국유지 무단점용에 따른 변상금부과처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 1982년도부터 ○○시 ○○동 ○○○번지 일원(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 ○○시립 근로청소년복지관 및 여성근로청소년 기숙사(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)를 운영하고 있는데, 피청구인은 2014. 9. 15. 이 사건 부지 중 지목이 대지인 국유재산 5필지(○○동 ○○○, ○○○-○, ○○○, ○○○-○, ○○○-○, 이하 ‘제1국유재산’이라 한다)와 지목이 하천, 구거인 국유재산 3필지(○○동 ○○○-○, ○○○-○, ○○○, 이하 ‘제2국유재산’이라 한다)를 허가 없이 무단으로 점용하고 있는 사실을 적발하고, 2014. 12. 30. 제1국유재산에 대하여 「국유재산법」 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따라 변상금 1,148,143,020원을 부과(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다)하였고, 청구인이 기한 내 납부하지 않자 2015. 1. 30. 가산금 34,444,290원을 부과하였으며, 2015. 1. 20. 제2국유재산에 대하여 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 ‘공유수면법’이라 한다) 제15조 및 같은 법 시행령 제18조에 따라 변상금 85,908,050원 부과처분(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 근로청소년복지관의 ○○거주 청소년 이용률 저조와 지리적 한계 등을 이유로 2013. 12. 3. 동 시설의 매각을 결정하고 이에 대한 도시계획시설 변경을 위해 2014. 8. 5. 피청구인에게 협의·요청하였으나, 합리적 사유 없이 협의를 지연하였고 그 후에 제1,2국유재산(대지 1,525㎡, 하천 1,011㎡, 구거 124㎡)에 대하여 이 사건 제1,2처분하였다. 이에 청구인은 약 3차례에 걸쳐 의견을 제출하고 실무자를 방문하여 협의·조정을 요청하였으나 수용되지 않았고, 연체료 부담을 고려하여 예비비를 사용하여 2015. 3. 2. 변상금 및 가산금을 모두 납부하였다. 2) 피청구인은 제1,2국유재산에 대하여 「국유재산법 시행령」 제29조제1항 본문에 따른 사용요율을 적용하여 해당 재산가액에 1천분의 50이상의 요율을 곱한 금액으로 일괄부과 하였으나, 같은 조 제1항제3호에 따라 행정목적의 수행에 사용하는 경우는 1천분의 25이상의 요율을 곱한 금액으로 산정하여 사용요율을 낮추는 것이 합리적이다. 행정목적의 수행에 사용하는 경우는 국유재산을 지방자치단체의 행정목적을 위하여 직접 사용하는 경우 뿐 아니라 위탁의 방법으로 사용하는 경우도 포함하는 것으로 해석되며, 동 시설 운영의 공익성 자체는 부정할 수 없으므로 통상 사용요율에 비하여 낮춰주는 것이 타당하다. 3) 국유재산법은 행정목적의 수행에 사용하는 경우에 관하여 별도의 정의 규정을 두고 있지 아니한바, 국유재산법 관련 규정을 통하여 해당 조항의 의미를 살펴보면, 「국유재산법」 제6조제1항에서 국유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분하고 제2항에서 행정재산을 공용재산, 공공용재산, 기업용재산, 보존용재산으로 정의하고 있다. 국유재산 중 행정재산은 행정목적의 용도를 위한 재산이며, 공용, 공공용은 국유재산법 상 행정목적에 해당한다. 「국유재산법」 제34조제1항에서 국유재산 사용료 면제사유를 열거하면서 제2호에서 행정재산을 직접 공용·공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 지방자치단체에 사용·허가하는 경우를 열거하고 있다. 「국유재산법」 제34조제1항제2호 및 제3호 사유에 대하여 사용료를 면제하도록 한 것은 해당 행위 등이 공익목적 내지 행정목적을 위한 것으로 판단한 것으로 보인다. 따라서 국유재산법 상 행정목적에는 공용, 공공용 이외에 지방자치단체의 비영리 공익사업용에 직접 사용하려는 경우, 특정 공공단체가 직접 비영리 공익사업용에 사용하려는 경우가 포함된 것으로 판단된다. 4) 또한 국유재산법 시행령 상 행정목적의 수행에 사용하는 경우는 행정목적 용도로 사용하는 경우, 즉 국가가 직접 행정목적을 위하여 공용, 공공용으로 사용하는 경우보다는 넓은 개념으로 판단하여야 하고, 「국유재산법」 제34조제1항에서 국유재산 사용료 면제 사유를 열거하면서 제2호에서 행정재산을 직접 공용·공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 지방자치단체에 사용·허가하는 경우를 규정하고 있기 때문이다. 이 사건 시설은 「○○시 청소년시설 설치 및 운영에 관한 조례」 제4조에 의한 청소년시설로 영리추구가 아닌 공익실현을 직접적인 목적으로 하며 시민의 이용이라는 면에서 초점을 두고 있다. 또한 조례 상 그 기능은 근로청소년의 주거안정 및 복지능력향상 등 지원으로 규정되어 있으며, 실제로 해당시설은 시의 보조금 지원에 상당부분 의존한 채로 근로청소년복지관 중 아파트는 근로여성들이 이용할 수 있는 복지주거시설로 나머지 시설은 ○○·○○지역 청소년들의 문화예술, 생활체육수준 향상에 크게 기여하는 시설로 운영되고 있으므로 그 비영리성은 인정된다고 판단된다(해당 시설의 이용자 중 ○○시민이 53%로 ○○시민보다 이용률이 더 높은 것으로 나나타고 있으며, 과거 설립당시와는 달리 기관의 위치가 행정구역상 ○○도 ○○시로 편입되면서 현재 ○○시 지역주민들을 위한 커뮤니티 센터로서의 역할을 담당하고 ○○도 주민의 다수가 복지관을 이용하고 있는 실정이다). 