국유지 무단점유 원상복구명령 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 1○○-○ 소재‘○○유치원’의 대표인데, 피청구인이 2018. 6. 20. 국유지 무단점유 신고 민원을 접수하여 측량을 의뢰한 결과, 청구인이 ○○동 5○○번지 국유지 도로(이하‘이 사건 국유재산’라 한다)를 유치원 놀이터, 울타리, 출입문 등으로 무단점유한 사실을 확인하였다. 이에 피청구인은 2018. 8. 1. 청구인에게 무단으로 설치한 시설물에 대해 「국유재산법」 제7조(국유재산의 보호)에 의거하여 원상복구 명령(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인이 2005. 3월경 ○○시 ○○동 1○○-○ 소재 ○○유치원 건축물을 허가 받을 당시 진입로 확보를 위해 사유지 일부를 도로로 기부채납하여 사용승인을 받았고 그 후 사실상 폐도가 된 ○○동 1○○-○번지선 국유지 도로에 유치원생의 안전을 위해 울타리를 설치, 놀이터로 별문제 없이 사용해 왔으나 인근 ○○동 1○○-○번지에 농산물 창고가 지어지면서 사용승인을 받기 위한 절차로 창고 건축주가 오수관로 설치허가를 받고자 국유지 도로 1○○-○번지선에 설치된 울타리를 철거해 달라는 민원을 제기함에 따라 피청구인은 민원처리를 구실로 2018. 8. 1. 청구인에게 국유지 무단점유에 따른 원상복구 명령처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 피청구인은 ○○시 ○○동 1○○-○ 소재 농산물 창고 건축주가 많은 비용을 감수하더라도 청구인 소재 ○○동 1○○-○번지선 국유지 도로가 아닌 다른 곳으로 설치하려 했으나 피청구인은 현장 확인도 하지 않고 이미 허가된 사항임을 사유로 애초 토목 설계대로 해야 한다고 불허한다는 방침인바, 이에 창고 건축주는 본인 창고 사용승인을 받기 위해 청구인 소재 국유지 도로에 설치된 울타리를 철거하여야만 가능하기에 국유지 무단점유를 빌미로 민원을 제기하여 해결 수단으로 악용함으로써 피청구인도 인지 못한 사실을 알게 되어 본 사건을 처분하였다. 나) 청구인은 사람들의 왕래가 전혀 없고 이미 사실상 폐도가 진행된 도로로서 용도폐지가 되는 것이 마땅하여 국유지 매수신청을 계획하고 있었으나 청구인의 사정은 고려치 않고 행정절차의 과오가 있음에도 불구하고 오수관로 매설을 위한 선행작업의 일환으로 행한 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다. 다) 또한 ○○시 ○○동 1○○-○ 소재 농산물 창고 건축주는 많은 비용을 감수하더라도 오수관로를 다른 번지선으로 설치할 수 있다 함에 따라 피청구인은 피해방지 및 안전대책을 강구받아 다른 번지선으로 설치하여 허가 처리함이 타당하다. 3) 결론 따라서 이 사건 처분은 취소되고 변상금 납부로 변경해야 되며 국유지 도로 1○○-○번지선은 용도폐지되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분 사유 가) 관련 필지 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271109"></img> 나) 위치도 다) 인근 ○○동 1○○-○번지(최○○) 건축주가 국유지 사용허가 신청서(오수관 매설) 작성을 위하여 측량하는 과정에서 매설구간인 ○○동 5○○번지(국유지) 무단점유에 대하여 진정서를 접수하였다. 라) 청구인의 ○○동 5○○(국유지) 무단점유 부분은 청구인 소유 ○○동 1○○-○(○○유치원) 및 ○○동 1○○-○(이○○ 등) 건축물의 진입로이며, 전봇대 등이 설치되어 있고, 향후 관로매설 등에 사용될 수 있어 「국유재산법」 제30조(사용허가) 및 「국유재산법」 제40조(용도폐지)에 해당하지 않아 사용허가 및 용도폐지가 불가함을 안내하였다. 마) 무단점유 부분에 대하여는 「국유재산법」 제7조(국유재산의 보호)에 의거 원상복구 명령하고, 향후 「국유재산법」 제72조(변상금의 징수)에 의거 변상금(원상복구 시점 5년)이 부과됨을 안내하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국유재산법】 제7조(국유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. ② 행정재산은 「민법」 제245조에도 불구하고 시효취득(時效取得)의 대상이 되지 아니한다. 제30조(사용허가) ① 중앙관서의 장은 다음 각 호의 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다. 1. 공용ㆍ공공용ㆍ기업용 재산: 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 2. 보존용재산: 보존목적의 수행에 필요한 범위 ② 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 재산을 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 기부를 받은 재산에 대하여 사용허가를 받은 자가 그 재산의 기부자이거나 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 받아 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다. ③ 중앙관서의 장은 제2항 단서에 따른 사용ㆍ수익이 그 용도나 목적에 장애가 되거나 원상회복이 어렵다고 인정되면 승인하여서는 아니 된다. 제40조(용도폐지) ① 중앙관서의 장은 행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다. 1. 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우 2. 행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 지난 날까지 행정재산으로 사용되지 아니한 경우 3. 제57조에 따라 개발하기 위하여 필요한 경우 ② 중앙관서의 장은 제1항에 따라 용도폐지를 한 때에는 그 재산을 지체 없이 총괄청에 인계하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산은 그러하지 아니하다. 1. 관리전환, 교환 또는 양여의 목적으로 용도를 폐지한 재산 2. 제5조제1항제2호의 재산 3. 공항ㆍ항만 또는 산업단지에 있는 재산으로서 그 시설운영에 필요한 재산 4. 총괄청이 그 중앙관서의 장에게 관리ㆍ처분하도록 하거나 다른 중앙관서의 장에게 인계하도록 지정한 재산 제72조(변상금의 징수) ① 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1. 