국유재산 상호교환 의무이행청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○시 ○○○ ○○○ ○○○번지, ○○○-○번지 소재 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 소유자이고, 2025. 1. 16. 피청구인에게 국민신문고를 통하여 이 사건 토지에 구거가 설치됨으로써 사유권이 침해되어 손해가 지대하므로, 지적도상의 구거(○○○ ○○○-○번지)로 공사를 거쳐 변경 설치하거나, 구거를 현황대로 지적분할하여 상호교환하여 달라는 내용의 민원을 제기하였다. 피청구인은 위 민원에 대하여 2025. 2. 5. 이 사건 토지의 하수관로 이설관련, 하수도시설물에 이 사건 토지의 지장물(옹벽)이 간섭됨에 따라 이설이 불가능하고 이 사건 토지의 상호교환 관련해서는 그 지역 일대 농업생산기반 정비사업의 계획이 없으며 「국유재산법」 제54조에 따른 교환 대상에 해당하지 않는다는 답변(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【국유재산법】 제27조(처분의 제한) ① 행정재산은 처분하지 못한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 교환하거나 양여할 수 있다. 1. 공유(公有) 또는 사유재산과 교환하여 그 교환받은 재산을 행정재산으로 관리하려는 경우 2. 대통령령으로 정하는 행정재산을 직접 공용이나 공공용으로 사용하려는 지방자치단체에 양여하는 경우 ② 제1항제1호에 따라 교환하는 경우에는 제54조제2항부터 제4항까지를 준용하고, 제1항제2호에 따라 양여하는 경우에는 제55조제2항ㆍ제3항을 준용한다. 이 경우 “일반재산”은 “행정재산”으로 본다. ③ 제1항제1호에 따른 교환에 관한 교환목적ㆍ가격 등의 확인사항, 제1항제2호에 따라 양여하는 경우 제55조제3항의 준용에 따라 총괄청과 협의하여야 하는 사항, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제54조(교환) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 일반재산인 토지ㆍ건물, 그 밖의 토지의 정착물, 동산과 공유 또는 사유재산인 토지ㆍ건물, 그 밖의 토지의 정착물, 동산을 교환할 수 있다. 1. 국가가 직접 행정재산으로 사용하기 위하여 필요한 경우 2. 소규모 일반재산을 한 곳에 모아 관리함으로써 재산의 효용성을 높이기 위하여 필요한 경우 3. 일반재산의 가치와 이용도를 높이기 위하여 필요한 경우로서 매각 등 다른 방법으로 해당 재산의 처분이 곤란한 경우 4. 상호 점유를 하고 있고 해당 재산 소유자가 사유토지만으로는 진입ㆍ출입이 곤란한 경우 등 대통령령으로 정하는 불가피한 사유로 인하여 점유 중인 일반재산과 교환을 요청한 경우 ② 제1항에 따라 교환하는 재산의 종류와 가격 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한할 수 있다. ③ 제1항에 따라 교환할 때 쌍방의 가격이 같지 아니하면 그 차액 을 금전으로 대신 납부하여야 한다. ④ 중앙관서의 장등은 일반재산을 교환하려면 그 내용을 감사원에 보고하여야 한다. 【국유재산법 시행령】 제57조(교환) ① 법 제54조제1항에 따라 교환하는 재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 서로 유사한 재산이어야 한다. 1. 공유재산(公有財産)과 교환하는 경우 2. 새로운 관사를 취득하기 위하여 노후화된 기존 관사와 교환하는 경우 ② 제1항에서 서로 유사한 재산의 교환은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. 1. 토지를 토지와 교환하는 경우 2. 건물을 건물과 교환하는 경우 3. 양쪽 또는 어느 한 쪽의 재산에 건물(공작물을 포함한다)이 있는 토지인 경우에 주된 재산(그 재산의 가액이 전체 재산가액의 2분의 1 이상인 재산을 말한다)이 서로 일치하는 경우 4. 