5) 제1,2국유재산 사용허가에 관한 내용이 포함된 협의내용은 이미 청구인이 공식적인 의견 제출을 통해 입증하였으며, 1981. 4. 4. 정부(노동청)에서 근로청소년복지관에 대한 지속적인 지시를 통하여 부지를 확보하도록 구체적인 지시를 하달한 바 있다. 이를 미루어 볼 때 이 사건 시설 건립은 1970년대 후반 ○○-○○주변정비사업계획에 포함·추진되었던 사업으로 당시 건설부·노동부 등 관계기관의 협의를 거쳐 정부 주도로 추진되어 국유재산의 무상사용이 허락되었던 것으로 사료되는바 새삼스럽게 이 사건 처분한 것은 합리성을 잃은 현저히 부당한 처분으로 취소되어야 마땅하다. 6) 피청구인은 2012. 7. 26. 제1국유재산에 대하여 지목 변경(도로→대지)을 시행하여 해당 재산이 국유재산임을 인지한 정황이 드러남에도 불구하고 그 동안 변상금을 부과하지 않았으며, 1982년 이 사건 시설의 개원 이후 양 자치단체 간 어떠한 분쟁도 없이 약 30여 년간 평온·무탈하게 사용하도록 허용한 바, 사실상 암묵적으로 해당 국유재산에 대한 사용허가를 한 것으로 판단된다. 아울러 피청구인은 변상금 산출시 제1국유재산의 재산가액을 2012년 지목변경 사항(도로→대지)을 고려하지 않고 일괄 적용하였으나, 통상적으로 대지보다 도로의 경우 재산가치가 낮게 책정하는 것이 합리적이므로 변상금 부과기간(2009. 10. 1. ~ 2014. 9. 30.) 중 2012. 7. 26. 이전의 사항은 지목 상 도로의 재산가액으로 재산출하여 변상금 부과액을 감액하는 것이 타당하다. 7) 따라서 현재 부과된 변상금은 사용요율 및 재산가액의 적용 등에서 합리성을 갖추지 못하여 과다하게 금액이 산정되었으며, 이와 더불어 근로청소년복지관은 1970년대 후반 ○○-○○주변정비사업계획에 포함·추진되었던 사업으로 당시 건설부·노동부·주택공사 등 관계기관의 협의를 거쳐 정부 주도로 추진된 사항 등을 고려하여 사용허가를 득한 것으로 판단되므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 제1국유재산에 대하여 「국유재산법」 제30조제1항에 의한 사용허가를 받은 적이 없으며, 같은 법 제34조제1항 및 같은 법 시행령 제32조제5항에 따라 사용료 면제의 전제가 되는 재산의 취득 계획을 제출한 바도 없다. 또한 청구인에게 근로청소년복지관의 운영을 위탁받은 한국청소년연맹도 「한국청소년연맹 육성에 관한 법률」 제4조제2항에 따른 무상 대부 또는 사용·수익을 위한 계약을 체결한 바도 없다. 마찬가지로 제2국유재산에 대해서도 공유수면법 제8조에 따른 공유수면의 점용·사용허가를 얻은 적도 없다. 따라서 청구인은 정당한 점유권원이 없이 제1,2국유재산을 점유하고 있어 이 사건 처분한 것이다. 2) 청구인은 청소년복지관의 운영은 행정목적의 수행에 해당하고 직접 사용하는 경우뿐만 아니라 위탁의 방법으로 사용하는 경우도 포함되므로 「국유재산법 시행령」 제29조제1항제3호에서 정하여진 행정목적의 수행에 따른 사용요율(1천분의 25이상)이 적용되어야 한다고 주장하나, 「국유재산법 시행령」 제29조제1항제3호에 규정된 ‘행정목적’이라 함은 당해 행정재산을 관리하는 행정청의 행정목적을 의미하는 것이고, 이를 무단으로 점유·사용하고 있는 측의 행정목적을 말하는 것이 아니라고 해석함이 상당하다(대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두26791판결 등 참조)는 것이 판례의 입장이므로, ○○시립 근로청소년 복지관의 운영은 당해 행정재산을 관리하는 행정청의 행정목적을 위한 것이 아니어서 해당 규정이 적용되지 아니하며, 또한 청구인은 ○○시 소재 직장에 근무하는 미혼 여성에게 저가의 보증금 및 임대료를 받고 임대하는 사업을 영위하는 방식으로 청소년 복지관을 운영하고 있는데, 이와 같은 사업이 행정목적의 수행에 해당한다고 해석하기도 어렵다고 할 것이다. 가사 행정목적 수행에 사용하는 경우에 해당한다고 하더라도, 국유재산법 및 같은 법 시행령의 규정에 의하면 국유재산의 관리청은 무단점유자에 대한 변상금 산정의 기초가 되는 사용료 요율을 규정된 요율 이상의 범위 안에서 선택할 수 있는 것이므로 재량권을 일탈·남용한 것이 아닌 이상 국유재산법 및 시행령에 부합하여 적법하다고 할 것이다(대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두26791판결 참조). 3) 청구인은 피청구인이 그 동안 변상금을 부과하지 않았으며, 청소년복지관 개관 이후에 분쟁이 존재하지 않았으므로 사실상 암묵적으로 국유재산에 대한 사용허가를 한 것이거나 청소년복지관 건립시 건설부·노동부·주택공사 등 관계 기관의 협의를 거쳐 추진되었으므로 사용허가를 득한 것이라는 취지로 주장하나, 피청구인이 변상금을 부과하지 않은 사실로 인해 국유재산의 사용허가가 의제된다거나 암묵적 사용허가의 의사가 있었다고 추정할 수 없으며, 변상금을 부과하지 않은 것이 국유재산의 무단점유라는 위법상태를 용인하려는 의사로 해석된다고 할 수는 없을 것이다. 또한 청소년복지관 건립시 관계 기관의 협의가 있었다고는 하나 이는 건립 자체의 협의에 지나지 않고, 국유재산의 사용허가에 관한 내용이 포함된 협의내용이 존재하지 않는 이상 사용허가를 얻은 것으로 볼 수는 없을 것이다. 4) 청구인은 또한 국유재산의 점유상태가 장기간 지속되었으므로 국유재산의 사용에 관하여 보호가치 있는 신뢰가 형성되었다는 취지로 주장하는 것으로 보이나, 국유재산의 사용을 허가하는 행정청인 피청구인의 공적 견해 표명이 없었으므로 신청인의 정당한 신뢰가 형성되었다고 보기 어려우며, 국유재산의 무단점유 상태가 유지되리라는 청구인의 신뢰가 보호가치 있는 신뢰라고 보기도 어려울 것이다. 5) 청구인은 변상금 산정시 국유재산 중 대지의 재산가액이 지목변경이 된 점(도로에서 대지로 변경)을 고려치 않고 책정되었으므로 감액되어야 한다는 취지로 주장하나, 「국유재산법 시행령」 제29조제2항제1호에 의하면 토지의 재산가액은 결정 당시의 개별공시지가를 적용한다고 되어 있으므로, 법령에 따라 개별 공시지가에 의한 재산가액을 적용하여 변상금을 산정한 것이 위법하거나 부당하다고 할 수 없을 것이며, 청구인이 주장하는 토지의 지목변경에 따른 재산가치 변동부분은 개별 공시지가의 결정시에 이미 반영이 되었으므로 재산가액의 산정이 현저히 부당하다고 할 수도 없을 것이다. 