국유지무단점용 변상금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○번지 구거 221㎡(국유지, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 를 점용허가를 받지 않고 잡종지(주차장)로 사용하여 오던 중 피청구인에게 적발되었다. 이에 피청구인은 청구인에게 2012. 12. 5. 국유지 무단점유에 대한 변상금부과처분 사전통지에 이어, 2013. 2. 27. 변상금 부과통지를 하였다. 이에 청구인이 2013. 4. 29. 사전통지서 및 체납통지서를 받은 사실이 없고, 국유지를 점용하지 않았으므로 다시 측량할 것을 주장하며 변상금부과통지에 대한 의견서를 제출하자 피청구인은 2013. 6. 7. 이 사건 토지에 대해 대한지적공사에 측량을 의뢰하여 실시한 후 점유면적을 수정(124→221㎡)하여 2013. 7. 25. 청구인에게 변상금 10,979,260원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) ○○행정법원(2003. 7. 1. 선고 2002구합42479판결)에서 선의점유자는 과실수취권이 있고, 선의점유자는 「국유재산법」 제51조제1항에서의 변상금부과대상이 되는 무단점유에 해당된다 할 수 없어 변상금부과처분은 위법하다고 하고 있다. 「민법」 제201조에서 선의점유자는 과실수취권을 갖는데, 이것이 인정되기 위해서는 과실수취권을 포함하는 권원이 자신에게 있다고 믿는데 정당한 근거가 있어야 한다고 판시한다(대법원 2000. 3. 10. 선고 99다63350판결). 2) 또한, 이 사건 토지는 청구인 소유토지와 인접하고 있으나 어떠한 경계선이나 국유지임을 표시하는 표시판이 없다. 이처럼 토지경계가 불명확한 경우에는 일반적으로 자신의 토지로 인식하여 선의로 점유하는 것이 상식이다. 그리고 청구인이 이 사건 토지에 펜스를 설치한 이유는 많은 교인들이 사용하고 있었기 때문이고, 2011년경 이 사건 토지 인근 ○○동 ○○○외4필지 지상에 2개단지 ○○○세대 규모의 ○○○번지 ○○○○○○아파트에서 오·폐수처리에 대한 관리가 되지 않아 하천으로 방류된 적이 있는데, 이때 피청구인은 청구인을 방문하여 이 사건 토지에 배수관매설동의를 구한 적이 있는데, 이것은 피청구인도 국유지인줄 알지 못한 것이며, 특히, 이 사건 토지와 인접한 경계면에서 놀던 어린 아이들이 추락할 뻔한 위험한 경우가 몇 번 있어 이러한 사고를 방지하기 위해서 설치한 것이다. 청구인이 이 사건 토지가 국유지인 줄 알았다면 분명히 피청구인에게 펜스설치를 요구하였을 것이다. 3) 위와 같이 청구인은 이 사건 토지에 대하여 사용수익할 권원이 있다고 믿었고 믿는데 정당한 근거가 있는 것이다. 그러므로 선의점유자인 청구인에게는 변상금납부의무가 없다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 사실오인 및 법리오해에 기인한 것이므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 「하천법」 제33조제1항에 의하면 하천구역에서 토지의 점용은 허가를 받아야 하며, 「하천법」 제33조제3항에 하천점용허가를 받지 아니하고 하천을 점용 또는 사용한 자에 대하여는 변상금을 징수할 수 있다고 규정하고 있으며, 「하천법 시행령」 제43조에서는 변상금 납부에 대한 감면 및 예외규정을 두고 있지 않다. 「국유재산법」 제4조에 따르면, 국유재산관리와 처분에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 「국유재산법」을 따르도록 규정하여 「국유재산법」 제72조에 따라 변상금을 부과한 것이고, 선의점유인지 여부와 상관 없이 대부나 사용수익허가를 받지 아니한 경우에는 변상금을 부과하여야 한다. 2) 「국유재산법」상 선의의 점유를 인정하는 경우는 「국유재산법」 제72조제1항제1호 규정에서 등기사항증명서나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인이나 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우로 한정하고 있으므로 변상금부과는 적법하다. 3) 청구인은 선의점유자라고 주장하고 있으나, 과실수취권이 있는 선의점유자란 과실취득권을 포함하는 권원(소유권ㆍ지상권ㆍ임차권 등)이 있다고 오신을 한 점유자를 말하는 것이고, 그 오신에 근거가 있어야 한다. 이 사건에서 청구인은 막연히 이 사건 토지가 청구인의 토지의 일부로 알고 점유하여 왔다고 알 뿐 국유지가 매매대상에 포함되어 있었다거나 지적공부와 현황을 대조한 결과 국유지를 본인의 토지로 오신할 수밖에 없는 특별한 사정이 있었다는 점에 대하여는 아무런 주장ㆍ입증이 없고, 또한 국가가 국유지와 사유지의 경계에 경계표를 설치할 의무가 있는 것도 아니므로, 설령 청구인이 선의점유자라 하더라도 그 오신에 정당한 근거가 없어 이 사건 토지에 대한 과실수취권이 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국유재산법】 제72조(변상금의 징수) ① 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. <개정 2011.3.30, 2011.4.12, 2012.12.18> 1. 등기사항증명서나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인이나 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우 ② 제1항의 변상금은 무단점유를 하게 된 경위(經緯), 무단점유지의 용도 및 해당 무단점유자의 경제적 사정 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다. <개정 2009.5.27> ③ 제1항에 따라 변상금을 징수하는 경우에는 제33조에 따른 사용료와 제47조에 따른 대부료의 조정을 하지 아니한다. 