국유지 무단점유 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-3번지에‘◎◎◎’(이하‘이 사건 영업장’이라 한다)이라는 상호로 외식서비스업을 영위하는 법인이다. 피청구인은 2019. 1. 5. 청구인이 ○○시 ○○동 ○○○-2번지(도로), ○○○-5번지(구거), ○○○-6번지(도로)(이하 통틀어‘이 사건 토지’라 한다)를 불법으로 점용하고 있다는 민원을 접수하여 현장 확인결과 청구인이 이 사건 국유지를 무단점용 한 사실을 확인하였다. 이에 피청구인은 2019. 5. 21. 청구인에게 도로법 제72조에 따라 변상금 39,669,000원 부과처분(이하‘이 사건 1차 처분’이라 한다)을 하였고, 2019. 5. 23. 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제15조에 따라 변상금 2,212,200원 부과처분(이하‘이사건 2차 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건 1차 처분의 위법 부당성 가) 대법원은‘도로는 도로의 형태를 갖추고, 도로법에 따른 노선 지정 또는 인정 공고 및 도로구역 결정·고시를 한 때 또는 도시계획법이나 도시재개발법에서 정한 절차를 거쳐야 비로소 도로법 적용을 받는 도로로 되는 것이고, 도로로 실제 사용되었다는 사정만으로는 도로법 적용을 받는 도로라고 할 수 없다. 해당 도로가 도로법에 따른 노선 지정 또는 인정 공고 및 도로구역 결정·고시되었다는 점을 인정할 자료가 없고, 일반인의 통행을 위한 도로로 실제 사용되어 온 사정만으로는 도로법 적용을 받는 도로라고 할 수 없으므로, 위 도로가 도로법 적용을 받는 도로에 해당한다고 보아 변상금 부과처분이 적법하다고 본 원심판결에 법리를 오해한 위법이 있다’고 판시하였다(대법원 2011. 5. 26. 선고 2010두28106 판결). 위 판례의 취지에 의하면, 도로 무단점용을 이유로 한 변상금 부과처분이 적법하기 위해서는 ① 도로의 형태를 갖출 것, ② 도로법에 따른 노선 지정 또는 인정 공고 및 도로구역 결정 고시가 이루어지거나 또는 도시계획법이나 도시개발법에서 정한 절차를 거칠 것이라는 요건이 충족되어야 한다고 볼 수 있다. 즉, 도시계획법상 도시계획시설(도로)로 결정 고시가 되었다고 하더라도 도로의 형태를 갖추지 못하였다면 해당 도로부지에 대해서 무단점용을 이유로 변상금을 부과함은 부적합한 것이다. 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-2, ○○○-6 토지(이하‘토지’)는 첨부 사진에서 보시는 바와 같이 도로로서의 형태를 갖추지 못하였기에 피청구인의 이 사건 처분은 부적법하다. 나) 도로법 제72조는‘제1항에도 불구하고 초과점용 등이 측량기관 등의 오류로 인한 것이거나 그 밖에 도로점용자의 고의 과실로 인한 것이 아닌 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다’라고 규정되어 있다. 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-3외 3필지(○○○-9, ○○○-10, ○○○-12) 및 위 지상 건축물(이하‘임차 부동산’)에 대해 소유자 최○수와 2011. 5. 24. 임대차 계약을 체결하고, 2011. 8. 19. 부터 영업을 개시하여 2019. 1. 4. 까지 임차하였으며, 임차 부동산의 매각으로 인해 새로운 소유자인 (주)◈◈◈◈과 2019. 1. 23. 임대차 계약을 체결 후 임차부동산을 현재까지 사용 중이다. 임차 부동산에 대한 2008년부터 2011년 까지의 항공사진을 보면 청구인이 임차하기 이전에도 토지에 승용차가 주차된 것을 알 수 있다. ○○시 ○○동 일부 주민들이나 등산객을 비롯한 외부 방문객들은 토지를 도로로 인식하지 않았기에 자신의 차량들을 주차한 것이다. 토지가 외관상 일반인들에게 도로로 인식되어 있었고 행정관청에서 도로 위 불법주차임을 이유로 단속을 했다면 2008년부터 2011년까지 ○○시 ○○동 일부 주민들이나 외부인들이 토지에 주차를 하지 않았을 것이다. 이러한 주민들이나 외부인들의 주차관행은 청구인이 영업을 개시한 2011. 8. 19. 이후에도 이어졌다. 이와 같이 토지를 점용하여 이익을 취한 주체는 토지 주위에 거주하는 경기도 ○○시 ○○동 일부 주민들과 등산객과 같은 불특정 다수의 시민들로 피청구인은 이들에게 도로 점용에 대한 배상을 청구하는 것이 마땅하며, 점용하지 않은 청구인에게 점용에 대한 배상을 청구하는 것은 부당하다. 