따라서 이 사건 처분은 관련 법령을 준수한 적법한 행정행위이며, 청구인의 주장은 이유가 없으므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 구【국유재산법】[시행 1977. 5. 1.][법률 제1950호, 1976. 12. 31., 전부개정] 제24조(사용·수익허가) ① 행정재산은 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니하는 범위안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. ② 보존재산은 보존목적의 수행에 필요한 범위안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. ③ 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 사용·수익의 허가를 받은 자는 그 허가받은 재산상에 건물 기타의 영구시설물을 축조하지 못한다. 다만, 관리청이 그 행정 또는 보존목적의 수행에 필요하다고 인정하는 시설물의 기부를 전제로 한 축조는 그러하지 아니하다. 제25조(사용료) ① 행정재산 또는 보존재산(이하 이 장에서 "행정재산등"이라 한다)의 사용·수익을 허가한 때에는 대통령령이 정하는 요율과 산출방법에 의하여 사용료를 징수한다. ② 제1항의 사용료는 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고는 매년 정기에 납부하여야 한다. ③ 행정재산등의 사용·수익허가를 받은 자가 제1항의 사용료를 체납하는 때에는 관리청은 관할세무서장 또는 지방자치단체의 장에게 위임하여 국세징수법중 체납처분에 관한 규정을 준용하여 이를 징수할 수 있다. 이 경우에 관할세무서장 또는 지방자치단체의 장은 당해 사무의 집행에 있어서 이를 위임한 관리청의 감독을 받는다. 제26조(사용료의 면제) 행정재산등의 사용·수익을 허가함에 있어서 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 사용료를 면제할 수 있다. 1. 행정재산등으로 할 목적으로 기부를 채납한 재산에 대하여 기부자 또는 그 상속인 기타의 포괄승계자에게 사용·수익을 허가하는 때 2. 행정재산등을 대통령령이 정하는 공공단체가 직접 공용·공공용 또는 비영리공익사업용으로 사용하고자 하는 때 제27조(사용·수익허가기간) ① 행정재산등의 사용·수익허가기간은 3년이내로 한다. ② 제1항의 허가기간은 이를 갱신할 수 있다. 이 경우에는 갱신한 때로부터 동항의 기간을 초과하지 못한다. 제28조(사용·수익허가의 취소와 철회) ① 관리청은 행정재산등의 사용·수익허가를 받은 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그 허가를 취소 또는 철회할 수 있다. 1. 제25조제2항의 규정에 위반한 때 2. 당해 재산의 보관을 해태하였거나 그 사용목적에 위배한 때 3. 허위의 진술, 부실한 증빙서류의 제시 기타 부정한 방법에 의하여 당해 허가를 받은 때 ② 관리청은 사용·수익을 허가한 행정재산등을 국가 또는 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요로 하게 된 때에는 그 허가를 철회할 수 있다. ③ 제2항의 경우에 그 철회로 인하여 당해 허가를 받은 자에게 손해가 발생한 때에는 그 재산을 사용할 기관은 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 보상한다. 구【국유재산법 시행령】[시행 1977. 12. 30.][대통령령 제8789호, 1977. 12. 30., 일부개정] 제24조(사용·수익허가) ① 법 제24조제1항 및 제2항의 규정에 의하여 행정재산 또는 보존재산의 사용·수익의 허가(이하 "사용·수익허가"라 한다)를 할 수 있는 경우는 다음 각호와 같다. 1. 행정목적 또는 보존목적의 수행에 필요한 때 2. 공무원의 후생목적을 위하여 필요한 때 3. 기타 관리청이 필요하다고 인정하여 총괄청과 협의한 때 ② 제1항의 규정에 의하여 사용·수익 허가를 받은 자는 당해 재산을 타인으로 하여금 사용·수익하게 하거나 이를 대부하지 못한다. 제29조(공공단체의 사용료 면제) ① 법 제26조제2호의 공공단체는 지방자치단체와 행정목적의 수행을 위하여 설립된 법인으로 한다. ② 무상으로 사용·수익허가를 하는 경우에 법 제27조제2항의 규정에 의한 허가기간의 갱신은 1차에 한하되, 2년을 초과하지 못한다. 【국유재산법】 제30조(사용허가) ① 중앙관서의 장은 다음 각 호의 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다. 1. 공용·공공용·기업용 재산: 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 2. 보존용재산: 보존목적의 수행에 필요한 범위 ② 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 재산을 다른 사람에게 사용·수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 기부를 받은 재산에 대하여 사용허가를 받은 자가 그 재산의 기부자이거나 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 받아 다른 사람에게 사용·수익하게 할 수 있다. ③ 중앙관서의 장은 제2항 단서에 따른 사용·수익이 그 용도나 목적에 장애가 되거나 원상회복이 어렵다고 인정되면 승인하여서는 아니 된다. 