 무단점유자의 지위에 서는 것일 뿐이라는 점, 청구인에게 사용허가를 취소하는 것 외에 달리 할 행정처분이 없는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분이 법익의 균형성을 갖추지 못한 위법ㆍ부당한 처분이라고 볼 수 없다. 4. 관계법령 국유재산법 제30조, 제35조, 제36조, 제38조 국유재산법 시행령 제35조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 국유재산 사용허가 취소알림, 국유재산 사용허가서, 수인선6공구 한전전력구 매달기 관련 협약서 송부, 이행각서, 수인선 복선전철사업에 지장되는 한전전력구 사용허가 취소예정 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 2011. 12. 13. 청구인은 피청구인에게 이 사건 국유재산 사용허가와 관련한 이행각서(이하 ‘이 사건 이행각서’라고 한다)를 송부하였는데, 이 사건 이행각서의 내용은 다음과 같다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25766413"></img> 나. 2012. 1. 2. 피청구인은 청구인에게 이 사건 토지를 사용하도록 이 사건 사용허가를 하였는데, 이 사건 사용허가서를 보면 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25766414"></img> □ 허가조건 제1조(사용목적) 사용목적은 ‘전력관매설’로 한다. 제2조(사용기간) 사용기간은 2012. 1. 1.부터 2016. 12. 31.까지로 한다. 제11조(사용허가의 취소) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 허가한 재산의 전부 또는 일부에 대하여 사용허가를 취소할 수 있다. 1. 국가나 지방자치단체가 직접 공용이나 공공용으로 사용하기 위하여 필요하게 된 경우 2.∼6.(생략) 제12조(사용허가 취소 시의 보상) 이 허가조건을 위반하여 허가가 취소됨으로써 사용인에게 손해가 발생하더라도 한국철도시설공단은 그 손해를 보상하지 아니한다. □ 추가조건 제27조 허가재산은 사용ㆍ수익허가 기간중이라도 공용, 공공용, 공익사업, 기타 한국철도시설공단, 국가, 지방자치단체, 공공단체에서 필요로 하는 때에는 일체의 조건 없이 원상반환하여야 하며, 이 때 본 재산 사용에 따른 연고권 및 기득권은 물론 투자비, 영업권, 손해, 손실, 생계보상 등 어떠한 보상도 한국철도시설공단에 요구할 수 없으며(단, 관계법에서 정하는 사항은 제외), 단 미사용기간분 사용료는 환불한다. 다. 2013. 5. 23. 피청구인은 청구인에게 이 사건 공사 구간에 청구인이 허가받아 사용 중인 전력구가 건설공사에 지장이 되고 있어 이 사건 사용허가서 제27조에 의거 사용허가를 취소하고자 하니 이 사건 이행각서에 명시되어 있는 대로 청구인 부담으로 이 사건 공사에 지장이 되는 지장물을 빠른 시일 내에 이설하도록 사용허가 취소예정 통보를 하였다. 라. 2013. 5. 30. 청구인은 피청구인에게 이 사건 공사의 시공사(대우건설)와 안정적 전력공급 및 수인선 복선전철 적기 개통을 위해 당사 전력구 매달기(천공) 등에 대한 세부시행 방안을 협의 진행 중에 있고, 전력구 이설 시행시에는 지중토목설비 및 케이블 이설시 약 30∼36개월 정도 소요 예상되어 수인선 복선전철 개통예정일(2015년)까지 이설이 불가하다는 등의 이유로 사용허가 취소 보류요청을 하였다. 마. 2013. 7. 18. 피청구인은 청구인에게 전력구 매달기에 대한 비용부담 문제가 협의되지 않아 지장물 처리가 지연되고 있으므로 전력구 처리방안에 대해 청구인이 시행하거나 소요비용을 납부하도록 촉구하였다. 바. 2013. 7. 24. 청구인은 피청구인에게 전력구 매달기 협약체결을 위한 시공계획서 및 복구계획서를 요청하였으나 피청구인이 제출하지 않아 협의가 지연되고 있으므로 조속히 관련자료를 제출해 줄 것과 전력구 천공 및 매달기에 소요되는 비용부담에 대해서는 「전기사업법」 제72조에 의거 피청구인이 전액부담 할 사항이라고 회신하였다. 사. 2013. 