다) 1가구 당 1대 이상의 차량을 보유한 우리나라에서 음식점 영업을 위해서는 주차장 확보는 필수적인 사항이므로 영업주들은 업장을 오픈할 경우 충분한 주차장을 확보하고 영업을 개시한다. 청구인의 경우도 차량 70대 이상이 주차 가능한 481평의 충분한 주차장(경기도 ○○시 ○○동 ○○○-9번지 토지 186평 및 건물 내 주차장 295평)이 있었기에 청구인 영업장의 고객들은 지정된 주차장에 주차를 했다. 비싼 임대료를 주고 충분한 주차장을 확보한 청구인이 ○○시 ○○동 주민들이나 등산객 등 일반인들이 자신들의 차량을 주차하는 토지를 점용하여 그들의 원성을 살 필요가 없었다. 2008년부터의 주차관행을 이유로 청구인의 지정 주차장 이용 요청을 거절하고 토지에 주차하는 고객들이 있었으며, 토지에 대한 주차위반 단속도 없었기에 청구인으로서는 이러한 고객들의 행동을 제지할 수는 없었다. 즉 청구인은 점용의사를 가지고 이 사건 토지를 점용하지 않았다. 2) 이 사건 2차 처분의 위법 부당성 가) 대법원은‘원고가 위 지하연결통로를 완공하여 기부채납한 후에도 계속하여 이를 특별사용하고 있는지에 대하여 보건대, 기록에 의하면 지하연결통로 완공 후의 이 사건 지하도 전체 중 위 확장부분은 지하 ◇◇역에서 지상의 △△△로로 나가는 일반시민들이 주로 이용하고 이에 곁들여 원고 소유 건물에 출입하는 사람들이 이를 이용하고 있으며, 원고 소유 건물에 출입하는 사람들로 인하여 일반시민들이 본래의 사용보다 불편함을 감수하면서 이를 이용하는 것으로는 보이지 아니하고 그 구조 또한 주로 일반인의 이용을 위한 것으로 보이므로 원고가 이를 특별사용 하는 것으로 볼 수 없고, 한편 위 연장부분은 주로 원고 소유 건물에 출입하는 사람들이 이를 이용하고 일반시민의 이용을 제한하지 않는 것에 불과한 것으로 보이므로 원고가 위 연장부분 만을 특별 사용하는 것으로 보아야 할 것이며, 따라서 이 사건 부과처분 중 위 연장부분에 대한 부분은 적법하다 할 것이나 위 확장부분에 대한 부분은 위법하다 할 것이다’라고 판시하였다(대법원 1995. 2. 3. 선고 94누3766 판결). 나) 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-2 토지 삼거리에서는 ○○시청 방향으로 유턴이 되지 않고 □□시 □□구 □□동 방향으로 2km를 더 가야 유턴이 가능하므로 불특정 다수의 사람들이 토지에서 청구인의 영업장 앞으로 들어와서 ○○시청 방향으로 유턴을 하며, ○○시 ○○동에서 □□동 방향으로 진출하는 차량들도 삼거리에서 좌회전하는 차량이 앞에 있어 대기 시간이 길어지는 경우에는 신호를 기다렸다 우회전하기보다는 청구인의 영업장 앞을 지나서 □□동 방향으로 가는 것이 통상적이었다. 청구인의 영업장 옆 음식점인 ▣▣▣의 고객들도 ○○시 방향으로 갈 때 ▣▣▣ 앞에서는 좌회전이 되지 않고 유턴을 하려면 2km나 □□동 방향으로 가야 하기에 청구인의 영업장 앞으로 지나 ○○시 방향으로 갔다. 그러므로 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-5번지 토지는 일반시민들이 첨부10의 3가지 사유로 주로 이용하고 있으며, 이에 곁들여 청구인 소유 건물에 출입하는 사람들이 이용하고 있으므로 청구인이 이를 특별 사용하는 것으로 볼 수 없기에 무단점용을 이유로 변상금을 부과한 피청구인의 처분은 부적법하다. 다) 이 사건 토지 중 통행로로 사용한 ○○시 ○○동 ○○○-6 토지는 변상금 부과처분 대상에서 제외하여야 한다. 피청구인이 이 사건 토지 중 ○○시 ○○동 ○○○-6 도로에 대하여 청구인이 점용하였다는 증거를 제시하지 못한 것은 피청구인의 처분이 잘못되었음을 시인하는 것이다. 또한 피청구인의 주장대로 청구인이 ○○시 ○○동 ○○○-2 토지를 무단점용 하였다 하더라도 변상금 산정이 잘못되었다. 청구인의 영업시간은 오전 11시 30분부터 오후 10시까지로 일일 11시간 외에는 이 사건 토지를 점용하지 않았기에 24시간이 아닌 11시간을 기준으로 변상금을 산정해야 한다. 3) 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지는 도로법상 도로에 해당한다. 