제32조(사용료) ① 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다. ② 제1항의 사용료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 나누어 내게 할 수 있다. 이 경우 연간 사용료가 대통령령으로 정하는 금액 이상인 경우에는 사용허가(허가를 갱신하는 경우를 포함한다)할 때에 그 허가를 받는 자에게 대통령령으로 정하는 금액의 범위에서 보증금을 예치하게 하거나 이행보증조치를 하도록 하여야 한다. ③ 중앙관서의 장이 제30조에 따른 사용허가에 관한 업무를 지방자치단체의 장에게 위임한 경우에는 제42조제6항을 준용한다. 제34조(사용료의 면제) ① 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료를 면제할 수 있다. 1. 행정재산으로 할 목적으로 기부를 받은 재산에 대하여 기부자나 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 사용허가하는 경우 1의2. 건물 등을 신축하여 기부채납을 하려는 자가 신축기간에 그 부지를 사용하는 경우 2. 행정재산을 직접 공용·공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 지방자치단체에 사용허가하는 경우 ② 사용허가를 받은 행정재산을 천재지변이나 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호의 재난으로 사용하지 못하게 되면 그 사용하지 못한 기간에 대한 사용료를 면제할 수 있다. 제72조(변상금의 징수) ① 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1. 등기사항증명서나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인이나 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우 ② 제1항의 변상금은 무단점유를 하게 된 경위(經緯), 무단점유지의 용도 및 해당 무단점유자의 경제적 사정 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다. ③ 제1항에 따라 변상금을 징수하는 경우에는 제33조에 따른 사용료와 제47조에 따른 대부료의 조정을 하지 아니한다. 제73조(연체료 등의 징수) ① 중앙관서의 장등은 국유재산의 사용료, 관리소홀에 따른 가산금, 대부료, 매각대금, 교환자금 및 변상금(징수를 미루거나 나누어 내는 경우 이자는 제외한다)이 납부기한까지 납부되지 아니한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 연체료를 징수할 수 있다. 이 경우 연체료 부과대상이 되는 연체기간은 납기일부터 60개월을 초과할 수 없다. ② 중앙관서의 장등은 국유재산의 사용료, 관리소홀에 따른 가산금, 대부료, 변상금 및 제1항에 따른 연체료가 납부기한까지 납부되지 아니한 경우에는 다음 각 호의 방법에 따라 「국세징수법」 제23조와 같은 법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 징수할 수 있다. 1. 중앙관서의 장(일반재산의 경우 제42조제1항에 따라 관리·처분에 관한 사무를 위임받은 자를 포함한다. 이하 이 호에서 같다)은 직접 또는 관할 세무서장이나 지방자치단체의 장(이하 "세무서장등"이라 한다)에게 위임하여 징수할 수 있다. 이 경우 관할 세무서장등은 그 사무를 집행할 때 위임한 중앙관서의 장의 감독을 받는다. 【국유재산법 시행령】 제29조(사용료율과 사용료 산출방법) ① 법 제32조제1항에 따른 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할 계산할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 재산의 가액에 해당 요율을 곱한 금액으로 한다. 3. 행정목적의 수행에 사용하는 경우: 1천분의 25 이상 ② 제1항에 따라 사용료를 계산할 때 해당 재산가액은 다음 각 호의 방법으로 산출한다. 이 경우 제1호, 제2호 및 제3호 본문에 따른 재산가액은 허가기간 동안 연도마다 결정하고, 제3호 단서에 따른 재산가액은 감정평가일부터 3년 이내에만 적용할 수 있다. 1. 토지: 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가(「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제11조에 따른 해당 토지의 개별공시지가로 하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따른 공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다. 이하 같다)를 적용한다. 제32조(사용료의 면제) ① 법 제34조제1항제1호에 따라 사용료를 면제할 때에는 사용료 총액이 기부받은 재산의 가액이 될 때까지 면제할 수 있되, 그 기간은 20년을 넘을 수 없다. ② 제1항에도 불구하고 법 제5조제1항제6호의 재산(이하 "지식재산"이라 한다)의 사용료 면제기간은 20년으로 한다. ③ 건물이나 그 밖의 시설물을 기부받은 경우에는 제1항의 사용료 총액에 그 건물이나 시설물의 부지사용료를 합산한다. ④ 제1항의 기부받은 재산의 가액 및 그 사용료 계산의 기준이 되는 재산의 가액과 제3항에 따라 사용료 총액에 합산할 부지사용료 계산의 기준이 되는 부지의 가액은 제29조제2항을 준용하여 산출하되, 최초의 사용허가 당시를 기준으로 하여 결정한다. ⑤ 지방자치단체는 법 제34조제1항제2호에 따라 사용료를 면제받으려면 그 재산의 취득 계획을 중앙관서의 장에게 제출하여야 한다. ⑥ 제5항에 따라 취득 계획을 제출받은 중앙관서의 장이 사용료를 면제하려는 경우 그 사용허가 기간은 1년을 초과해서는 아니 된다. 