7. 26. 피청구인은 청구인에게 전력구 이설과 관련해 수차례 협의를 하였으나 전력구 이설 관련 비용에 대해 이 사건 사용허가서 및 이행각서에도 불구하고 청구인의 비용부담 의사가 없어 지장물 처리가 지연되고 있으므로 원만한 처리를 위해 2013. 7. 31. 관계자 회의를 개최한다며 회의참석 요청을 하였다. 아. 2013. 8. 27. 청구인은 피청구인에게 전력구 매달기 시공계획서 검토의견을 회신하고 보호협약 체결요청을 하였으며, 2013. 9. 4. 청구인은 피청구인에게 합동회의시 전력구 이설 없이 협약체결 후 매달기 시행하기로 협의가 완료되어 이 사건 공사의 원활한 추진을 위해 피청구인과 매달기 협의를 진행중인 만큼 현재 전력구 이설은 필요하지 않은 상태이며, 전력구 이설 및 매달기에 소요되는 비용은 「전기사업법」 제72조 및 「국유재산법 시행령」 제35조에 의거 피청구인이 부담해야 할 것으로 사료된다고 회신하였다. 자. 2013. 9. 17. 피청구인은 청구인에게 이 사건 공사에 지장을 초래하는 전력구 처리와 관련해 2013. 9. 26. 회의를 개최하니 참석할 것을 통보하였고, 2013. 9. 30. 청구인에게 전력구 처리 관련 회의결과 및 자료를 첨부하여 매달기 소요예산에 대해 50:50으로 비용부담하는 방안과 협약서 중 피청구인의 검토요청에 대한 청구인의 의견을 회신하도록 통지하였다. 차. 2013. 10. 4. 청구인은 피청구인에게 전력구 처리비용 부담방안에 대해 피청구인이 제시한 처리비용 50:50 비용분담 방안은 수용하기 곤란하고, 피청구인이 선 부담하고 향후 법률해석 결과에 따라 결정할 것과 협약체결 지연에 따른 공사시행 방안에 대해서는 피청구인이 제안한 안(서해로 구간 협약체결 전 선시공)에 협조가능하다는 내용의 검토결과 통지를 하였다. 카. 2013. 10. 17. 피청구인은 청구인에게 피청구인 소속 건설총괄처에서 청구인과 처리비용 부담에 대해 논의하였으나 청구인의 일방적인 주장으로 협의가 되지 않아 이 사건 공사에 막대한 지장을 초래하고 있어 이 사건 사용허가서 제11조에 따라 부득이 이 사건 사용허가를 취소할 예정임과 이에 대한 청문을 2013. 10. 25. 실시할 예정임을 통지하였다. 타. 2013. 10. 21. 청구인은 피청구인에게 송전선 매달기 방법에 의해 전력구를 이설하지 않고도 이 사건 공사를 수행할 수 있음에도 불구하고 매달기 비용부담 주체에 이견이 있다 하여 국유재산 사용허가를 철회하는 것은 과잉금지원칙 위배로 권리남용이고, 비용부담 회피를 위한 사용허가 철회는 부당결부금지원칙에 위반되며, 사용허가 철회시 피청구인이 전력구 이설비용과 이설기간 동안 영업손실액을 부담해야 한다는 내용의 의견서를 제출하였다. 파. 2013. 10. 28. 피청구인은 청구인에게 이 사건 토지 내 청구인의 전력구가 이 사건 공사에 지장이 되어 지장물 처리를 위해 피청구인 소속 사업부서(건설총괄처)와 협의하여 청구인 부담으로 이설(매달기)을 요청하였고, 청구인이 이 사건 사용허가서와 이행각서 내용에 따라 비용을 부담해야 함에도 계속 피청구인에게 비용부담할 것을 주장하여 이 사건 공사에 막대한 지장을 초래하고 있어 이 사건 사용허가서 제11조, 제27조, 「국유재산법」 제36조에 의거 이 사건 사용허가를 취소한다며 이 사건 처분을 하였다. 하. 2013. 10. 29. 피청구인은 청구인에게 수인선 6공구 한전전력구 매달기 관련 협약서를 보내면서 이견이 없을시 날인 후 송부할 것을 통지하였는데, 위 협약서를 보면 피청구인이 지중전력설비 외관조사, 구조물상태 평가, 가시설 등을 사전 검토하고, 매달기 공사설계, 복구공사 설계, 자재확보, 시공 등 공사와 관련된 업무 전체를 피청구인 책임 하에 시행하며, 청구인은 지중전력설비 보호 및 복구공사에 필요한 계측 및 감리를 투입할 수 있으며(제4조 시행책임), 본 공사에 소요되는 총공사비는 청구인과 피청구인의 상호합의 또는 소송 등의 결과에 따라 부담주체를 정한다(제5조 공사비 부담)고 되어 있다. 거. 