【하천법】 제33조(하천의 점용허가 등) ① 하천구역 안에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 1. 토지의 점용 2. 하천시설의 점용 3. 공작물의 신축·개축·변경 4. 토지의 굴착·성토·절토, 그 밖의 토지의 형질변경 5. 토석·모래·자갈의 채취 6. 그 밖에 하천의 보전·관리에 장애가 될 수 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 ②제1항에 따른 허가(이하 "하천점용허가"라 한다)에는 하천의 오염으로 인한 공해, 그 밖의 보건위생상 위해를 방지함에 필요한 부관을 붙일 수 있다. ③~⑧생략 제37조(점용료등의 징수 및 감면) ① 하천관리청은 하천점용허가를 받은 자로부터 토지의 점용료, 그 밖의 하천사용료(이하 "점용료등"이라 한다)를 징수할 수 있다. 다만, 사유(私有)로 되어 있는 하천구역 안에서 제33조제1항제1호·제3호부터 제6호까지의 하천점용행위를 하는 경우에는 그러하지 아니하다. ②제1항에 따른 점용료등의 징수에 있어서 국가하천의 경우 제27조제5항 단서에 따라 시·도지사가 그 하천을 유지·보수하는 때에는 해당 시·도지사를 그 국가하천의 하천관리청으로 본다. ③하천관리청은 하천점용허가를 받지 아니하고 하천을 점용 또는 사용한 자에 대하여는 그 점용료등의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다. ④제1항부터 제3항까지에 따른 점용료등과 변상금의 금액 및 징수방법 등은 대통령령으로 정하는 범위 안에서 그 하천관리청이 속하는 시·도의 조례로 정한다. ⑤생략 【하천법 시행령】 제43조(변상금의 징수) ① 하천관리청이 법 제37조제3항에 따른 변상금(이하 "변상금"이라 한다)을 징수하려는 경우에는 그 위반행위를 조사ㆍ확인한 후 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 위반행위의 종류와 변상 금액 등을 적은 서면으로 변상금을 낼 것을 통지하여야 한다. ② 제1항에 따라 통지를 받은 자는 통지를 받은 날부터 20일 이내에 변상금을 내야 한다. 다만, 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 그 기간까지 변상금을 낼 수 없는 경우에는 그 사유가 없어진 날부터 7일 이내에 내야 한다. ③ 하천관리청은 하천점용허가를 받지 아니하고 하천을 점용 또는 사용한 기간에 대하여 변상금을 산정한다. 이 경우 그 기간이 2회계연도 이상에 걸쳐 있는 경우에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정 외에 변상금의 징수에 필요한 사항은 시ㆍ도의 조례로 정한다. 【행정심판법】 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 행정심판청구서, 토지이용계획확인서, 행정처분서, 답변서, 등기부등본, 현장사진 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지는 국토계획법상 도시지역, 제2종일반주거지역, 제1종지구단위계획구역에 위치하며 지목은 구거로 국유지이다. 나) 이 사건 토지는 청구인이 소유 창고부지인 ○○○-2번지와 연접하고 있는 구거부지 ○○○번지 일부 221㎡를 포함하여 펜스를 설치하여 사용하였다. 다) 피청구인은 2012. 12.경 이 사건 토지를 무단점용하고 있는 사실을 적발하고 2012. 12. 5. 변상금부과처분 사전통지를 하고, 2013. 2. 27. 변상금부과 통지를 하였으나, 부과처분통지서가 송달되지 않아 2013. 7. 5. 이 사건 처분을 하였다. 2) 「국유재산법」 제72조에 따르면, 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 변상금은 무단점유를 하게 된 경위, 무단점유지의 용도 및 해당 무단점유자의 경제적 사정 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있으며, 변상금을 징수하는 경우에는 제33조에 따른 사용료와 제47조에 따른 대부료의 조정을 하지 아니하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 선의점유자는 과실수취권이 있고, 청구인이 선의점유자이므로 「국유재산법」 제51조제1항에서의 변상금부과대상이 되는 무단점유에 해당된다 할 수 없어 변상금부과처분은 위법하다고 주장한다. 「민법」 제201조제1항에 의하여 과실수취권이 인정되는 선의의 점유자란 과실수취권을 포함하는 권원이 있다고 오신한 점유자를 말하고, 그와 같은 오신을 함에는 오신할 만한 정당한 근거가 있어야 한다는 것이 판례의 입장인바(대법원 1992.12.24. 선고 92다22114 판결 참조), 위 인정사실과 기록을 볼 때 청구인의 주장요지는 이 사건 토지는 청구인 소유토지와 인접하고 있으나 어떠한 경계선이나 국유지임을 표시하는 표시판이 없고, 토지경계가 불명확한 경우에는 일반적으로 자신의 토지로 인식하여 선의로 점유하는 것이 상식이며, 2011년경 이 사건 토지 인근 ○○동 ○○○외 4필지 지상에 2개 단지 ○○○세대 규모의 ○○○○○○ 아파트에서 오·폐수처리에 대한 관리가 되지 않아 하천으로 방류되었을 때 피청구인은 청구인을 방문하여 이 사건 토지에 배수관 매설에 동의를 구한 적이 있다는 사실에서 점유의 권원이 있다고 오신한 데 정당한 근거가 있다는 취지이나 이러한 사실만으로 청구인이 이 사건 각 토지를 사용할 권원이 있다고 오신한데 정당한 근거가 될 수 없다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.