동산(動産)을 동산과 교환하는 경우 ③ 중앙관서의 장등은 일반재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 교환해서는 아니 된다. 다만, 제3호 또는 제4호에 해당하는 일반재산이 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 그 밖의 법률에 따라 그 처분이 제한되는 경우 2. 장래에 도로ㆍ항만ㆍ공항 등 공공용 시설로 활용할 수 있는 재산으로서 보존ㆍ관리할 필요가 있는 경우 3. 교환으로 취득하는 재산에 대한 구체적인 사용계획 없이 교환하려는 경우 4. 한쪽 재산의 가격이 다른 쪽 재산 가격의 4분의 3(법 제54조제1항제2호에 따른 교환인 경우에는 2분의 1을 말한다) 미만인 경우. 다만, 교환 대상 재산이 공유재산인 경우는 제외한다. 5. 교환한 후 남는 국유재산의 효용이 뚜렷하게 감소되는 경우 6. 교환 상대방에게 건물을 신축하게 하고 그 건물을 교환으로 취득하려는 경우 7. 그 밖에 법 제9조제4항제3호에 따른 처분기준에서 정한 교환제한대상에 해당하는 경우 ④ 법 제54조제1항제4호에서 “해당 재산 소유자가 사유토지만으로는 진입ㆍ출입이 곤란한 경우 등 대통령령으로 정하는 불가피한 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유를 말한다. 1. 사유재산 소유자가 사유토지만으로는 진입ㆍ출입이 곤란한 경우 2. 국가의 점유로 인하여 해당 사유재산의 효용이 현저하게 감소된 경우 3. 2016년 3월 2일 전부터 사유재산 소유자가 소유한 건물로 점유ㆍ사용되고 있는 일반재산인 토지로서 해당 토지의 향후 행정재산으로서의 활용가능성이 현저하게 낮은 경우 ⑤ 중앙관서의 장등은 일반재산을 교환하려는 경우에는 기획재정부령으로 정하는 바에 따라 교환목적, 교환대상자, 교환재산의 가격 및 교환자금의 결제방법 등을 명백히 하여야 한다. ⑥ 공유재산과 교환하려는 경우에는 제42조제1항에도 불구하고 중앙관서의 장등과 지방자치단체가 협의하여 개별공시지가로 산출된 금액이나 하나 이상의 감정평가법인등의 평가액을 기준으로 하여 교환할 수 있다. ⑦ 중앙관서의 장등은 동산과 동산을 교환하려는 경우에는 미리 총괄청과 협의하여야 한다. ⑧ 법 제42조제1항에 따라 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위임ㆍ위탁받은 자는 해당 일반재산을 교환하려는 경우에는 미리 총괄청의 승인을 받아야 한다. 【국유재산법 시행규칙】 제37조(교환) ① 일반재산을 교환할 때 그 상대방은 교환계약 체결 전에 그 대상재산에 소유권 외의 권리가 설정되어 있으면 그 권리를 소멸시키고 그 대상재산에 관한 각종 세금과 공과금을 모두 내야 한다. ② 중앙관서의 장등이 일반재산을 교환할 때에는 영 제57조제3항에 따라 다음 각 호의 사항을 명백히 하고, 그 적정 여부를 확인하여야 한다. 이 경우 중앙관서의 장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 해당 재산의 등기부 등본, 건축물대장, 토지대장, 임야대장, 지적도, 임야도를 확인하여야 한다. 1. 재산의 표시 2. 교환 목적 3. 교환대상자의 성명 및 주소 4. 같은 시점의 평정가격과 그 평정조서 5. 교환자금과 그 결제방법 6. 교환 조건 7. 등기부 등본 및 지적공부(법 42조제1항에 따라 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받은 자에게 제출하는 경우로 한정한다) 8. 교환으로 취득하려는 재산이 환지예정지인 경우에는 환지예정지로 확정된 것을 증명하는 서류 9. 건축물현황도 등 필요한 도면 10. 교환으로 취득할 재산의 토지이용계획 확인서 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 민원신청서 및 회신서, 토지대장 및 등기부등본 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 ○○시 ○○○ ○○○ ○○○번지, ○○○-○번지 소재 토지 소유자이고, 2025. 1. 16. 