청구인과 피청구인이 수인선 6공구 지중전력설비(남인천전력구 및 관로) 보호공사 관련으로 피청구인이 굴착 및 되메우기 공사를 시행함에 있어 청구인 소유의 지중전력설비(맨홀, 전력구, 관로, 송전선로, 배전선로) 보호 및 복구사업을 효율적으로 추진하기 위해 협정을 맺고 2014. 2. 10. 청구인과 피청구인이 기명날인한 ‘수인선 공구 남인천전력구 및 관로 지중전력설비 보호공사 협약서’를 보면 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - 제1조(목적) 본 협약은 수인선 6공구 지중전력설비(남인천전력구 및 관로) 보호공사와 관련하여 피청구인이 굴착 및 되메우기 공사를 시행함에 있어 청구인 소유의 지중전력설비(맨홀, 전력구, 관로, 케이블, 부대설비 등) 보호 및 원상복구공사를 위한 시행방법, 안전관리방법과 사업비 부담 등 당사자 간에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제3조(적용범위) 본 협약서는 피청구인이 수인선 6공구 지중전력설비(남인천전력구 및 관로) 보호공사를 추진함에 있어 도로 등의 굴착 등으로 청구인의 지중전력설비가 직ㆍ간접적으로 장애 또는 지장이 발생하거나 발생할 우려가 있는 장소에 대하여 적용한다. 제4조(시행책임) 1. 피청구인은 지중전력설비 외관조사, 구조물상태 평가, 가시설 등을 사전 검토하고 대관 인ㆍ허가 및 매달기 공사설계, 복구공사 설계, 자재확보, 시공 등 공사와 관련된 업무 전체를 피청구인 책임하에 시행한다. 2. 청구인은 필요시 지중전력설비 보호 및 복구공사에 필요한 계측 및 감리를 투입할 수 있다. 3. 청구인은 도면 및 구조계산 등 사전안전조치에 대하여 기술검토하고, 지중전력설비 매달기 및 복구공사 해당공정에 순시원을 투입하며, 발생되는 비용은 제5조에 의거 부담주체가 부담한다. 제5조(공사비 부담) 본 공사에 소요되는 총 공사비{매달기 및 복구공사, 청구인의 기술검토비, 현장관리비, 보호기간 비용, 인수점검, 준공검사, 하자담보 설정, 기타 발생비용(대관수수료, 공과금, 인지대, 부대비용 등)}는 청구인과 피청구인의 상호합의 또는 소송 등 관련법에서 규정하는 결과로 부담주체를 정한다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관련 법령 1) 「국유재산법」 제7조제1항은 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다고 되어 있고, 같은 법 제30제1항은 중앙관서의 장은 공용ㆍ공공용ㆍ기업용 재산의 경우 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서, 보존용 재산은 보존목적의 수행에 필요한 범위에서 행정재산의 사용허가를 할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제35조제1항, 제2항은 행정재산의 사용허가기간은 5년 이내로 하고, 허가기간이 끝난 재산에 대하여 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 5년을 초과하지 아니하는 범위에서 종전의 사용허가를 갱신할 수 있다고 되어 있다. 2) 「국유재산법」 제36조제1항은 중앙관서의 장은 행정재산의 사용허가를 받은 자가 거짓 진술을 하거나 부실한 증명서류를 제시하거나 그 밖에 부정한 방법으로 사용허가를 받은 경우(제1호), 사용허가 받은 재산을 제30조제2항을 위반하여 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우(제2호), 해당 재산의 보존을 게을리하였거나 그 사용목적을 위배한 경우(제3호), 납부기한까지 사용료를 납부하지 아니하거나 제32조제2항 후단에 따른 보증금 예치나 이행보증조치를 하지 아니한 경우(제4호)에 해당하면 그 허가를 취소하거나 철회할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제2항, 제3항은 중앙관서의 장은 사용허가한 행정재산을 국가나 지방자치단체가 직접 공용이나 공공용으로 사용하기 위하여 필요하게 된 경우에는 그 허가를 철회할 수 있고, 그 철회로 인하여 해당 사용허가를 받은 자에게 손실이 발생하면 그 재산을 사용할 기관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상한다고 규정하고 있다. 3) 「국유재산법 시행령」 제35조는 법 제36조제3항에 따른 보상액은 다음 각 호와 같다고 하면서 각 호로 1. 