제71조(변상금) ① 법 제72조에 따른 변상금은 제29조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료 또는 연간 대부료(지식재산의 경우 제67조의8제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다)의 100분의 120에 상당하는 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다. 제72조(연체료 등의 징수) ① 중앙관서의 장등은 법 제73조에 따라 국유재산의 사용료, 관리 소홀에 따른 가산금, 대부료, 매각대금, 교환자금 및 변상금(나누어 내는 경우에 이자는 제외한다)이 납부기한까지 내지 아니한 경우에는 다음 각 호의 구분에 따른 비율로 계산한 연체료를 붙여 15일 이내의 기한을 정하여 납부를 고지하여야 한다. 이 경우 고지한 기한까지 전단의 금액과 연체료를 내지 아니한 때에는 두 번 이내의 범위에서 다시 납부를 고지하되, 마지막 고지에 의한 납부기한은 전단에 따른 납부고지일부터 3개월 이내가 되도록 하여야 하며, 이후 1년에 한 번 이상 독촉을 하여야 한다. 1. 연체기간이 1개월 미만인 경우: 연 12퍼센트 2. 연체기간이 1개월 이상 3개월 미만인 경우: 연 13퍼센트 3. 연체기간이 3개월 이상 6개월 미만인 경우: 연 14퍼센트 4. 연체기간이 6개월 이상인 경우: 연 15퍼센트 ② 제1항 전단에 따라 고지한 납부기한까지 고지한 금액을 내는 경우에는 고지한 날부터 낸 날까지의 연체료는 징수하지 아니한다. 【국유재산법 시행규칙】 제49조(변상금) ① 중앙관서의 장등이 영 제71조제1항에 따른 변상금을 해당 점유자에게 고지할 때에는 별지 제15호서식의 변상금 사전통지서를 미리 발송하여야 한다. ② 제1항에 따른 사전통지를 받은 자가 통지내용에 이의가 있는 경우에는 별지 제16호서식의 변상금 사전통지에 대한 의견서를 제출할 수 있다. ③ 영 제71조제1항에 따라 변상금을 고지할 때에는 별지 제15호의2 서식의 변상금부과고지서에 의하여야 한다. ④ 법 제72조제2항에 따라 변상금을 미루어 내려는 경우에는 별지 제17호서식의 변상금 징수유예신청서를 제출하고, 나누어 내려는 경우에는 별지 제2호서식의 분할납부신청서를 제출하여야 한다. 구【공유수면 관리법】[시행 1977. 12. 16.][법률 제3011호, 1977. 12. 16., 타법개정] 제4조(점용 및 사용허가) ① 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관리청의 허가를 받아야 한다. 다만, 공유수면매입법에 의하여 면허를 받은 것에 대하여는 그러하지 아니하다. 9. 전각호 이외에 공유수면을 점용하고자 할 때 ② 중앙관리청 또는 해운항만관리청이 전항의 규정에 의한 허가를 하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관계부처의 장과 협의하여야 한다. 제7조(점용료등의 징수) ① 관리청은 제4조제1항의 규정에 의하여 허가를 받은 자로부터 점용료 또는 사용료를 징수할 수 있다. 다만, 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위하여 점용 또는 사용하는 경우에는 이를 감면할 수 있다. ② 전항의 규정에 의한 점용료 또는 사용료는 중앙관리청 및 해운항만관리청의 허가에 관한 것은 국고, 지방관리청의 허가에 관한 것은 당해 지방자치단체의 수입으로 한다. ③ 제1항의 규정에 의한 점용료 또는 사용료를 납부하지 아니하는 때에는 국세체납처분의 예에 의하여 이를 징수할 수 있다. ④ 공유수면을 허가없이 점용 또는 사용한 경우에는 제1항의 규정을 준용한다. 구【공유수면 관리법 시행령】[시행 1979. 11. 8.][대통령령 제9655호, 1977. 11. 8., 일부개정] 제12조(점용료 또는 사용료) 법 제7조의 규정에 의한 점용료 또는 사용료의 징수에 관하여 필요한 사항은 국고의 수입으로 하는 것에 관하여는 건설부령으로, 지방자치단체의 수입으로 하는 것에 관하여는 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. 제14조(허가기간연장 신청) 법 제4조의 규정에 의한 허가를 받은 자가 기간의 연장을 받고자 할 때에는 그 기간의 만료일 1월전까지 건설부령이 정하는 바에 의하여 신청서를 관리청에 제출하여야 한다. 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률】 제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 "점용·사용"이라 한다)의 허가(이하 "점용·사용허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용·사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다. 11. 제1호부터 제10호까지에서 규정한 사항 외에 공유수면을 점용·사용하는 행위 ③ 공유수면관리청은 점용·사용허가를 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. ④ 점용·사용허가를 받은 자가 그 허가사항 중 점용·사용 기간 및 목적 등 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 공유수면관리청의 변경허가를 받아야 한다. ⑤ 제4항에 따른 변경허가에 관하여는 제3항을 준용한다. 