청구인은 도로법의 적용을 받으려면 도로의 형태를 갖추고, 노선 지정 또는 인정 공고 및 도로구역 결정 고시가 이루어지거나, 도시계획법이나 도시개발법에서 정한 절차를 거쳐야 한다고 주장하나 도로법 제2조 제1항에 의하면 “도로”란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다. 여기서 제10조(도로의 종류와 등급) 도로의 종류는 다음 각 호와 같고, 그 등급은 다음 각 호에 열거한 순서와 같다. 1. 고속국도(고속국도의 지선 포함), 2. 일반국도(일반국도의 지선 포함), 3. 특별시도(特別市道)ㆍ광역시도(廣域市道), 4. 지방도, 5. 시도, 6. 군도, 7. 구도 라고 명시되어 있다. 이 사건 토지는 일반국도(국도43호선)에 해당되며, 이는 건설부고시 1971-644호에 대로 2-2호선으로 고시되었으며, 현재는 대로 2-1호선으로 변경되었다. 따라서 해당필지는 도로법의 적용을 받는 도로임이 명백한 바, 도로법의 적용을 받지 않는다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 2) 이 사건 처분의 타당성 (가) 이 사건 토지의 점용은 위법한 도로점용에 해당한다. 청구인은 이 사건 토지는 다수인이 유턴이 불편하여 이용하는 통로일 뿐 도로가 아닌 점, 청구인이 이를 배타적으로 점용한 것이 아닌 점, 일반 공중의 통행에 방해되는 것이 아닌 점, 청구인에게 점용의사가 없는 점 등으로 청구인은 이 사건 토지를 점용한 것에 해당하지 않는다고 주장하나, 이 사건 토지는 다수인이‘도로’로 인식한다고 볼 수 있으며, 청구인의 첨부한 이동경로를 본다면 마을주민들 또한 이 필지를 ‘도로’로 인식한다고 판단할 수 있다. 대법원도 “도로법 제40조에 규정된 도로의 점용이라 함은 일반 공중의 교통에 공용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적, 고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이므로, 허가 없이 도로를 점용하는 행위의 내용이 위와 같은 특별사용에 해당할 경우에 한하여 도로법 제80조의2의 규정에 따라 도로점용료 상당의 부당이득금을 징수할 수 있다. 도로의 특별사용은 반드시 독점적, 배타적인 것이 아니라 그 사용목적에 따라서는 도로의 일반사용과 병존이 가능한 경우도 있고 이러한 경우에는 도로 점용부분이 동시에 일반 공중의 교통에 공용되고 있다고 하여 도로점용이 아니라고 말할 수 없는 것”(대법원 1991. 4. 9. 선고 90누8855 판결, 대법원 1998.9.22. 선고 96누7342 판결 참조)이라고 판시한바, 이 사건 토지에 대한 피청구인의 처분은 적법·타당하다. (나) 청구인은 이 사건 토지를 점용하기 위해서는 도로점용허가를 받아야 한다는 사실을 알고 있었다. 이 사건 토지의 소유자인 청구 외 최○수(임대인)는 2011년 청구인(임차인)과 임대차 계약을 체결하였으며, 당시 임대인은 임차인에게 도로점용에 대한 사실을 고지하였다. 2013년 임대인은 청구인에게 불법도로점용에 대한 사실을 재고지 하였으나 조치가 이루어지지 않았다. 결국, 청구인은 해당 사실을 인지하였음에도 불구하고 도로점용허가를 받지 않은 채 주차장 부지로 계속하여 사용하고 있었다. 즉, 청구인은 이 사건 토지를 주차장 등의 용도로 사용하려면 도로점용허가를 득해야 함을 인지하고 있었음에도 불구하고 무단으로 사용하였으므로 이에 대한 이 사건 처분은 적법하다. 3) 위에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 토지는 일반 공중과 병존하여 사용 가능하다 하더라도 청구인이 운영하는 음식점의 주차장, 진·출입로라는 특정한 목적을 위하여 사용되고 있는 점이 명백하므로 도로점용에 해당한다 할 것이다. 덧붙여, 청구인이 도로점용에 대한 사실을 인지하고 있었던 점과 출장 당시 이 사건 토지에 주차선이 표시되어 있던 점을 비추어 볼 때 청구인의 점용의사도 인정되므로 이 사건 처분은 적법·타당하다고 볼 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도로법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "도로"란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다. 2. "도로의 부속물"이란 도로관리청이 도로의 편리한 이용과 안전 및 원활한 도로교통의 확보, 그 밖에 도로의 관리를 위하여 설치하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 또는 공작물을 말한다. 