사용허가 철회 당시를 기준으로 아직 남은 허가기간에 해당하는 시설비 또는 시설의 이전(수목의 이식을 포함한다, 이하 이 조에서 같다)에 필요한 경비, 2. 사용허가 철회에 따라 시설을 이전하거나 새로운 시설을 설치하게 되는 경우 그 기간 동안 영업을 할 수 없게 됨으로써 발생하는 손실에 대한 평가액을 규정하고 있다. 나. 판 단 1) 위 인정사실에 따르면 청구인이 전력관매설을 용도로 하여 2012. 1. 2. 피청구인으로부터 이 사건 토지에 대한 사용허가를 받아 위 토지를 사용하였고, 피청구인이 수인선 복선전철사업을 시행하면서 이 사건 토지 지중에 청구인이 매설한 전력구가 이 사건 공사에 지장이 되어 청구인과 수차례 전력구 이설방식 및 비용부담에 대해 협의를 진행하였으나 비용부담 주체에 대한 합의가 이루어지지 않고 서로 상대방 부담을 주장하며 협의에 진척이 없자 이 사건 사용허가서 제11조, 제27조, 「국유재산법」 제36조를 근거로 이 사건 사용허가를 취소하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 행정행위를 한 처분청은 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 이후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다고 할 것이나, 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교ㆍ교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251, 10268 판결 참조). 3) 이 사건의 경우 위 인정사실에서 확인되는 다음과 같은 사정 즉, ① 청구인과 피청구인간에 이 사건 공사를 원만히 진행하기 위해 전력구 이설방식 및 이설비용 부담주체에 대해 협의를 진행해 왔고, 그 중 전력구를 다른 곳에 이설하는 대신 피청구인 주도하에 매달기 방식으로 작업을 진행하는 것에는 별다른 이견이 없었으나 그에 따른 비용부담 주체에 대하여만 합의가 되지 않는 상황에서 피청구인이 이 사건 처분을 하였던 점, ② 전력구 매달기공사만 하면 이 사건 사용허가를 유지하더라도 피청구인이 이 사건 공사를 하는데 별다른 지장이 없어 보이고, 매달기공사를 함에 있어서 청구인 뿐만 아니라 피청구인도 시공능력이 있으므로 청구인이 매달기공사에 협조하지 않더라도 이 사건 공사에 심대한 지장이 있다고 볼 만한 사정도 없는 점, ③ 전력구 매달기공사의 비용부담 문제를 제외하고는 달리 이 사건 사용허가를 취소해야 할 다른 불가피한 사정이 없는 점, ④ 전력구 매달기공사의 비용부담 문제는 향후에라도 당사자 사이의 합의나 소송 등으로 해결할 수 있는 점(청구인과 피청구인은 2014. 2. 10.자 ‘수인선 공구 남인천전력구 및 관로 지중전력설비 보호공사 협약서’를 통해 전력구 이설공사와 관련한 공사수행 및 비용부담주체를 결정하는 방식에 대해 합의를 한 상황임), ⑤ 피청구인 주장에 의하더라도 전력공급차질 등이 우려되어 청구인의 전력구를 강제철거할 수 없는 상황인 점, ⑥ 청구인이 이 사건 이행각서 및 이 사건 사용허가서에 반하여 비용부담을 회피하고 있다는 사정은 피청구인이 들고 있는 이 사건 처분 사유와 직접적인 관련이 있다고 보기 어려운 점, ⑦ 전력공급업을 영위하는 청구인이 이 사건 토지를 사용하는 목적 역시 공익적 성격을 띠고 있는 점 등을 종합해 볼 때 피청구인이 이 사건 공사를 위해 토지를 사용함에 있어서 반드시 이 사건 사용허가를 취소 또는 철회하여야 할 필요가 있다고 보기 어렵고, 청구인이 전력구 이설에 따른 비용부담을 거부하고 있다는 사정이 이 사건 사용허가 자체를 취소할만한 사정변경에 해당한다거나 달리 이 사건 사용허가를 철회하여야 할 중대한 공익상의 필요가 있다고 인정할 특별한 사정도 없으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.