피청구인에게 국민신문고를 통하여 이 사건 토지에 구거가 설치됨으로써 사유권이 침해되어 손해가 지대하므로, 지적도상의 구거(서암리 ○○○-○번지)로 공사를 거쳐 변경 설치하거나, 구거를 현황대로 지적분할하여 상호교환하여 달라는 내용의 민원을 제기하였다. 나) 피청구인은 위 민원에 대하여 2025. 2. 5. 이 사건 토지의 하수관로 이설관련, 하수도시설물에 이 사건 토지의 지장물(옹벽)이 간섭됨에 따라 이설이 불가능하고 이 사건 토지의 상호교환 관련해서는 그 지역 일대 농업생산기반 정비사업의 계획이 없으며 「국유재산법」 제54조에 따른 교환 대상에 해당하지 않는다는 답변을 하였다. 2) 먼저 본안전 항변으로서 피청구인의 이 사건 회신이 처분성을 가지는 지에 대해 본다. 이에 대해 피청구인은 청구인에게 사유지와 국유지의 상호교환을 신청하거나 구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 존재하지 않아, 행정청인 피청구인이 국민의 신청을 받아들이지 않아도 그 거부가 법적인 문제가 되지 않고 단지 교환이 불가한 점을 안내한 사항에 불과하여 거부처분이 아니라고 주장한다. 행정소송 제도는 행정청의 위법한 처분, 그 밖에 공권력의 행사·불행사 등으로 인한 국민의 권리 또는 이익의 침해를 구제하고 공법상의 권리관계 또는 법률 적용에 관한 다툼을 적정하게 해결함을 목적으로 하는 것이므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 여부는 그 행위의 성질·효과 이외에 행정소송 제도의 목적이나 사법권에 의한 국민의 권익보호의 기능도 충분히 고려하여 합목적적으로 판단하여야 한다(대법원 2012. 6. 14. 선고 2010두19720 판결 등 참조). 「국유재산법」 제6조에 의하면, 국유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분되고(제1항), 행정재산은 다시 공용재산(국가가 직접 그 사무용, 사업용 또는 공무원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산), 공공용재산(국가가 직접 그 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산), 기업용재산(정부기업이 직접 그 사무용, 사업용 또는 당해 기업에 종사하는 직원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산), 보존용재산(법령이나 그 밖의 필요에 따라 국가가 보존하는 재산)으로 구분되며(제2항), 일반재산이란 행정재산 외의 모든 국유재산을 말한다(제3항). 구거인 피청구인의 토지는 국가가 직접 공공용으로 사용하는 재산에 해당하여 행정재산이라 할 수 있다. 현행 국유재산법상 일반재산은 교환 등 처분이 가능한 반면(제41조 제1항), 행정재산은 원칙적으로 교환 등 처분이 인정되지 않고(제27조 제1항 본문), 다만 공유 또는 사유재산과 교환하여 그 교환받은 재산을 행정재산으로 관리하려는 경우에 한하여 예외적으로 교환이 허용된다(제27조 제1항 단서 제1호). 위 예외에 따라 교환이 허용되는 경우 교환하는 재산의 종류와 가격, 교환 재산 간의 차액 정산 방식 등 일반재산 교환에 관한 규정이 준용되므로(「국유재산법」 제27조 제2항, 제54조 제2항 내지 제4항), 그 법적 성질 및 효과는 일반재산의 교환과 동일하다. 따라서 국유재산에 대한 교환은 사법상 계약의 형태로 이루어진다. 이에 민법 등 사법이 적용되고, 다만 계약당사자 일방이 국가이고 그 목적물이 국유재산이라는 공적특성 때문에 국유재산법, 예산회계법 등의 특별법상 규제를 받는 것에 불과하다. 이처럼 국유재산에 대한 교환은 국가가 사경제적 주체로서 상대방과 대등한 입장에서 하는 사법상의 법률행위일 뿐, 행정청이 공권력 주체로서 행하는 공법상의 행위가 아니다. 판례도 ‘국유재산에 대한 대부, 무상양여, 매각은 사경제주체로서 행하는 사법상의 법률행위에 해당하고 공권력을 가진 우월적 지위에서 하는 행정행위가 아니므로 행정소송의 대상이 되지 않는다’고 판단하고 있고[대법원 1983. 8. 23. 선고 83누239 판결(국유림의 대부 및 무상양여), 대법원 1993. 12. 7. 