가. 주차장, 버스정류시설, 휴게시설 등 도로이용 지원시설 나. 시선유도표지, 중앙분리대, 과속방지시설 등 도로안전시설 다. 통행료 징수시설, 도로관제시설, 도로관리사업소 등 도로관리시설 라. 도로표지 및 교통량 측정시설 등 교통관리시설 마. 낙석방지시설, 제설시설, 식수대 등 도로에서의 재해 예방 및 구조 활동, 도로환경의 개선ㆍ유지 등을 위한 도로부대시설 바. 그 밖에 도로의 기능 유지 등을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설 5. "도로관리청"이란 도로에 관한 계획, 건설, 관리의 주체가 되는 기관으로서 도로의 구분에 따라 제23조에서 규정하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다. 가. 국토교통부장관 나. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장(이하 "행정청"이라 한다) 6. "도로구역"이란 도로를 구성하는 일단의 토지로서 제25조에 따라 결정된 구역을 말한다. 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. ② 제1항에 따라 허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 도로관리청은 같은 도로(토지를 점용하는 경우로 한정하며, 입체적 도로구역을 포함한다)에 제1항에 따른 허가를 신청한 자가 둘 이상인 경우에는 일반경쟁에 부치는 방식으로 도로의 점용 허가를 받을 자를 선정할 수 있다. ④ 제3항에 따라 일반경쟁에 부치는 방식으로 도로점용허가를 받을 자를 선정할 수 있는 경우의 기준, 도로의 점용 허가를 받을 자의 선정 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제66조(점용료의 징수 등) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다. ② 도로관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 징수한 점용료 중 도로점용허가 취소 등의 사유로 도로를 점용하지 아니하게 된 기간분의 점용료를 반환하여야 한다. 1. 제63조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우 2. 제96조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우 3. 그 밖에 도로점용허가 기간이 종료하기 전에 도로점용을 종료한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우 ③ 도로관리청은 제1항에 따른 점용료(이하 "점용료"라 한다) 징수를 위하여 필요하면 「부동산등기법」 제109조에 따른 등기정보자료 및 「건축법」 제32조에 따른 전자정보처리 시스템을 이용할 수 있다. ④ 점용료의 산정기준, 제2항에 따른 점용료의 반환 방법 등 점용료의 징수 및 반환 등에 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(제23조제2항에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 관하여는 대통령령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 도로관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다. ⑤ 제4항에도 불구하고 제61조제3항에 따라 일반경쟁에 부치는 방식으로 도로점용허가를 받은 자에 대해서는 해당 일반경쟁에 부친 때 도로점용허가를 받은 자가 제시한 금액을 점용료로 부과한다. 