국유재산지정무효확인청구

1. 사건개요 청구인들은 전라북도 ○○군 ○○면 ○○리 531번지 토지(沓) 1,999㎡(이하 “이 사건 토지”라 한다)의 상속인 및 관리인으로서 이 사건 토지를 종중재산으로 사용해 오던 중, 피청구인이 이 사건 토지가 ○○의 부동산이라는 이유로 1998. 5. 25. 재정경제부장관을 국유재산 관리청으로 지정(이하 “이 건 지정”이라 한다)하였다. 2. 청구인들 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인 김○○은 전라북도 ○○군 ○○면 ○○리 690번지에 소재한 김해김씨 삼현파 율봉공후 종중 ○○의 대표이고, 이 사건 토지는 청구외 김■■ 및 김▲▲ 공동명의로 등기되어 있으며, 청구인 김△△는 이 사건 토지 소유자인 김■■(족보상 김□□, 호적상 김☆☆)의 친손(종손)으로서 위 토지를 종중재산으로 사용해 오고 있었다. 나. 그런데, 피청구인은 청구외 김■■이 청구인 김△△의 조부인 김□□과 동일인이라는 사실을 입증할 자료가 없다는 이유로 이 사건 토지를 ○○부동산으로 간주하여 이 건 지정을 하였으나, 등기부상 이 사건 토지의 소유자인 위 김■■은 전라북도 ○○군 ○○면 ○○리 690번지 대지 83평의 소유자였던 위 김□□의 일본식 이름(1941. 3. 19. 창씨개명)으로서, 이는 김해김씨 족보(갑자보), 구 토지대장 등 고문헌상의 증거와 주변마을 주민들의 증언 등을 통해서도 알 수 있으며, 1997. 7. 5.경 전라북도 ○○군 ○○면장이 실태조사할 당시에도 이 사건 토지는 등기명의인들의 친자손들이 문중답으로 사용중이므로 국유화대상에서 제외하여야 한다고 조사․보고하였음에도, 피청구인이 이에 반하여 이 사건 토지 소유권을 국가로 이전한 것이므로 이는 부당하다. 다. 국유재산법 제10조의 규정에 의하면, 사권(私權)이 설정된 재산은 그 사권이 소멸된 후가 아니면 이를 국유재산으로 취득하지 못하도록 되어 있고, 부동산 등기부에 그 소유자 성명과 주소가 공시되어 있는 경우 그 사유 부동산을 국가에 귀속시킬 수 있는 법적 근거는 없는 바, 이 사건 토지는 이 건 지정 당시까지도 등기부등본상 엄연히 사유재산으로 되어 있었고, 지적공부에 소유자가 등록된 토지는 법원의 판결없이는 ○○의 부동산이 될 수 없는 것이므로, 피청구인의 이 건 지정은 사유재산을 ○○부동산으로 취급하여 국유화한 것으로서 어떠한 경우에도 이를 정당화할 수는 없다. 라. 또한, 피청구인은 이 사건 토지를 국유재산으로 지정하기에 앞서 국유재산법 제8조제2항의 규정에 의한 공고를 거쳤으므로, 이 건 처분은 적법한 절차에 따라 행하여진 것이라고 주장하나, 국유재산법 소정의 공고는 ○○의 부동산, 즉 지적공부에 소유자가 등록되지 아니한 토지가 그 대상이라고 할 것인데, 이 사건 토지는 부동산등기부와 토지대장 등에 소유자가 등기되어 있었고 공고기간 만료 이후에도 등기부상 소유권이 소멸한 사실이 없었음에도 불구하고, 등기부상 명의인에게 등기송달 등 별도의 고지절차 없이 피청구인이 일방적으로 이 사건 토지를 ○○부동산으로 공고를 한 것이므로, 이는 원인없는 행위로서 위법한 것이라 할 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 본안전 항변 1) 행정심판법 제18조의 규정에 의하면, 행정심판은 처분이 있음을 안 날부터 90일, 있은 날부터 180일 이내에 제기하도록 되어 있는 바, 피청구인은 1998. 5. 25. 이 건 지정을 하고 1998. 7. 7. 권리보전 등기를 완료하였으며, 청구인이 이에 대하여 2000. 11. 25.부터 제기한 다수의 민원에 대하여 수차례 회신하면서 재정경제부로 소유권이 이전되었음을 통보하였는데도, 청구인이 2002. 12. 20.