등기사항증명서나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인이나 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용ㆍ수익하게 한 경우 ② 제1항의 변상금은 무단점유를 하게 된 경위(經緯), 무단점유지의 용도 및 해당 무단점유자의 경제적 사정 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다. ③ 제1항에 따라 변상금을 징수하는 경우에는 제33조에 따른 사용료와 제47조에 따른 대부료의 조정을 하지 아니한다. 제74조(불법시설물의 철거) 정당한 사유 없이 국유재산을 점유하거나 이에 시설물을 설치한 경우에는 중앙관서의 장등은 「행정대집행법」을 준용하여 철거하거나 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있다. 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속·직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 3. 다음 각 목의 처분 시 제21조제1항제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우 가. 인허가 등의 취소 나. 신분·자격의 박탈 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 ② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. 1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우 ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. ⑤ 행정청은 청문·공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다. ⑥ 행정청은 처분 후 1년 이내에 당사자등이 요청하는 경우에는 청문·공청회 또는 의견제출을 위하여 제출받은 서류나 그 밖의 물건을 반환하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 민원서류, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 1○○-○ 소재‘○○유치원’의 대표자로서 ○○동 1○○-○(지목: 대지), 1○○-○(지목: 도로), 1○○-○번지(지목: 도로)의 소유자이다. 나) 피청구인은 2018. 6. 20. 국유지 무단점유에 대한 민원을 접수하여 현장 확인 결과 청구인이 ○○동 5○○번지 국유지 도로를 울타리로 막아 놀이터로 사용하고 있는 사실을 확인하였고, ○○국토정보공사에 측량을 의뢰하여 2018. 7. 25. 청구인과 민원인 등의 입회하에 측량을 실시하였다. 다) 이후 피청구인은 2018. 8. 1. 청구인에게 이 사건 국유재산에 무단으로 설치한 시설물(유치원 놀이터, 울타리, 출입문 등)에 대하여 「국유재산법」 제7조에 의거 원상복구할 것을 명령하였다. 2) 「국유재산법」 제7조에 의하면 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 같은 법 제30조제1항제1호에 의하면 중앙관서의 장은 공용·공공용·기업용 재산의 경우 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있는데, 같은 법 제72조에서는 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 하고 있으며, 같은 법 제74조에서는 정당한 사유 없이 국유재산을 점유하거나 이에 시설물을 설치한 경우에는 중앙관서의 장등은 「행정대집행법」을 준용하여 철거하거나 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 제40조제1항에 의하면 중앙관서의 장은 행정재산이 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우(제1호), 행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 지난 날까지 행정재산으로 사용되지 아니한 경우(제2호), 제57조에 따라 개발하기 위하여 필요한 경우(제3호)에 해당하는 경우에는 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다. 한편 「행정절차법」 제21조제1항에 의하면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 하는데, 같은 조 제4항에 의하면 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우(제1호), 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우(제2호), 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우(제3호)에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있으나, 제6항에서는 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다고 규정하고 있다. 또한 같은 법 제22조에서는 의견청취에 대해 규정하고 있는데 제3항에 따르면 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항(청문) 또는 제2항(공청회)의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. 3) 청구인은 국유지의 무단점유에 따른 원상복구 명령처분을 취소하고 변상금으로 변경할 것을 구하고 있으므로 두 가지 청구 부분에 대하여 각각 살펴본다. 가) 원상복구 명령처분 취소청구 부분 「행정절차법」 제21조제1항, 제4항, 제22조제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되,“당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우”등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2004.5.28 선고 2004두1254 판결 참조). 이 사건에 관하여 보면, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 청구인에게 처분사전통지를 하지 않은 사실이 인정되고, 달리 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당한다고 볼 근거도 없으므로 이 사건 처분은 「행정절차법」에 반한 위법한 처분이라 할 것이다. 나) 변상금으로의 변경 청구 부분 살피건대, 국유재산의 무단점유자에 대하여 부과하는 원상복구 명령처분과 변상금 처분은 별개의 처분으로서 서로 대체할 수 있는 처분이 아니다. 따라서 이 사건 처분을 변상금으로 변경하여 줄 것을 요구할 법률상 또는 조리상 신청권이 청구인에게 인정된다고 볼 수 없으므로 청구인의 이 부분 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 처분은 위법하고, 청구인의 이 사건 심판청구 중 변상금으로의 변경을 구하는 청구는 부적법하므로 주문과 같이 재결한다.