다만, 그 점용료는 제4항에 따라 산정된 점용료의 3배를 초과할 수 없다 제72조(변상금의 징수) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용(이하 이 조에서 "초과점용등"이라 한다)한 자에 대하여는 초과점용등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다. ② 제1항에도 불구하고 초과점용등이 측량기관 등의 오류로 인한 것이거나 그 밖에 도로 점용자의 고의ㆍ과실로 인한 것이 아닌 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 이 경우 도로관리청은 초과점용등의 사실을 해당 도로 점용자에게 통보하고, 그 통보 후 1개월이 경과한 날부터 점용료 상당액을 징수한다. ③ 도로관리청은 제2항에 해당하는 도로 점용자가 그 사실을 통보 받은 날부터 3개월 내에 적법한 도로점용허가를 받지 아니하면 도로관리청이 초과점용등의 사실을 해당 도로 점용자에게 통보한 날부터 변상금을 산정하여 징수할 수 있다. 도로점용허가 요건을 충족할 수 없어 허가를 받지 못한 경우에도 또한 같다. ④ 제67조, 제69조부터 제71조까지의 규정은 제1항 및 제3항에 따른 변상금의 징수, 과오납 변상금의 반환 및 이의신청에 대하여 준용한다. 이 경우 "도로점용허가를 받은 자"는 각각 "변상금을 납부하여야 하는 자"로, "점용료"는 각각 "변상금"으로 본다. 제10조(도로의 종류와 등급) 도로의 종류는 다음 각 호와 같고, 그 등급은 다음 각 호에 열거한 순서와 같다. 1. 고속국도(고속국도의 지선 포함) 2. 일반국도(일반국도의 지선 포함) 3. 특별시도(特別市道)ㆍ광역시도(廣域市道) 4. 지방도 5. 시도 6. 군도 7. 구도 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2014. 6. 3., 2017. 3. 21.> 1. "공유수면"이란 다음 각 목의 것을 말한다. 가. 바다: 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제6조제1항제4호에 따른 해안선으로부터 「배타적 경제수역 및 대륙붕에 관한 법률」에 따른 배타적 경제수역 외측 한계까지의 사이 나. 바닷가: 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제6조제1항제4호에 따른 해안선으로부터 지적공부(地籍公簿)에 등록된 지역까지의 사이 다. 하천ㆍ호소(湖沼)ㆍ구거(溝渠), 그 밖에 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류(水流)로서 국유인 것 제15조(변상금의 징수) ① 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하고 점용ㆍ사용하거나 제8조제4항에 따라 점용ㆍ사용 기간의 변경허가를 받지 아니하고 그 허가받은 기간을 초과하여 점용ㆍ사용하는 자에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료ㆍ사용료에 해당하는 금액의 100분의 120에 해당하는 변상금을 징수하여야 한다. 이 경우 변상금을 내야 하는 자가 변상금을 기한까지 내지 아니하면 체납된 변상금의 100분의 3 이내에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 가산금을 징수할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 심판청구서 및 답변서, 의견 제출서, 처분 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-3번지에‘◎◎◎’이라는 상호로 외식서비스업을 영위하는 법인이다. 나) 피청구인은 2019. 1. 5. 청구인이 이 사건 토지를 불법으로 점용하고 있다는 민원을 접수하여 현장 확인결과 청구인이 이 사건 토지를 무단으로 점용한 사실을 확인하였다. 다) 피청구인은 2019. 1. 8. 한국국토정보공사에 지적측량을 의뢰하였고, 2019. 1. 23. 청구인 측 직원(이○준) 입회하에 지적 측량을 실시하였다. 라) 피청구인은 2019. 2. 14. 청구인에게 국유지 무단점유에 따른 변상금 부과 사전통지를 하였고, 청구인은 2019. 3. 이 사건 토지에 대하여 타인들의 사용을 배제한 적이 없어 무단점유가 아니라는 의견서 및 인근주민 확인서를 제출하였다. 마) 피청구인 도로과에서는 2019. 5. 21. ○○시 ○○동 ○○○-2, ○○○-6번지(도로) 무단점유에 대하여, 안전총괄과 하천팀에서는 2019. 5. 23. ○○시 ○○동 ○○○-5번지(구거) 무단점유에 대하여 아래와 같이 변상금 부과 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027775"></img> 2) 국유재산법 제2조 및 제30조에 의하면 행정재산은 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서 국가 외의 자가 일정기간 유상이나 무상으로 사용·수익 할 수 있도록 사용허가를 할 수 있으며, 같은 법 제32조에는 행정재산을 사용허가 한 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수하도록 하고 있다. 