경에야 이 건 지정을 알았다는 것은 명백한 허위 주장이라고 할 수 있어, 이 건 청구는 처분이 있은 날부터 180일을 넘어 제기한 것으로 각하되어야 한다. 2) 또한, 행정심판법 제9조의 규정에 의하면, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있도록 되어 있는 바, 청구인들은 이 사건 토지의 공부상 소유자인 청구외 김■■ 및 김▲▲의 후손이라는 근거를 확인할 수 없고 이에 대한 증거자료도 제시하고 있지 아니하여, 청구인들에게 청구인 적격을 인정할 수 없다 할 것이므로, 이 건 청구는 역시 각하되어야 한다. 나. 본안에 대한 답변 1) 청구인은 이 건 지정이 국유재산법 제10조 및 제16조에 위반한 것이라고 주장하나, 국유재산관련 법령 및 지침에 의하면, 국유재산으로 귀속할 수 있는 ○○의 부동산은 상속인이 없는 재산, 부재자의 재산으로 권리를 승계할 자가 없는 재산, 기타 소유자를 확인할 수 없는 재산으로 규정되어 있는 바, 이 사건 토지는 등기부상 소유자가 청구외 김■■ 및 김▲▲의 공동명의로 되어 있으므로, 청구인들이 그 소유권을 주장하기 위하여는 위 김▲▲ 등이 호적부 또는 제적부 등에 의하여 창씨개명된 사실을 증명하여야 함에도 그러한 주장을 입증할 객관적 자료를 제출하지 아니한 것이므로, 피청구인은 이 사건 토지를 사유재산으로 인정하지 아니하고 ○○의 부동산중 소유자를 확인할 수 없는 재산으로 규정하여 국유재산법령 소정의 절차에 의하여 적법하게 권리보전 조치한 것이다. 2) 청구인들은 이 사건 토지의 권리자인 자신들에게 공시송달 등의 사전고지 없이 일방적으로 공고하고 이 건 처분을 하였다고 주장하나, 이 사건 당시 국유재산권리보전 추진계획에 의하면 증빙서류가 있는 것만을 국유화 대상에서 제외하도록 되어 있었는데, 이 사건 토지의 경우 실태조사서의 기재내용을 증빙할 수 있는 서류(창씨개명 여부는 호적부, 제적부의 확인)가 미비하여 그 내용의 진위를 확인 할 수 없어 국유화 대상에서 제외시킬 수가 없었고, 이 건 지정에 앞서 관보 및 일간지 등에 6월(1997. 11. 1. ～ 1998. 4. 30.)간 공고하여도 이의신청을 제기하지 아니하여 이 건 지정을 하게 되었으며, 2000. 11. 25.부터 청구인이 전라북도 ○○군, 피청구인, 제정경제부 및 감사원 등에 20여회에 걸쳐 제기한 민원에 대한 회신에서도 창씨개명 사실입증 서류를 제출할 경우 말소등기가 가능하다고 일관되게 통지하였으나, 이 건 지정시까지도 이를 제출하지 아니하여 피청구인은 이 사건 토지를 ○○의 부동산으로 구분하여 이 건 처분을 하게 된 것이므로, 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 3) 행정심판법 제39조의 규정에 의하면, 심판청구에 대한 재결이 있는 경우에는 당해 재결 및 동일한 처분 또는 부작위에 대하여 다시 심판청구를 제기할 수 없도록 되어 있는 바, 이 건 청구는 2001. 11. 6. 전라북도행정심판위원회에서 각하한 사건과 동일한 처분에 대하여 제기한 것으로, 재심판 청구를 금지한 행정심판법 규정에도 반하는 것이므로 당연히 기각되어야 할 것이다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조 내지 제4조, 제9조 및 제18조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 호적등본, 제적부, 호적부, 부동산등기부등본, 토지대장, 권리보전조치계획, 실태조사결과서, 공고문, 민원회신 문서, 행정처분 문서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구외 전라북도 ○○군 ○○면장이 발급한 호적등본에 의하면, 청구인 김△△(1940. 4. 28.생)는 청구외 김☆☆의 친손자(親孫子)이자 청구외 김●●의 자(子)로서 1980. 3. 17. 호주상속신고를 한 것으로 되어 있고, 청구외 김▽▽(1958. 7. 14.생)은 청구외 김◎◎의 친손자(親孫子)이자 청구외 김◆◆의 자(子)이었다가 청구외 김◇◇의 양자(養子)로서 1980. 8. 17.