국제적 멸종위기종 인공증식증명서 발급신청 반려처분 등 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2018. 6. 12. 피청구인으로부터 국제적 멸종위기종 1급인 앵무새(학명: Ara militaris, 이하 ‘이 사건 앵무새’라 한다)의 조건부 수입허가(상업용)를 받았고, 이 사건 앵무새를 인공증식한 후 2024. 8. 27. 피청구인에게 「야생생물 보호 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘야생생물법’이라 한다) 제16조제7항, 같은 법 시행규칙 제23조의2제1항에 따라 국제적 멸종위기종 인공증식증명서 발급신청을 하였다. 나. 피청구인은 2024. 9. 25. 및 2024. 12. 11. 청구인에게 이 사건 앵무새 수입허가 당시 수입 후 ‘동물원용’으로 용도를 변경하라는 조건이 있으므로 용도변경 서류의 보완을 요구하였으나, 청구인이 이에 응하지 않자 2025. 1. 6. 청구인의 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 앵무새를 상업용(T)으로 수입허가를 받았고, 이후 여러 차례 국민신문고 민원을 통해 이 사건 앵무새가 수출국(네덜란드)에서 인공증식된 개체종이어서 상업용 목적으로 사용될 수 있음을 피청구인 소속 담당자로부터 확인받았다. 나. 피청구인은 2018. 6. 12. 이 사건 앵무새 수입허가 시 허가조건 첨부서류를 청구인에게 송달하였다고 주장하나 청구인은 이를 받은 사실이 없고, 피청구인은 처음부터 허가조건 첨부서류를 발급하지 않았다. 다. 환경부의 업무처리지침에 따르면 ‘부속서 번호 및 출처’가 ‘Ⅰ/D’일 때만 상업용으로 허가하도록 되어 있으나, 이 사건 앵무새는 ‘Ⅰ/C’임에도 피청구인 스스로 업무처리지침을 위반하여 상업용으로 수입허가를 하였던 것이고, 청구인은 이를 신뢰하여 약 7년간 정상적으로 사용해 온 점 등을 고려할 때 청구인은 이 사건 앵무새를 계속 상업용으로 사용할 수 있어야 한다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분 및 보완요구는 모두 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조 야생생물 보호 및 관리에 관한 법률 제16조 야생생물 보호 및 관리에 관한 법률 시행규칙 제23조의2 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, 국제적 멸종위기종 수입허가 알림 공문, 수입허가서, 허가조건, 국제적 멸종위기종 인공증식증명서 발급신청서, 야생동물 종합관리시스템 처리내역(신청접수, 보완요구, 반려) 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2018. 6. 12. 청구인에게 국제적 멸종위기종 1급으로 지정된 이 사건 앵무새 외 8종(학명 기준, 총 32마리)의 수입허가를 하면서, 수입 후 동물원용(Z)으로 용도를 변경하도록 조건을 부여하였다. 위 수입허가서에 기재된 거래목적, 부속허가서 번호 및 출처, 수입허가서에 첨부된 국제적멸종위기종 허가조건 제1항은 다음과 같다. - 다 음 - 1) 거래목적 : T(상업용) 2) 부속서 번호 및 출처 : Ⅰ/C ※ Ⅰ: 멸종위기에 처한 야생동·식물종의 국제거래에 관한 협약(CITES) 부속서 Ⅰ에 포함된 생물(조류 155종 8아종) ※ C : 협약 제7조제5항에 의거 수출되고, 총회결의문 Conf.10.16에 의하여 포획되어 번식된 동물, 그 부분 및 파생물 3) 국제적멸종위기종 허가조건 1. 신청한 국제적 멸종위기종(이 사건 앵무새 외 8종)은 부속서 Ⅰ에 고시된 종으로 전시관람용 목적의 국제거래가 가능함 - 해당 개체들이 상업용(T)으로 수출허가되었으므로, 수입 후 동물원용(Z)으로 용도변경이 요구됨 나. 청구인은 이 사건 앵무새 개체의 인공증식(수량: 2마리)을 한 후 야생생물법 제16조제7항, 같은 법 시행규칙 제23조의2제1항에 따라 2024. 8. 27. 피청구인에게 국제적 멸종위기종 인공증식증명서 발급신청을 하였는데, 신청정보는 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=162120385"></img> 다. 피청구인은 2024. 9. 25. 청구인에게, 부모개체 정보를 확인한 결과 수입허가 당시 수입 후 동물원용으로 용도변경을 하라는 허가조건이 있으므로 수입 후 용도를 변경한 서류의 보완을 요구하였고, 청구인이 이에 응하지 않자 2024. 12. 11. 다시 청구인에게 보완을 요구하였으며, 청구인이 이에 응하지 않자 2025. 1. 6. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 라. 청구인은 2025. 1. 22. 다시 피청구인에게 위 나항과 동일한 내용으로 국제적 멸종위기종 인공증식증명서 발급신청을 하였고, 피청구인은 2025. 2. 6. 청구인에게 2025. 2. 12.까지 이 사건 앵무새를 수입한 후 동물원용으로 용도를 변경한 서류의 보완을 요구(이하 ‘이 사건 보완요구’라 한다)하였다. 마. 환경부의 ‘멸종위기에 처한 야생동·식물종의 국제거래에 관한 협약(CITES) 관련 업무처리지침’(2020. 7.)에 따르면, 협약부속서 Ⅰ(국제적 멸종위기종 1급) 생물종의 경우 상업용 목적으로 수출·입할 수 없되, 동물 중 CITES 사무국에 등록된 증식시설에서 상업목적으로 증식된 경우(출처코드 : D)에만 상업적 목적으로 거래가 가능하도록 되어 있다. 