제13조(공유수면 점용료ㆍ사용료의 징수) ① 공유수면관리청은 점용·사용허가나 공유수면의 점용·사용 협의 또는 승인을 받은 자로부터 대통령령으로 정하는 바에 따라 매년 공유수면 점용료 또는 사용료(이하 "점용료·사용료"라 한다)를 징수하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료·사용료를 감면할 수 있다. 1. 국가·지방자치단체, 그 밖에 대통령령으로 정하는 자가 공익목적의 비영리사업을 위하여 공유수면을 직접 점용·사용하는 경우 ② 해양수산부장관의 점용·사용허가에 따라 징수하는 점용료·사용료는 국가의 수입으로 하고, 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 점용·사용허가에 따라 징수하는 점용료·사용료는 해당 지방자치단체의 수입으로 한다. ⑥ 공유수면관리청은 점용료·사용료를 대통령령으로 정하는 바에 따라 분할납부하게 할 수 있다. 이 경우 연간 점용료·사용료가 대통령령으로 정하는 금액 이상인 경우에는 점용·사용허가(허가기간을 연장하는 변경허가를 포함한다)를 할 때에 점용·사용허가를 받는 자에게 대통령령으로 정하는 금액의 범위에서 보증금을 예치하게 하거나 이행보증의 조치를 하도록 하여야 한다. ⑦ 공유수면관리청은 점용료·사용료를 납부하지 아니하는 자에 대하여는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다. 제15조(변상금의 징수) ① 공유수면관리청은 점용·사용허가를 받지 아니하고 점용·사용하거나 제8조제4항에 따라 점용·사용 기간의 변경허가를 받지 아니하고 그 허가받은 기간을 초과하여 점용·사용하는 자에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료·사용료에 해당하는 금액의 100분의 120에 해당하는 변상금을 징수하여야 한다. 이 경우 변상금을 내야 하는 자가 변상금을 기한까지 내지 아니하면 체납된 변상금의 100분의 3 이내에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 가산금을 징수할 수 있다. ② 제1항에 따른 변상금과 가산금의 분할납부 및 징수에 관하여는 제13조제6항 전단 및 제7항을 준용한다. 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령】 제7조(점용ㆍ사용허가의 사전협의) ① 공유수면관리청은 법 제8조제3항에 따라 관계 행정기관의 장과 점용·사용허가에 관한 협의를 하려는 때에는 다음 각 호의 사항을 기재한 서류를 관계 행정기관의 장에게 송부하여야 한다. 1. 점용·사용허가의 신청자 2. 점용·사용허가의 신청지역, 규모 및 내용 3. 점용·사용의 목적 및 기간 4. 위치도, 설계도 등 점용·사용허가 신청지역의 현황 파악에 필요한 사항 5. 해당 공유수면관리청의 사전검토의견서 ③ 제1항 및 제2항에 따라 공유수면관리청으로부터 점용·사용허가에 관한 협의를 요청받은 관계 행정기관의 장은 협의요청을 받은 날부터 20일 이내에 공유수면관리청에 그 의견을 제출하여야 한다. 제13조(공유수면 점용료ㆍ사용료의 산정) ① 공유수면관리청은 법 제13조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 점용료 또는 사용료(이하 "점용료·사용료"라 한다)를 징수하려는 때에는 다음 각 호의 구분에 따른 기준에 따라 해양수산부령으로 정하는 산정방식에 따라 산출한 금액을 징수하여야 한다. 이 경우 제3호 각 목에 따른 행위가 법 제8조제1항제1호에 따른 점용·사용허가의 대상이 되는 행위를 수반하는 경우에는 제1호의 산정기준과 제3호 각 목의 산정기준을 함께 적용하여야 한다. 1. 법 제8조제1항제1호·제2호·제4호, 제7호부터 제9호까지 및 제11호의 행위: 해당 공유수면에 인접한 토지의 가격 ② 제1항에서 "공유수면에 인접한 토지의 가격"이란 해당 공유수면에 접한 토지가 있는 경우에는 그 토지의 가격을 말하며, 해당 공유수면에 접한 토지가 없는 경우에는 그 공유수면에서 가장 가까운 거리에 있는 토지의 가격을 말한다. 다만, 해당 공유수면에 접하거나 가장 가까운 거리에 있는 토지가 도로·하천·제방 등 공공용 토지인 경우에는 그 공공용 토지에 접한 토지의 가격을 말한다. ③ 제11조제3항에 따라 1년 이상 점용·사용허가를 받은 자는 매년도 점용·사용계획 및 점용료·사용료 부과 요청서를 해당 점용료·사용료 부과기간이 끝나기 1개월 전까지 관리청에 제출하여야 한다. ④ 점용료·사용료의 납입기한이나 그 밖에 점용료·사용료의 징수에 필요한 사항은 해양수산부령으로 정한다. ⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 점용료·사용료의 징수 및 산정에 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다. 제14조(공유수면 점용료ㆍ사용료의 감면) ① 법 제13조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 공유수면관리청은 다음 각 호의 기준에 따라 점용료·사용료를 감면할 수 있다. 1. 법 제13조제1항제1호부터 제10호까지에 해당하는 경우: 전액 감면(제2항제7호에 해당하는 자의 경우에는 100분의 50을 감면한다) 제18조(변상금의 징수 등) ① 공유수면관리청은 법 제15조제1항 전단에 따라 변상금을 징수하려는 때에는 그 위반행위를 조사·확인한 후 위반행위의 종류, 변상금액 등을 분명하게 적은 ○면으로 변상금을 낼 것을 ○면으로 통지하여야 한다. ② 제1항에 따라 통지를 받은 자는 통지를 받은 날부터 20일 이내에 변상금을 납부하여야 한다. 다만, 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 그 기간에 변상금을 납부할 수 없는 때에는 그 사유가 없어진 날부터 7일 이내에 납부하여야 한다. ③ 제1항에 따른 변상금의 징수는 점용·사용허가를 받지 아니하고 점용·사용한 기간에 대하여 징수한다. 