자로 호주상속신고를 한 것으로 각각 기재되어 있다. (나) 청구인이 제출한 김해김씨 삼현파 문민공 후손족보(갑자보)에 의하면, 청구인 김△△의 조부는 청구외 김□□(字:기중)으로, 청구외 김▽▽의 조부는 청구외 김♠♠(字:명집)으로 각각 기재되어 있고, 이후 위 김▽▽은 위 김♠♠의 친동생인 청구외 김♤♤(字:윤집)의 양자가 된 것으로 되어 있다. (다) 청구외 전라북도 ○○군수가 발급한 토지대장에 의하면, 이 사건 토지는 1941. 3. 19. 전라북도 ○○군 ○○면 ○○리 778번지에 주소를 둔 청구외 김■■ 및 청구외 김▲▲에게 소유권(공유)이 이전되었다가, 1998. 5. 25. 권리귀속 조치에 따라 1998. 7. 7.자로 재정경제부에 소유권(국유)이 이전된 것으로 되어 있다. (라) 피청구인이 1986년부터 1996년까지 2차에 걸쳐 실시한 국유재산 실태조사 및 권리보전 추진사업에서 누락된 미조치 재산을 추가로 조사 및 보전조치하기 위하여, 1997. 5. 29. 국유재산 실태조사 및 권리보전 조치계획을 수립하여 이를 청구외 전라북도 ○○군수에게 시달하였으며, 이에 근거하여 위 ○○군수가 1997. 6. 19. 이 사건 토지를 포함하여 관내 431필지의 권리보전 검토대상 재산에 대한 국유재산 권리보전조치 추진계획을 수립․시달하였고, 위 추진계획에 의하면 ○○재산 또는 일본인 명의의 재산에 대하여는 ○○부동산 공고를 거쳐 권리보전 조치를 하되, 창씨개명한 한국인 소유의 재산은 국유화대상에서 제외하도록 되어 있다. (마) 청구외 전라북도 ○○군 ○○면장이 국유재산 권리보전조치에 따라 1997. 7. 9. 실시한 실태조사결과에 의하면, 이 사건 토지는 전라북도 ○○군 ○○면 ○○리에 거주하는 청구외 김○○과 청구외 김□□의 친자손들이 문중답으로 사용중이므로, 국유화 제외대상에 해당되는 것으로 기재되어 있다. (바) 청구외 전라북도 ○○군수는 1997. 7. 31. 관내 읍․면장에 대하여 1997년도 국유재산 권리보전 검토대상중 국유화제외 대상에 대한 증빙자료를 1997. 8. 16.까지 제출하도록 통보하였고, 이에 대하여 청구외 전라북도 ○○군 ○○면장은 1997. 8. 11. 이 사건 토지와 관련하여서는 청구외 김□□의 제적부 사본을 제출하였으며, 위 제적부 사본에는 위 김□□이 전라북도 ○○군 ○○면 ○○리 245번지에 주소를 두고 1902. 6. 14. 출생하여 1968. 12. 10. 사망한 것으로 되어 있다. (사) 청구외 전라북도 ○○군수는 1997. 9. 30.자 군보(제41호), 1997. 11. 1.자 ○○일보 및 1997. 11. 1.자 관보(○○군공고 제1997-115호) 등에 이 사건 토지에 대하여 6월간(1997. 11. 1. ～ 1998. 4. 30.) ○○부동산 공고를 실시하였고, 위 공고문에 의하면, ○○부동산으로 표시된 재산에 대한 정당한 권리가 있는 자는 위 공고기간 내에 소유권을 주장할 수 있는 증빙서류를 첨부하여 그 권리를 신고하여야 하고, 동 기간 내에 신고가 없는 경우에는 국유재산법 제8조 및 동법시행령 제4조의 규정에 의하여 국가가 그 소유권을 취득하게 된다고 기재되어 있다. (아) 청구외 전라북도 ○○군수는 ○○부동산 공고기간이 만료되자, 1998. 5. 11. 피청구인에 대하여 위 공고대상 재산중 이 사건 토지를 포함한 8필지에 대하여 소관청 지정을 신청하였으며, 이에 대하여 피청구인은 1998. 5. 25. 이 사건 토지를 국유재산으로 하여 소관청을 재정경제부로 지정하고, 같은 날 청구외 전라북도 ○○군수에 대하여 위 사실을 통보한 것으로 되어 있다. (자) 청구인들이 2000. 11. 20. 국가귀속재산으로 된 이 사건 토지의 원상회복을 요구하는 민원을 제기하자, 청구외 전라북도 ○○군수는 2000. 11. 25. 이 사건 토지는 소유자를 확인할 수 없는 ○○부동산으로서 국유재산 실태조사 및 권리보전조치 추진절차에 의하여 1998. 7. 7. 