한편, 2020. 7. 개정되기 전의 업무처리지침에 따르면, 협약부속서 Ⅰ의 경우 상업용 목적으로 수출·입할 수 없고, 순회전시, 인공증식 및 유통·판매 등 상업적 목적으로 수출·입할 경우 과학당국(국립환경연구원 등)의 의견수렴 후 수출·입 여부를 결정하도록 되어 있으며, 출처코드에 따라 수출·입을 제한하는 내용은 없다. 5. 이 사건 보완요구 취소청구의 적법 여부 가. 관계법령의 내용 「행정심판법」 제2조제1호, 제3조제1항, 제5조제1호에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 청구할 수 있는데, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, ‘취소심판’은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이다. 나. 판 단 청구인의 국제적 멸정위기종 인공증식증명서 발급신청에 대한 피청구인의 보완요구는 피청구인이 발급 여부를 결정하기 위하여 필요한 서류를 청구인에게 추가로 제출하도록 협조를 요청한 사실행위에 불과하다고 할 것이어서 그 자체만으로 청구인의 법률상 지위나 권리·의무에 직접적인 변동을 가져오는 것은 아니므로 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구 중 이 사건 보완요구 취소청구 부분은 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 한 부적법한 청구이다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 야생생물법 제16조에 따르면, 국제적 멸종위기종 및 그 가공품을 수출·수입·반출 또는 반입하려는 자는 멸종위기종국제거래협약의 부속서(Ⅰ·Ⅱ·Ⅲ)에 포함되어 있는 종에 따른 거래의 규제에 적합할 것 등의 허가기준에 따라 환경부장관의 허가를 받아야 하고(제1항 본문), 제1항 본문에 따라 허가를 받아 수입되거나 반입된 국제적 멸종위기종 및 그 가공품은 그 수입 또는 반입 목적 외의 용도로 사용할 수 없으나, 다만 용도변경이 불가피한 경우로서 환경부령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 승인을 받은 경우에는 그러하지 아니하다(제3항). 그리고 제1항 본문에 따라 허가를 받아 수입되거나 반입된 국제적 멸종위기종으로부터 증식된 종은 제1항 본문에 따라 수입허가 또는 반입허가를 받은 것으로 보며, 처음에 수입되거나 반입된 국제적 멸종위기종의 용도와 같은 것으로 보는데, 이 경우 제3항 단서에 따라 용도가 변경된 국제적 멸종위기종으로부터 증식된 종의 용도는 변경된 용도와 같은 것으로 본다. 2) 야생동물법 제16조제7항에 따르면 제1항 본문에 따라 허가를 받아 수입되거나 반입된 국제적 멸종위기종을 증식한 때에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 국제적 멸종위기종 인공증식증명서를 발급받아야 한다. 그리고 같은 법 시행규칙 제23조의2에 따르면 국제적 멸종위기종 인공증식증명서를 발급받으려는 자는 발급신청서에 인공증식된 국제적 멸종위기종의 부모 개체의 입수경위서, 인공증식한 시설의 명세서, 인공증식의 방법, 보호시설 명세서 등의 서류를 첨부하여 지방환경관서의 장에게 제출하여야 하고(제1항), 지방환경관서의 장은 인공증식증명서를 발급받으려는 자가 제1항의 사항을 준수하여 그 발급을 신청한 때에는 국제적 멸종위기종 인공증식증명서를 발급하여야 한다(제2항). 나. 판 단 1) 위 인정사실에 따르면 피청구인은 2018. 6. 12. 청구인에게 국제적 멸종위기종 1급으로 지정된 이 사건 앵무새를 상업용(T)으로 수입허가하면서 수입 후 동물원용(Z)으로 용도를 변경하도록 조건을 부여하였는바, 이 사건 앵무새 수입허가 당시 시행된 환경부의 ‘멸종위기에 처한 야생동·식물종의 국제거래에 관한 협약 관련 업무처리지침’에 따르면 이 사건 앵무새가 포함된 멸종위기종 1급 생물종의 경우 원칙적으로 상업용 목적의 수출·입이 금지되어 있고, 예외적으로 과학당국의 의견을 수렴한 후 허용되며, 출처 코드에 따른 제한이 없었던 점 등을 고려해 보면, 피청구인이 이 사건 앵무새 수입허가 시 부여한 위 조건은 처분의 목적 달성을 위해 필요한 범위에서 취해진 조치로 보이므로 부관의 적합 요건에 위배된다고 볼 수 없고, 이 사건 앵무새 수입허가서에 허가조건이 첨부되어 있는 것으로 확인됨에도 불구하고, 청구인이 수입허가서만 수령하고 허가조건을 수령하지 못하였다는 주장은 받아들일 수 없다. 2) 그리고 청구인의 국제적 멸종위기종 인공증식증명서 발급신청에 대해 피청구인은 이 사건 앵무새 수입허가에 부여된 조건이 이행되었는지 여부를 확인하고자 동물원용으로 용도를 변경한 서류를 제출하도록 2차례 요구하였으나, 청구인은 이에 응하지 않은 점, 환경부의 현행 업무처리지침에도 여전히 멸종위기종 1급 생물종은 상업용으로 거래될 수 없는 것이 원칙이고, 출처코드 D인 경우에만 예외적으로 거래될 수 있도록 되어 있으나, 이 사건 앵무새 수입허가 시 출처코드는 C로 확인되는 점 등을 고려해 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 이 사건 보완요구 취소청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.