이 경우 점용·사용허가를 받지 아니한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액을 징수한다. ④ 법 제15조제1항 후단에 따른 가산금은 체납된 변상금의 100분의 3에 해당하는 금액으로 한다. ⑤ 공유수면관리청은 변상금을 내야 하는 자가 제2항에 따른 기한 내에 변상금을 내지 아니하면 체납된 변상금과 제4항에 따른 가산금을 납부할 것을 ○면으로 통지하여야 한다. ⑥ 제5항에 따른 통지를 받은 자는 통지를 받은 날부터 20일 이내에 체납된 변상금과 함께 가산금을 내야 한다. 다만, 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 인하여 그 기간 내에 가산금을 납부할 수 없는 때에는 그 사유가 없어진 날부터 7일 이내에 이를 내야 한다. 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행규칙】 제11조(공유수면 점용료·사용료의 징수) ① 공유수면관리청은 법 제13조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 공유수면 점용료 또는 사용료(이하 "점용료·사용료"라 한다)를 징수할 때에는 다음 각 호의 구분에 따라 징수한다. 1. 점용·사용허가의 기간이 1년 미만인 경우: 점용·사용허가기간에 대한 점용료·사용료를 해당 점용·사용허가를 할 때에 징수한다. 2. 점용·사용허가의 기간이 1년 이상인 경우: 처음으로 징수하는 점용료·사용료는 점용·사용허가 후 최초로 도래하는 5월 31일까지의 기간에 해당하는 점용료·사용료를 점용·사용허가를 하는 때에 징수하고, 그 이후의 점용료·사용료는 매년 6월 1일을 기준으로 매 1년마다 징수하되, 징수기간은 6월 1일부터 3개월 이내로 한다. ② 영 제13조제1항에 따른 점용료·사용료 산정방식은 별표 2에 따른다. ③ 공유수면관리청은 점용료·사용료를 징수하려는 경우에는 별지 제10호서식에 따른 점용료·사용료 납입고지서를 보내야 한다. ④ 영 제13조제4항에 따른 점용료·사용료의 납입기한은 납입고지일부터 15일에서 20일의 범위에서 공유수면관리청이 정하는 기한으로 한다. <신설 2012.6.14.> [별표 2] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269629"></img> 비고 1. "토지가격"이란 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제11조에 따라 결정·공시된 개별공시지가를 말하며, 점용료·사용료 부과·징수 당시의 개별공시지가를 기준으로 한다. 다만, 개별공시지가가 결정·공시되지 아니한 경우에는 인근 유사토지의 토지가격 등을 고려하여 공유수면관리청이 결정한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 도시계획시설(공공청사) 폐지 관련 협의 및 회신 공문, 제1,2국유재산 변상금 부과 사전통지서 및 의견서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○번지 일원에 1982. 11. 30. 준공한 근로청소년복지관과 1986. 11.경 및 1988. 9.경 준공한 여성근로청소년기숙사를 설치하여 운영하고 있다. 나) 청구인은 1979. 8. 22. ○○군 ○면 ○○리 일원에 ‘공단 종합복지관 건립’을 위하여 ○○군수에게 지적도 및 토지대장 등본을 공용으로 발급 요청하였고, 같은 해 11. 23. ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○번 일대 ○○-○○ 여공들을 위한 종합복지관건립을 이유로 구 도시계획법(1979. 4. 17. 법률 제3165호로 개정되어 1981. 7. 1. 시행되기 이전의 것) 제11조에 따라 도시계획 입안을 위해 ○○군수에게 동의를 요청하였으며, 1981. 4. 9. 위 부지에 대하여 청구인은 도시계획시설(공용의 청사, 도로) 결정하였다. 다) 청구인은 2014. 8. 4. 이 사건 시설에 대하여 피청구인에게 도시계획시설(공공청사) 폐지 관련 협의를 요청하였으나, 2014. 10. 27. 피청구인은 근로청소년복지관 폐지 후 활용방안 등에 대해 구체적인 안을 제시하면 종합적으로 분석·판단하여 폐지여부를 결정할 계획임을 회신하였다. 라) 피청구인은 2014. 9. 15. 국유지 무단점유 실태를 조사하였고, 2014. 12. 8. 제1국유재산에 대한 변상금 부과 사전통지 후 같은 달 30. 이 사건 제1처분하였고, 제2국유재산에 대하여는 2014. 12. 23. 변상금 부과 사전통지 후 2015. 1. 21. 이 사건 제2처분 하였다. 마) 이 사건 제1처분 및 제2처분 내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269627"></img> 2) 구 「국유재산법」(1981. 12. 31. 법률 제3482호로 일부개정되어 1982. 4. 1. 시행되기 이전의 것, 이하 ‘구 국유재산법’이라 한다) 제24조에 의하면 행정재산은 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니하는 범위안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있고, 같은 법 제26조에 의하면 행정재산등을 대통령령이 정하는 공공단체가 직접 공용·공공용 또는 비영리공익사업용으로 사용하고자 하는 때에는 사용료를 면제할 수 있으며, 같은 법 제27조에 의하면 행정재산등의 사용·수익허가기간은 3년 이내로 하되 이를 갱신할 수 있고, 같은 법 시행령 제29조에 의하면 법 제26조제2호의 공공단체는 지방자치단체와 행정목적의 수행을 위하여 설립된 법인으로 무상으로 사용·수익허가를 하는 경우에는 허가기간의 갱신은 1차에 한하되, 2년을 초과하지 못한다. 