재정경제부로 귀속(소유권 이전)되었으므로, 향후 원상회복을 요구할 경우 창씨개명 사실을 확인할 수 있는 호적부나 제적부를 첨부하여 요구하도록 하되, 족보에 의한 사실확인은 불가하다고 회신한 것으로 되어 있다. (차) 청구인 김○○의 2001. 6. 11.자 진정에 대하여 청구외 ○○청장이 2001. 7. 30. 회신한 바에 의하면, 위 김○○이 제출한 진정사건에 대하여 직권남용죄로 내사한 바 담당자의 직권남용죄에 대하여는 범죄혐의를 인정하기 어려워 내사종결 처리한다고 하면서, 이 사건 토지의 반환 문제는 청구외 전라북도 ○○군수에 대한 이의신청을 통하여 족보상명인 청구외 김□□과 호적상명인 청구외 김★★, 그리고 족보상명인 청구외 김●●과 호적상명인 청구외 김◆◆이 동일인임을 증명하고, 위 김□□ 및 김★★이 청구인 김△△ 및 청구외 김○○의 선조라는 사실을 입증하여 처리해야 할 사항이라고 통보한 것으로 되어 있다. (카) 청구인 김○○이 피청구인에게 이 사건 토지의 소유권이전말소등기촉탁이행을 구하는 행정심판을 제기하자, 피청구인은 2001. 11. 1. 등기촉탁은 처분성이 없다는 이유로 위 심판청구를 각하하였고, 피청구인이 2001. 11. 13. 이를 청구인에게 통보하였다. (타) 청구인 김○○이 2002년 10월경 전라북도의회에 대하여 이 사건 토지의 소유권이전말소등기촉탁에 관한 민원을 제기하자, 피청구인이 2002. 10. 10. 청구인이 이 사건 토지에 대한 소유권을 회복하고자 할 경우, 부동산등기부등본상 권리귀속전의 최종소유자의 주소와 호적등본 및 재적등본상 창씨명의자 주소가 일치하고, 창씨개명한 사실이 확인이 되어 청구인들과 창씨명의자가 적법한 법률관계에 있음을 객관적으로 입증할 경우에 등기말소촉탁이 가능하며, 권리를 주장하는 자가 진정한 권리자인지 여부가 불분명한 경우에는 국가를 상대로 권리확인 소송을 제기하여 확정판결에 따라 말소할 수 있다고 회신하였다. (파) 청구인 김△△는 2000년 5월경 청구외 전라북도 ○○군수에 대하여 국유재산 대부신청을 하여 대부계약을 체결하고 이 사건 토지를 경작용으로 사용․수익(2000. 1. 1.부터 2004. 12. 31.까지 5년간)하고 있는 것으로 되어 있다. (2) 살피건대, 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있는 바, 피청구인이 이 사건 토지를 ○○의 부동산으로 보아 국유재산으로 취득(소유자등록)하는 것은 사경제 주체로서 행하는 사법상의 법률행위에 해당할 뿐 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로 볼 수는 없고, 더구나 피청구인이 청구외 ○○군수에게 재정경제부를 국유재산의 관리청으로 지정하여 통보한 행위는 관계법령에 의하여 취득된 국유재산을 효율적으로 관리․보호하기 위하여 행하는 행정관청 상호간의 행위로 봄이 상당하며, 위 지정행위를 청구인의 권리․의무에 변동을 가져오게 하는 행정처분으로 볼 수는 없다 할 것이므로, 청구인의 이 건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기한 부적법한 심판청구라 할 것이다. 한편, 피청구인은 이 건 심판청구는 처분이 있은 날부터 180일을 초과하여 제기된 것으로 행정심판 제기요건을 결하였으므로 각하되어야 한다고 주장하나, 이 건 심판청구는 행정처분의 무효에 대한 확인을 구하는 것으로 행정심판 제기기간 요건이 적용되지 아니하는 행정심판이므로, 이에 대한 피청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 또한, 피청구인은 청구인들이 이 건 심판청구를 제기할 청구인 적격이 없다고 주장하나, 청구인들중 청구인 김△△는 이 사건 토지를 사용해 오다가 국유재산으로 된 이후 대부료를 지급하고 계속 사용하고 있는 자로서, 이 건 지정의 무효확인을 구할 법률상 이익이 있다고 할 것이므로, 이에 대한 피청구인의 주장도 이유 없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.