그리고 같은 법 제72조 제1항에서 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있다. 도로법 제61조 제1항·제2항에 의하면, 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 하고, 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 같으며, 허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물·물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 그리고 같은 법 시행령 제55조 제3호에는 법 제61조 제2항에 따라 도로점용허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물·물건, 그 밖의 시설의 종류를‘주유소·주차장·여객자동차터미널·화물터미널·자동차수리소·승강대·화물적치장·휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로’로 규정하고 있다. 또한 도로법 제66조 및 제72조에 의하면, 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있고, 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하거는 자에 대하여는 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다. 한편 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률에 따르면 공유수면 관리청은 점용·사용허가를 받지 아니하고 점용·사용하는 자에게는 점용료·사용료에 해당하는 금액의 100분의 120에 해당하는 변상금을 징수하여야 한다. 3) 도로법 제2조 제1항에서“도로”란 차도, 보도, 자전거도로, 측도, 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것이라고 규정하고 있고, 같은 법 제10조에서는 도로의 종류에 “일반국도”를 포함하고 있다. 이 사건 토지는 건설부고시 1971-644호로 고시된 일반국도(국도 43호선)로서 도로법 제2조 제1항에서 규정하는 도로임이 명백하다. 가사 청구인 주장대로 이 사건 토지가 위 도로지정 이후 현재는 도로의 형태가 아니라 하더라도, 행정재산이 기능을 상실하여 본래의 용도에 제공되지 않는 것을 공용폐지의 의사표시로 볼 수 없다는 것이 판례의 법리이므로(대법원 1998. 11. 10. 선고 98다42974 판결 등 참조), 이 사건 토지는 여전히 도로로 보아야 하므로 도로의 형태가 아니어서 이 사건 처분이 부당하다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 또한 인근 주민이나 외부 방문객 등이 이 사건 토지를 주자창, 도로 유턴 등 자신들의 편의를 위해 이용해 왔다고 하여도, 도로법 제40조에 규정된 도로의 점용이란 일반 공중의 교통에 공용되는 도로에 대하여 특정 부분을 유형적, 고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 것으로서 반드시 독점적, 배타적인 것이 아니라 일반사용과 병존을 할 수 있고, 점용 부분이 일반 공중의 교통에 공용되고 있다고 하여 도로점용이 아니라고 할 수 없다는 것이 판례의 법리이므로(대법원 1998. 9. 22. 선고 96누7342 판결 등 참조), 청구인이 이 사건 토지를 자신의 영업장 진출입로, 주차장 등으로 사용한 이상 위 주장도 이유 없다. 나아가 청구인은 2013년 이 사건 토지를 임차할 당시 임대인으로부터 무단점용에 대해 고지받은 사실이 있음에도 이후 어떠한 조치도 하지 아니한바, 이 사건 토지에 대한 점용 의사가 없었다는 주장 역시 그대로 받아들이기 어렵다. 그렇다면, 피청구인의 이 사건 처분에 어떠한 위법, 부당함이 있다고 보기 어렵다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.