「국유재산법」 제2조제9호에 의하면 "변상금"이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 "무단점유자"라 한다)에게 부과하는 금액을 말하고, 같은 법 제72조에 의하면 중앙관서의 장은 무단점유자에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제71조에 의하면 법 제72조에 따른 변상금은 제29조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료 또는 연간 대부료(지식재산의 경우 제67조의8제1항에 따라 산출한 사용료 등을 말한다)의 100분의 120에 상당하는 금액으로 하고, 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 하며, 같은 법 제73조에 의하면 중앙관서의 장등은 국유재산의 변상금이 납부기한까지 납부되지 아니한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 연체료를 징수할 수 있다. 구 「공유수면관리법」(1990. 1. 13. 법률 제4216호로 일부개정되어 1991. 1. 14. 시행되기 이전의 것, 이하 ‘구 공유수면관리법’이라 한다) 제4조에 의하면 공유수면을 점용하려는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관리청의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제7조에 의하면 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위하여 점용 또는 사용하는 경우에는 이를 감면할 수 있다. 공유수면관리법 제8조 및 제13조에 따르면 공유수면을 점용·사용하려는 자는 공유수면관리청으로부터 허가를 받아야 하고, 공유수면관리청은 점용·사용허가를 받은 자로부터 매년 공유수면 점용료 또는 사용료를 징수하여야 하며, 같은 법 제15조에 따르면 점용·사용허가를 받지 아니하고 점용·사용하거나 제8조제4항에 따라 점용·사용 기간의 변경허가를 받지 아니하고 그 허가받은 기간을 초과하여 점용·사용하는 자에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료·사용료에 해당하는 금액의 100분의 120에 해당하는 변상금을 징수하여야 하고, 같은 법 시행령 제13조에 따르면 점용료·사용료를 징수하려는 경우 해양수산부령으로 정하는 산정방식에 따라 징수하여 하며, 이 경우 변상금을 내야 하는 자가 변상금을 기한까지 내지 아니하면 체납된 변상금의 100분의 3이내에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 가산금을 징수할 수 있다. 3) 피청구인은 청구인이 이 사건 시설 건립 당시 관계기관의 협의가 있었다고는 하나 제1,2국유재산에 대하여 구 「국유재산법」 및 구 「공유수면관리법」에 의한 사용허가를 얻었거나 무상사용 계약을 체결한 바도 없으므로 이 사건 제1,2처분은 적법·타당하다는 취지로 주장하므로 살피건대, 「국유재산법」에서 법률에 의한 국유재산의 대부 또는 사용수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용수익한 자에 대하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은 국유재산에 대한 점유나 사용수익의 개시 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료 또는 사용료를 징수할 수 없으므로 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로 점유나 사용수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없고(대법원 1992. 3. 10. 선고 91누5211 판결, 대법원 2003. 3. 14. 선고 2002두12267 판결 등 참조), 변상금은 무단점유자에 대하여 징벌적 의미를 갖는 것이므로 비록 도로점용에 대한 명시적인 사용·수익허가는 없었다고 하더라도 구체적인 사정에 비추어 그 점유나 사용·수익을 정당화할 수 있는 법적 지위에 있는 자에 대하여는 변상금을 부과할 수 없다고 보아야 한다(대법원 2003. 3. 14. 선고 2002두12267 판결)고 할 것인데, 이 사건 제1,2국유지에 1982. 11. 30. ○○시립 근로자종합복지관이 준공되고, 1986. 11.경 및 1988. 9.경 여성근로자 기숙사인 임대아파트가 준공되어 건축물대장에 등재되어 관리되고 있는 점, 구 「국유재산법」에 의하면 공공단체가 직접 공용, 공공용 또는 공익사업에 사용하기 위하여 필요할 때에는 무상으로 이를 대부하거나 사용·수익허가를 할 수 있다고 규정하고 있었고, 구 「공유수면관리법」에 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위하여 점용 또는 사용하는 경우에는 점용료를 감면할 수 있다고 규정되어 있었던 점, 구 「건축법」 제8조에 의하면 국가 또는 지방자치단체가 건축물을 건축하고자 할 때에는 대통령령의 정하는 바에 의하여 미리 관할시장·군수와 협의하거나 승인을 받아야 한다고 규정하고 있었던 점 등 제반사정을 고려할 때 비록 제1,2국유재산에 대한 사용·수익허가서가 존재하지 않고, 무상으로 사용수익허가를 하는 경우에 허가기간의 갱신은 1차에 한하고 2년을 초과하지 못한다고 규정되어 있다고 하더라도 청구인이 제1,2국유재산을 불법으로 점유나 사용하고 있는 것으로 보기 어렵고, 사용료의 징수만으로 행정목적을 달성할 수 있을 것으로 판단되므로 이 사건 제1,2처분은 위법·부당하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 행정심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.