선고 91누11612 판결(국유임야 대부 및 매각), 대법원 1995. 5. 12. 선고 94누5281 판결(국유재산 대부) 등 참조],‘대부신청 또는 양여신청을 반려한 거부처분도 단순한 사법상의 행위일 뿐 행정행위가 아니므로 행정소송의 대상이 되지 않는다’고 일관되게 판단하고 있다[대법원 1984. 12. 1. 선고 83누291 판결(국유임야 무상 양여신청 거부), 대법원 1998. 9. 22. 선고 98두7602 판결(국유재산 대부신청 거부) 등 참조]. 이러한 법리는 국유재산의 교환에도 마찬가지로 적용된다. 결국 피청구인이 피청구인의 토지와 청구인들의 토지를 교환하여 달라는 청구인들의 신청을 거부하였다 하더라도, 이는 청구인들과 대등한 입장에서 하는 사법상의 법률행위에 불과하고, 이를 공권력의 행사로 보아 행정심판의 대상이 되는 처분으로 볼 수 없다. 더불어, 청구인들의 토지들이 「국유재산법」제54조 제1항 제4호 및 같은 법 시행령 제57조 제4항의2(제4항 제2호)에 따른 “국가의 점유로 인하여 해당 사유재산의 효용이 현저하게 감소된 경우”로 볼 수 있는지 문제된다. 그러나 이 사건 관련 토지들의 위성사진(2024년) 및 항공사진(2007년)에 의하면 해당 토지들은 피청구인이 점유하지 아니한 오랫동안 관습상 마을도로로 사용되어 온 바, 소유권자의 독점적, 배타적 사용수익권의 행사가 제한되는 토지들로, 청구인들이 2021. 8. 5. 이 토지를 들을 매입할 당시에 이미 이러한 사용 수익의 제한이라는 부담이 있다는 사정을 용인하거나 적어도 그러한 사정이 있음을 알고서 그 토지의 소유권을 취득하였다고 봄이 타당한바, 이 사건 청구인들 또한 이 토지들에 대하여 독점적이고 배타적인 사용수익권을 행사할 수 없다. 이에 대해 대법원은 “토지 소유자가 그 소유의 토지를 도로, 수도시설의 매설 부지 등 일반 공중을 위한 용도로 제공한 경우에, 소유자가 토지를 소유하게 된 경위와 보유기간, 소유자가 토지를 공공의 사용에 제공한 경위와 그 규모, 토지의 제공에 따른 소유자의 이익 또는 편익의 유무, 해당 토지 부분의 위치나 형태, 인근의 다른 토지들과의 관계, 주위 환경 등 여러 사정을 종합적으로 고찰하고, 토지 소유자의 소유권 보장과 공공의 이익 사이의 비교형량을 한 결과, 소유자가 그 토지에 대한 독점적·배타적인 사용·수익권을 포기한 것으로 볼 수 있다면, 타인(사인뿐만 아니라 국가, 지방자치단체도 이에 해당할 수 있다, 이하 같다)이 그 토지를 점유·사용하고 있다 하더라도 특별한 사정이 없는 한 그로 인해 토지 소유자에게 어떤 손해가 생긴다고 볼 수 없으므로, 토지 소유자는 그 타인을 상대로 부당이득반환을 청구할 수 없고, 토지의 인도 등을 구할 수도 없다. 또한, 토지 소유자의 독점적·배타적인 사용·수익권의 행사가 제한되는 것으로 해석되는 경우 특별한 사정이 없는 한 그 지하 부분에 대한 독점적이고 배타적인 사용·수익권의 행사 역시 제한되는 것으로 해석함이 타당하다(대법원 2019. 1. 24. 선고 2016다264556 판결 참조)고 본다. 이러한 대법원의 태도에 따르면, 청구인들에게 독점적·배타적인 사용·수익권의 행사가 제한되어, 「국유재산법」 제54조 제1항 제4호 및 같은 법 시행령 제57조 제4항의2(제4항 제2호)에 따른 ‘국가의 점유로 인하여 해당 사유재산의 효용이 현저하게 감소된 경우’로 볼 수 없다고 할 것인 바, 청구인들에게 법규상 조리상 신청권이 없다고 할 것이다. 따라서, 이 사건 청구인들에게 사유지와 국유지의 상호교환을 신청하거나 구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 존재하지 않아, 행정청인 피청구인이 국민의 신청을 받아들이지 않아도 그 거부가 법적인 문제가 되지 않고 단지 교환이 불가한 점을 안내한 사항에 불과하여 거부처분이 아니라서, 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당하지 않으므로, 이 사건 심판청구는 그 대상적격을 충족하지 못하여 부적법하다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.